Pôle d'équilibre territorial et rural
catégorie juridique en France
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En France, un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) est un établissement public regroupant plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre associés dans un périmètre territorial non enclavé sous la forme d'un syndicat mixte.
| Pôle d'équilibre territorial et rural | |
| Administration | |
|---|---|
| Pays | .svg){kind=small} France
|
| Type | Établissement public |
| Nombre de subdivisions | 121 (2026) |
| Exécutif du regroupement | Président du comité syndical du pôle d'équilibre territorial et rural (président du pôle d'équilibre territorial et rural) |
| Création | Loi du |
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Sa création, en , est envisagée comme le pendant du dispositif de pôle métropolitain, dans le sens où il doit permettre la coopération entre des territoires ruraux et des petites et moyennes villes. Selon un bilan de la Cour des comptes publié en 2022, les PETR ont souvent manqué d'ambition initiale et de fonctionnement démocratique, et ils ne sont pas devenus les « guichets uniques » simplificateurs prévus pour le portage des projets innovants dans les territoires ruraux, ni les interlocuteurs privilégiés qu'ils auraient du être dans les dynamiques de coopération métropolitaine.
Genèse
Le dispositif est créé par l'article 79 de la loi no 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM »[1], promulguée sous le gouvernement de Jean-Marc Ayrault et le quinquennat de François Hollande, dans le cadre du troisième acte de décentralisation impulsé en France[2].
Dans le volet de la clarification des compétences des collectivités territoriales, la loi ambitionne de répondre au vide juridique laissé par la suppression des pays et des contrats de pays abrogés par la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales[3], cette dernière loi ouvrant la possibilité, pour les syndicats mixtes de pays, d'évoluer en pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR), syndicat mixte de nature particulière[4].
Définition
Ce nouveau PETR est défini dans le Code général des collectivités territoriales par les articles L. 5741-1 à L. 5741-5[5].
Sens
« Le pôle d'équilibre territorial et rural est un établissement public constitué par accord entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, au sein d'un périmètre d'un seul tenant et sans enclave. Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut appartenir à plus d'un pôle d'équilibre territorial et rural.
La création du pôle d'équilibre territorial et rural est décidée par délibérations concordantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle est approuvée par arrêté du représentant de l'État dans le département où le projet de statuts du pôle fixe son siège. »
— Premier alinéa de l'article L. 5741-1 du Code général des collectivités territoriales[6].
Contrairement au pôle métropolitain, qui doit contenir en son sein au moins un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants (abaissé à 50 000 pour les structures frontalières d'un État limitrophe)[7], le pôle d'équilibre territorial et rural n'a pas à respecter de seuil démographique. Juridiquement, toutes les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent donc appartenir à un PETR.
Organes
Conseil syndical
Le pôle d'équilibre territorial et rural étant juridiquement assimilé à un syndicat mixte fermé[8], il dispose d'un conseil syndical.
La composition des sièges du conseil syndical prend en compte le poids démographique de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Toutefois, aucun ne peut admettre un nombre de représentants supérieur à la moitié des sièges du conseil (deuxième alinéa de l'article L. 5741-1)[6].
Conférence des maires
En outre, le pôle d'équilibre territorial et rural dispose d'une « conférence des maires », composée des maires des communes membres des EPCI à fiscalité propre adhérents, réunie au moins annuellement, et chargée de la rédaction du projet de territoire (troisième alinéa de l'article L. 5741-1)[6].
Conseil de développement territorial
Enfin, un troisième organe est créé dans le cadre de la loi MAPTAM, le « conseil de développement territorial ». Rassemblant « les représentants des acteurs économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs du pôle d'équilibre territorial et rural », il est chargé d'effectuer un rapport annuel d'activité, mais, son rôle est strictement consultatif (quatrième alinéa de l'article L. 5741-1)[6]. En 2022, la cour des comptes déplore que ce conseil, qui devait garantir l'ancrage « citoyen » aux PETR est inexistant dans un quart des 24 PETR auditionnés par la Cour[9].
Projet de territoire
Élaboration
Dans l'année suivant la création du pôle d'équilibre territorial et rural, un projet de territoire doit être formulé ; des conseillers départementaux et régionaux peuvent y être associés. Également, dans l'année suivant le renouvellement des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre, le projet est révisé (premier alinéa de l'article L. 5741-2)[10].
Définitions et champs d'action
« Le projet de territoire définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d'équilibre territorial et rural. »
— Premier alinéa de l'article L. 5741-2 du Code général des collectivités territoriales[10].
Conduites dans le cadre des pôles ou dans celles des EPCI à fiscalité propre, les politiques du projet de territoire agissent dans les domaines du développement économique, de l'aménagement du territoire et dans la transition écologique[10].
Compatibilité
En outre, le projet de territoire doit être compatible avec les statuts et chartes d'autres périmètres de syndicats mixtes : ceux des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et ceux des parcs naturels régionaux. Dans le dernier cas, une convention doit être conclue entre le pôle et le syndicat mixte du parc[10].
Avis et approbation
Une fois formulé, le projet est « soumis pour avis » aux deux organes du PETR, à savoir la conférence des maires et le conseil de développement territorial. Il est par la suite soumis à l'approbation des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, et des conseillers départementaux et régionaux qui y ont été associés[10].
Le rapport annuel est l'outil permettant aux EPCI à fiscalité propre et aux organes du PETR de suivre la bonne évolution du projet[10].
Mise en œuvre
Pour la mise en œuvre du projet, une « convention territoriale » est signée entre les différentes parties du projet (le pôle, les EPCI à fiscalité propre du périmètre et les élus départementaux et régionaux). Celle-ci consiste, dans un espace territorial et temporel défini, à déterminer les missions déléguées au PETR (deuxième alinéa de l'article L. 5741-2)[10].
Autres dispositions
Intégration
Aussi, des dispositions de la loi MAPTAM ouvrent la possibilité aux EPCI à fiscalité propre de « se doter de services unifiés », alors que le rapport annuel doit comporter un volet sur l'intégration (troisième alinéa de l'article L. 5741-2)[10].
De même, le conseil syndical du PETR peut soumettre une proposition de fusion aux EPCI à fiscalité propre du périmètre du pôle (article L. 5741-5)[11].
Schéma de cohérence territoriale
Au niveau des schémas de cohérence territoriale (SCOT), le PETR peut être investi par les EPCI à fiscalité propre de cette mission s'il correspond au périmètre d'un SCOT, ou bien, il peut en assurer la coordination si plusieurs SCOT recouvrent son territoire (premier alinéa de l'article L. 5741-3)[12].
Contractualisation
Avec les instances départementales et régionales, le PETR peut nouer des contrats dans « des politiques de développement, d'aménagement et de solidarité entre les territoires » (deuxième alinéa de l'article L. 5741-3)[12].
Éligibilité des syndicats mixtes
Un PETR peut être constitué à partir d'un syndicat mixte regroupant exclusivement des EPCI à fiscalité propre. Pour ce faire, une proposition du comité syndical doit être soumise aux organes délibérants EPCI à fiscalité propre et du conseil syndical. Ceux-ci doivent se prononcer dans un délai de 3 mois. À défaut, « leur décision est réputée favorable » (article L. 5741-4)[13].
Nombre
Le nombre de PETR est passé de 80 en 2015 à 122 en 2025[14],[15]. Il tombe à 121 en 2026 suite à une fusion d'intercommunalités[16].
Bilan, analyse critique
Selon Joël Giraud (en 2022, alors qu'il était ministre en charge des PETR), le nombre de PETR est passé depuis leur création en 2014, de 59 début 2015, à 124 au ler janvier 2022[18].
Ils devaient « mieux prendre en compte le monde rural » et notamment « permettre une plus grande efficacité dans la territorialisation des politiques publiques, une meilleure lisibilité de l'action publique et une mutualisation des moyens. L'analyse (référé de 2022)[19] de la Cour et de quatre chambres régionales des comptes montre que ces objectifs n'ont été que très partiellement atteints ».
Dans un référé publié le 10 mai 2022, la Cour des comptes se montre très critique sur les PETR, estimant qu'ils ont imparfaitement rempli leur promesses[20], et avec de nombreux et parfois graves défauts de gouvernance. Leur caractère « rural » est en outre peu marqué (nombre d'entre eux intégrant des villes moyennes), et leur répartition géographique apparaît très inégale : « Le côté "rural" des pôles est discutable, dans la mesure où nombre de PETR intègrent des villes moyennes, assène d'emblée son président, Pierre Moscovici, qui constate aussi une répartition géographique "très inégale". Si les pôles couvrent 60% du territoire et 45% de la population française, ils se concentrent "dans le quart Sud-Ouest (Occitanie, Landes) et dans le quart Nord-Est (Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est) et, plus marginalement, dans les Hauts-de-France et la Bretagne". » commente la Banque des territoires[9]. La conférence des maires, qui devait garantir l'expression démocratique, ne se réunit pas régulièrement dans plus de la moitié des cas auditionnés, tandis que leurs conseils de développement sont souvent inexistants ou peu consultés. En outre, les « conventions territoriales », censées définir les missions confiées par les EPCI, sont quasi absentes, ce qui nuit à la clarté des compétences et des financements, jugés faibles et instables. Les mutualisations de services sont restées marginales, les projets de territoire rares et dépourvus d'indicateurs de suivi, et la loi NOTRe a réduit leur portée en réaffirmant le rôle des Régions et des EPCI. La promesse de simplification institutionnelle n'a pas été tenue, les PETR n'ayant pas trouvé leur place dans les contrats de ruralité et ne représentant qu'une minorité des CRTE. Leur échelle est jugée pertinente pour le programme européen Leader, mais selon la cour, certains périmètres sont trop étroits, obligeant à des regroupements[9].
Selon la Cour des comptes, « la rationalisation des dispositifs contractuels que devaient permettre les PETR en s'érigeant en 'guichet unique' pour les différents porteurs de projet s'est heurtée, dans les faits, au maintien d'un certain éclatement institutionnel », empêchant les PETR de jouer leur rôle dans la simplification administrative espérée, commente la Banque des territoires en 2022 : « Les pôles n'ont par exemple pas eu la place qui leur était promise dans les contrats de ruralité. Ils ne représentent par ailleurs qu'une minorité des 844 contrats de relance et de transition écologique (CRTE) appelés à devenir le nouveau cadre de contractualisation des territoires de projets : 672 sont portés par un EPCI à fiscalité propre, et 172 (20%) par un regroupement d'EPCI, un pays ou un PETR. Si les pôles apparaissent comme la bonne échelle pour mener à bien le programme européen de développement local Leader[21] - ils constituent 90% des groupes d'action locale (GAL) français - le périmètre de certains est "trop exigu par rapport aux exigences de taille édictées par les régions en leur qualité d'instructeur de ces dossiers". Ce qui a conduit certaines régions, comme l'Occitanie, à les regrouper pour atteindre le seuil de population requis »[9].
La Cour, en 2022, recommande de transformer les PETR en « syndicats mixtes ouverts », voire en « intercommunalités élargies » si leur territoire correspond à un bassin de vie, ou de revenir à une forme associative moins contraignante quand leur périmètre est jugé non pertinent[9].
