Site classé ou inscrit en France

Une prise de conscience de la valeur patrimoniale des paysages et des sites

En 1861, un espace naturel d'un millier d'hectares en forêt de Fontainebleau fut protégé, pour la première fois en France, au nom de sa valeur paysagère et à la demande des peintres de l'école de Barbizon.

La préservation des sites et monuments naturels a ensuite été établie de manière plus pérenne par la loi du 21 avril 1906, motivée par une sensibilisation croissante au sein du milieu associatif, des artistes, et des intellectuels sur la valeur patrimoniale des paysages. Les premières luttes en faveur de la sauvegarde des monuments naturels menacés, telles que celle de la source du Lison dans le Doubs contre un projet d'aménagement hydraulique^[4], à l’origine de la première loi pour la protection de l’environnement , ou celle pour la préservation des rochers de la côte de granit rose en Bretagne contre leur exploitation, ont joué un rôle déterminant dans l'émergence de cette loi^[5].

La loi de 1906 a formalisé la notion de patrimoine naturel. De la même manière qu'on l'avait fait avec la loi de 1887 sur les monuments historiques, on reconnaissait que le droit de propriété pouvait être limité dans le but de préserver la beauté de la nature et de conserver des paysages remarquables au bénéfice de tous.

Charles Beauquier, député du Doubs et vice-président de la Société pour la protection des paysages de France, a joué un rôle majeur dans l'élaboration de cette loi. Le département des Côtes du Nord (Côtes d'Armor) a également été parmi les précurseurs en matière de protection du patrimoine naturel. Dès 1900, une commission a été mise en place par le préfet pour inventorier les sites pittoresques, en particulier les rochers de granit rose menacés par l'extraction de matériaux. Lors du vote de la loi, le conseil municipal de Bréhat a sollicité la protection de son île, soulignant son caractère pittoresque et la demande croissante de la classer exprimée par les visiteurs.

Le rôle des associations de protection et des personnalités qualifiées, présentes dans les commissions départementales aux côtés des élus et des administrations, a été crucial dans l'émergence de ce droit, avec des acteurs tels que le Touring club de France, le Club Alpin Français ou encore la Société pour la protection des paysages de France.

La loi du 21 avril 1906 a ensuite été remplacée par la loi du 2 mai 1930 consacrée à la la protection des "monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire, ou pittoresque"^[6]. En 2000, la loi de 1930 a été codifiée dans les articles L. 341-1 à 22 du code de l'environnement français lors de sa création par l'ordonnance du 18 septembre 2000. La loi prévoit deux niveaux de protection, l'inscription et le classement, sur le modèle de la loi de 1923 sur les monuments historiques^[7].

Après 1930, l'administration centrale des sites était composée d'un seul inspecteur général, à ce moment Gustave-Henri Lestel. En l'absence d'une administration entièrement dédiée, les commissions départementales des sites avaient le quasi-monopole des propositions de protection. Les listes de protection révèlent des contrastes saisissants entre les départements. Par exemple en 1939, l'Eure comprenait 156 sites protégés, la Manche seulement 12^[8]. La doctrine était mal fixée. Les sites pouvaient être utilisés pour des espaces naturels ou paysagers comme l'île de Bréhat, qui avait été en 1907 le premier site classé en vertu de la loi de 1906 ou les cascades de Gimel (Corrèze), classées à leur tour en 1912 au titre des sites après l'avoir été en 1898 au titre des Monuments historiques. Les parcs et jardins étaient aussi assez largement représentés. Mais les sites n'étaient pas uniquement naturels : il servaient aussi bien à protéger des monuments naturels (chênes de Condé-sur-Risle) châteaux avec leur parc (château de Conches-en-Ouche) des ensembles urbains (la rue du Gros Horloge à Rouen) que des éléments "folkloriques", c'est-à-dire des petits ensembles ruraux tels que petites églises, cimetières, mares, calvaires, etc.

Chantier intellectuel 1424 (de 1941 à 1947)

Un rapport de l'IGEDD présente également un travail de recherche sur le chantier intellectuel 1424. Ce chantier, lancé en 1941, avait pour mission le recensement et la délimitation des sites urbains et ruraux présentant un intérêt général en France. Il a été initié dans le cadre du plan de lutte contre le chômage mis en place par le régime de Vichy alors que la France comptait un million de chômeurs sur 40 millions d'habitants. Ce travail de recensement a permis de classer et d'inscrire de très nombreux espaces. Le contexte de l'Occupation était propice car les propriétaires privés pouvaient espérer échapper de cette manière aux réquisitions. De nombreux parcs furent en effet protégés pour éviter les coupes de bois de chauffage imposées par le gouvernement^[9]. Par ailleurs une mesure nouvelle fit son apparition, à titre expérimental : les "périmètres surveillés"^[8]. Elle permettait d'imaginer des protections de taille gigantesque, sur plusieurs dizaines de kilomètres, car la recherche des propriétaires imposée par le classement ou l'inscription n'était plus nécessaire : seule comptait la délimitation du périmètre.

Gustave-Henri Lestel, inspecteur général, dirigeait le chantier avec une structuration plutôt déconcentrée comportant un échelon régional (une dizaine d'inspecteurs) et départemental (entre 20 et 40 délégués). Les délégués départementaux parcouraient leurs territoires pour recenser les sites, proposant des périmètres de protection, et les inspecteurs régionaux supervisaient le processus. Malgré les défis liés à la division de la France pendant la guerre, le chantier 1424 contribua à accélérer la connaissance des éléments esthétiques du pays^[10].

Le chantier perdura après la Libération. Une mission spéciale fut notamment mise en place pour étudier la protection des plages du Débarquement de Normandie dans le Calvados et la Manche, sous la responsabilité de l'inspecteur régional Louis Bourdil^[11]. Le chantier fut supprimé en 1947 par mesure d'économie et l'ensemble des délégués furent licenciés. Mal surveillés, mal connus, les sites protégés passèrent alors sous la responsabilité des architectes des Bâtiments de France. Nombre d'entre eux furent oubliés ou détruits dans les années suivantes^[8]. Le système des "périmètres surveillés" ne fut jamais institué, et il n'en reste aujourd'hui que les centaines de dossiers conservés aux Archives nationales. Une mesure similaire fut envisagée dans les années 1960, à l'initiative de Max Querrien, sous-directeur des Monuments historiques, mais de nouveau abandonnée^[12].

Procédure d'inscription

L'initiative appartient à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. La commission peut décider d'elle-même de proposer l'inscription d'un site. Elle peut le faire aussi sur la proposition de l'administration, d'un particulier, d'une association ou d'une collectivité. L'inscription est prononcée par arrêté du ministre chargé des sites. Le consentement du ou des propriétaires n'est pas requis. Celui qui conteste l'inscription peut exercer un recours contre l'arrêté d'inscription devant les juridictions administratives qui exercent un contrôle sur la légalité de la mesure.

L'arrêté portant l'inscription est notifié directement aux propriétaires du monument naturel ou du site.

Procédure de classement

La commission départementale de la nature, des paysages et des sites se prononce sur le principe de protection d'un site sur la base d'une proposition émanant de ses membres ou de l'administration. Une enquête est ouverte par le préfet pour permettre à tout intéressé, et non pas seulement aux propriétaires de présenter ses observations. La commission départementale de la nature, des paysages et des sites émet son avis sur le projet de classement au vu du résultat de l'enquête. La décision de classement est prise

• par arrêté du ministre chargé de l'environnement après avis de la commission supérieure des sites, en cas d'accord du propriétaire
• par décret en Conseil d'État, après avis de la commission supérieure des sites en cas de désaccord du ou des propriétaires du site.

En « site inscrit »

En « site inscrit », comme en site « en instance de classement », seules les “opérations d'exploitation courante des fonds ruraux” sont exemptées de déclaration ou d'autorisation (ce qui n'est pas le cas en site classé)^[17]. Tout projet d'aménagement ou de modification du site est soumis à un avis simple de l'ABF, à l'exception des démolitions qui sont soumises à son avis conforme.

Lorsqu'un site est inscrit, l'État intervient par une procédure de concertation en tant que conseil dans la gestion du site, par l'intermédiaire de l'Architecte des bâtiments de France qui doit être consulté sur tous les projets de modification du site. Les effets d'un site inscrit sont suspendus par l'institution d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), dispositif remplacé par les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP)^[18], puis les sites patrimoniaux remarquables.

En « site classé »

Dans un site classé, toute modification de l'état ou l'aspect du site est soumise à autorisation spéciale (art. L. 341-10), délivrée, en fonction de la nature des travaux, soit par le ministre chargé des sites après avis de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) voire de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages, soit par le préfet du département qui peut saisir la CDNPS mais doit recueillir l'avis de l'Architecte des bâtiments de France.

La loi n'autorise pas d'exception au régime d'autorisation^{[n. 2]}.

• Les sites classés sont inconstructibles, sauf exception. Les travaux y sont alors encadrés par l'article L. 341-10 du Code de l'Environnement qui prévoit que : « Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent être ni détruits ni modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale » (ne pouvant être délivrée que par le ministre de l'environnement) ; Toute déclaration préalable de travaux y relève du préfet, après avis de l'architecte des bâtiments de France (ABF).
• Les permis de construire, permis d'aménager, ou permis de démolir sont soumis à l'autorisation préalable expresse du ministre chargé de l'Environnement, après qu'ils ont été soumis pour avis à la CDNPS.
• Certains aménagements peuvent être autorisés s'ils ne vont pas à l'encontre des motifs de classement du site.
• L'existence d'un secteur sauvegardé n'a aucun effet juridique sur les sites classés ou inscrits, ceux-ci conservant leur propre régime d'autorisation de travaux parallèlement à celui du secteur sauvegardé. La protection au titre des sites est sans incidence réelle sur l'application du Plan de sauvegarde et de mise en valeur si le site n'est qu'inscrit, mais il n'en est pas de même si le site est classé. Dans tous les cas cependant il va de soi que l'étude du Plan de sauvegarde et de mise en valeur doit avoir prévu le régime des espaces remarquables afin d'éviter les conflits quant à leur protection ou leur évolution. Pour les immeubles ou ensembles urbains protégés au titre de la loi du 2 mai 1930, la Commission nationale des secteurs sauvegardés se substitue aux Commissions départementale et supérieure des sites.
• Les projets de travaux en sites classés sont instruits par les inspecteurs des sites des Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et/ou les ABF, et sont soumis à autorisation spéciale relevant, comme vu ci-dessus, soit du préfet soit du ministre chargé des sites.
  Les dossiers sont présentés devant la Commission départementale des sites (CDNPS) présidée par le préfet de département avec l'avis de l'architecte des bâtiments de France, pour les prescriptions architecturales. Le rapporteur du dossier est soit l'inspecteur des sites, soit l'ABF, selon que le projet relève de l'aménagement paysager ou de l'architecture. Exceptionnellement, certains dossiers peuvent passer devant la « commission supérieure des sites, perspectives et paysages ».
• La publicité est interdite de manière absolue, quelle qu'en soit la forme.
• L'exploitation courante des fonds ruraux et l'entretien des constructions ne sont pas concernés par le régime d'autorisation. Comme toute activité humaine (circulation, chasse, pêche, activité de loisirs…) dès lors qu'elle ne donne pas lieu à des travaux ou installations et n'a pas d'impact sur l'aspect des lieux.