Acuerdo de El Cairo (1969)

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A raíz de la guerra árabe-israelí de 1948 y la Nakba o "catástrofe palestina" de 1948, término con el que se conoce a la huida forzosa o expulsión de entre 700.000 y 750.000^[2] palestinos que buscaron refugio en países árabes vecinos como Siria, Jordania, Irak, Egipto y Líbano, surgió el problema de los refugiados palestinos en estos países. La continuidad del conflicto árabe-israelí agravó aún más su situación.

En 1956, la guerra del Sinaí provocó la salida de aproximadamente 200,000 palestinos hacia Cisjordania y la Franja de Gaza, mientras que otros 100,000 se asentaron en el Líbano y cerca de 90,000 en Siria^[3]. Durante el éxodo palestino de 1967, alrededor de 325,000^[4] palestinos fueron expulsados o desplazados, sumándose a las ya numerosas comunidades de refugiados en los países árabes, intensificando el impacto de estos conflictos en la región y exacerbando la crisis entre las poblaciones locales y los refugiados, particularmente en el Líbano.

Tras la derrota árabe en la guerra de los Seis Días de 1967, Israel amplió su territorio al incorporar la región del Sinaí, los Altos del Golán, Cisjordania y la Franja de Gaza, lo que provocó el rechazo de Egipto, liderado por el presidente Gamal Abdel Nasser.^[5] Con el objetivo de debilitar a Israel y recuperar los territorios perdidos, Nasser inició la Guerra de Desgaste en 1968, la cual acarreó nuevos desplazamientos de refugiados hacia los campos administrados por la UNRWA^[3].

Paralelamente, la creciente búsqueda de autonomía política y militar de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) generó tensiones importantes en los Estados de acogida, sobre todo en el Líbano,^[6] destacando la dimensión política.^[3] La comunidad palestina, desplazada en sucesivos episodios del conflicto árabe-israelí, comenzó a establecer bases armadas en el sur del país sin control alguno por parte de las autoridades libanesas, alterando el frágil equilibrio interno, sectario y multirreligioso de esta nación.^[6] Bajo el liderazgo de Yasser Arafat, la OLP, fundada en 1964, consolidó una presencia guerrillera cada vez más incontrolable en territorio libanés, desde donde incrementó sus operaciones contra Israel.^[7] Dichas acciones pronto generaron problemas en el país, que se convirtió en blanco de represalias por parte de Israel. De este modo, la estrategia armada palestina contribuyó a la degradación de las relaciones entre amplios sectores de la sociedad libanesa (especialmente los cristianos) y la comunidad palestina refugiada.

El 28 de diciembre de 1968, el ejército israelí llevó a cabo la denominada Operación Regalo, conocida también como la incursión israelí de 1968 en el Líbano, durante la cual los comandos israelíes destruyeron trece aviones civiles árabes en el Aeropuerto de Beirut, en represalia por el secuestro de un avión israelí de El-Al rumbo a Argel, atribuido a militantes de la OLP que operaban desde territorio libanés.^[8]

En este contexto de creciente escalada entre Israel y las acciones armadas de la OLP, los enfrentamientos entre esta organización y el ejército libanés comenzaron también a gestarse y se intensificaron. La expansión de la actividad militar palestina dentro del territorio, llevada a cabo al margen de la autoridad estatal, erosionó el control del gobierno libanés y contribuyó a un deterioro progresivo del orden interno.

El Líbano solicitó en octubre de 1969 la mediación del presidente egipcio Gamal Abdel Nasser para entablar negociaciones con Yasser Arafat y poner fin a las hostilidades, negociaciones marcadas por la presión ejercida sobre el Estado libanés para aceptar una solución que respondía, en gran medida, a las exigencias de la OLP. Posteriormente, una delegación libanesa encabezada por el comandante del ejército, el general Emile Bustani, viajó a El Cairo para reunirse con Gamal Abdel Nasser y Yasser Arafat.

Se logró un acuerdo entre la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) y el ejército libanés. Dicho acuerdo otorgó a la OLP un amplio margen de control sobre los campamentos de refugiados palestinos, permitiéndole establecer en territorio libanés una estructura político-militar autónoma que operaba de facto al margen de la autoridad del Estado.

El entonces presidente libanés, Charles Hélou, envió una delegación encabezada por el comandante del ejército, Emile Bustani, a El Cairo para negociar con Yasser Arafat. Las conversaciones se llevaron a cabo bajo la supervisión del ministro de Defensa de Egipto, Mohamed Fawzi, y el ministro de Asuntos Exteriores, Mahmoud Riad. El presidente egipcio Gamal Abdel Nasser facilitó las negociaciones del acuerdo, y sentó las bases para que las autoridades libanesas permitieran y regularan la presencia y las actividades de las guerrillas palestinas en el sur del Líbano.^[9]

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Concesiones

En virtud del acuerdo, dieciséis campamentos de refugiados administrados por la UNRWA en el Líbano, que albergaban a más de 300,000 palestinos, dejaron de estar bajo la jurisdicción del Deuxième Bureau del ejército libanés y pasaron a quedar bajo el control efectivo de la OLP. Si bien continuaron formalmente bajo soberanía libanesa, a partir de 1969, esta transferencia de control facilitó la consolidación de los campamentos como espacios ampliamente autónomos, que progresivamente se transformaron en centros de movilización política y apoyo logístico para la actividad guerrillera palestina, cosa que reforzó la militarización de los campos y profundizó la desconexión entre el Estado libanés y amplios sectores de la población refugiada.^[10]

El acuerdo estableció también el "derecho de los palestinos en el Líbano a participar en la lucha armada",^[11] se les concedió el control legal de los campamentos de refugiados en el país,^[1] al igual que se les concedió el derecho a lanzar ataques contra Israel desde el sur del Líbano. La presencia guerrillera palestina en el sur recibió, prácticamente, autoridad y libertad de acción sin ningún obstáculo.

Esta combinación, reforzada por una legitimación ideológica de carácter revolucionario, el acceso a armamento y una cultura de militancia armada, contribuyó a generar entre los combatientes una actitud de desapego hacia la población civil local. En la práctica, los militantes apenas reconocieron la presencia y las necesidades de las comunidades campesinas que trabajaban la tierra en lo que había pasado a convertirse en un escenario de confrontación militar. Las guerrillas establecieron rápidamente su control sobre la zona fronteriza.^[12]

Como resultado de este proceso, la Organización para la Liberación de Palestina comenzó a funcionar de facto como un Estado dentro de un Estado.

Términos

El 20 de abril de 1970, un texto no oficial del acuerdo fue publicado en el diario libanés An Nahar^[8]. En esencia, el acuerdo estableció principios bajo los cuales las autoridades libanesas permitirían, pero también regularían la presencia y las actividades de los guerrilleros según los siguientes términos:^[9]

La presencia palestina: Se acordó reorganizar la presencia palestina en el Líbano según los siguientes puntos:

1. El derecho de los palestinos actualmente residentes en el Líbano a trabajar, residir y moverse libremente.
2. La creación de comités locales de palestinos en los campamentos para velar por los intereses de los refugiados palestinos, en colaboración con las autoridades locales y dentro del marco de la soberanía libanesa.
3. La presencia de puntos de lucha armada palestina dentro de los campamentos, que trabajarán con los comités locales para asegurar buenas relaciones con las autoridades, y se encargarán de la organización y regulación de la presencia y el uso de armas en los campamentos, todo ello dentro del marco de la seguridad libanesa y el interés de la revolución palestina.
4. Se permitirá a los palestinos residentes en el Líbano participar en la revolución palestina mediante la lucha armada, dentro de los principios de soberanía e integridad del Líbano.

La lucha guerrillera: Se acordó facilitar la lucha guerrillera según los siguientes puntos:

1. Facilitar el paso de los combatientes y determinar puntos de paso y vigilancia en las zonas fronterizas.
2. Asegurar el acceso a la zona de Arqoub.
3. La dirección de la lucha armada se compromete a regular el comportamiento de todos sus miembros y evitar su intervención en los asuntos internos del Líbano.
4. Establecer una disciplina común entre la lucha armada y el ejército libanés.
5. Suspender las campañas mediáticas de ambas partes.
6. Realizar un censo de los miembros de la lucha armada presentes en el Líbano bajo su dirección.
7. Designar representantes de la lucha armada en el Estado Mayor libanés para colaborar en la resolución de cuestiones urgentes.
8. Estudiar la distribución de los lugares de concentración adecuados en las zonas fronterizas, que serán acordados con el Estado Mayor libanés.
9. Organizar la entrada, salida y desplazamiento de los miembros de la lucha armada.
10. Eliminar la base de Jirón.
11. El ejército libanés facilitará el trabajo de los centros médicos, de evacuación y de suministro para la lucha guerrillera.
12. Liberar a los detenidos y devolver las armas confiscadas.
13. Se reconoce que las autoridades libanesas, tanto civiles como militares, seguirán ejerciendo plenamente sus competencias y responsabilidades en todas las zonas del Líbano y en todas las circunstancias.
14. Ambas delegaciones afirman que la lucha armada palestina es una acción que beneficia tanto al Líbano como a la revolución palestina y a todos los árabes.
15. Este acuerdo se mantendrá estrictamente confidencial y solo podrá ser consultado por las autoridades pertinentes.

Tras los acontecimientos del Septiembre Negro en Jordania en 1970, el desafío de la OLP a la autoridad del gobierno jordano derivó en violentos enfrentamientos, lo que resultó en miles de bajas palestinas y en la expulsión de la OLP y sus combatientes de dicho país,^[13] de los cuales gran parte buscó refugio en el sur del Líbano.

Como resultado, el ejército libanés comenzó a perder progresivamente el control sobre las zonas de actividad de la OLP, lo que agravó las tensiones políticas y sociales ya presentes desde mucho antes en el país. Ya en 1973 había enfrentamientos directos entre el ejército libanés y las fuerzas palestinas en la capital, Beirut, evidenciando el deterioro de la autoridad estatal frente a una presencia armada que operaba con creciente descontrol.^[6]

Guerra civil libanesa

La población cristiana libanesa, representada por sus organizaciones políticas, principalmente partidos como las Falanges Libanesas (Kataeb), percibieron desde la firma del Acuerdo de El Cairo a la OLP como una amenaza directa, en la medida en que su influencia política y militar alteraba el frágil equilibrio interno del Líbano y arrastraba al país a un conflicto externo e innecesario con Israel. Esta dinámica sentó las bases para una escalada de violencia interna que desembocó en la guerra civil libanesa de 1975, iniciada tras un intento de asesinato contra el líder falangista Pierre Gemayel, atribuido a militantes del Frente Popular para la Liberación de Palestina (FPLP), y que derivó en enfrentamientos abiertos entre la OLP, los principales grupos cristianos, y las organizaciones aliadas de cada bando.^[14]

El bando derechista y cristiano, ahora armado y organizado en diferentes milicias, articuló en 1976 la coalición del Frente Libanés (más tarde estrechamente unificada por Bashir Gemayel en las Fuerzas Libanesas) como respuesta a la formación del Movimiento Nacional Libanés el año anterior, integrado principalmente por organizaciones armadas musulmanas, drusas y de izquierda, en alianza con la OLP. Ambas coaliciones y sus respectivas milicias se enfrentaron durante quince años de un conflicto que mataría a más de cien mil libaneses.

Ante el caos generado por el colapso del ejército libanés, que dejó al país a merced de dos coaliciones armadas enfrentadas entre sí, además de los avances iniciales del Movimiento Nacional Libanés, el presidente Suleiman Frangieh solicitó la intervención de Siria. En este contexto, mientras las instituciones centrales del Estado, incluida la presidencia, permanecían en manos cristianas y amplias zonas estratégicas del país seguían bajo su control, la OLP se replegó parcialmente pero continuó utilizando el territorio libanés para lanzar operaciones contra Israel, lo que desencadenó posteriores invasiones israelíes en 1978 y 1982.

En 1978, Israel lanzó la Operación Litani, una invasión militar del sur del Líbano. El objetivo principal de esta operación era expulsar a los militantes de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP)^[15], que utilizaban esa zona como base para llevar a cabo ataques contra Israel. Como resultado de la operación, Israel se retiró posteriormente y las Naciones Unidas desplegaron la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (FPNUL) para supervisar la retirada y restaurar la paz en la región. Sin embargo, la OLP continuó operando en la zona, lo que llevó a la guerra del Líbano de 1982, denominada “operación Paz para Galilea”, y que dejó alrededor de 30.000 víctimas^[16]. Las fuerzas israelíes sitiaron la capital libanesa, causando la expulsión de la OLP del sur del Líbano^[17].

Debido a las repercusiones de este acuerdo en Líbano, en junio de 1987 el presidente libanés Amine Gemayel firmó una ley que anulaba el acuerdo del Cairo con la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Esta ley de cancelación fue redactada por el presidente del Parlamento y aprobada previamente por el legislativo libanés el 21 de , para luego ser refrendada también por el primer ministro Salim Hoss.^[18]

Debido a las profundas repercusiones que este acuerdo tuvo para la estabilidad y la soberanía del Líbano, en junio de 1987 el presidente libanés Amine Gemayel promulgó una ley que anulaba formalmente el Acuerdo de El Cairo con la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Dicha ley de cancelación fue redactada por el presidente del Parlamento, Hussein el-Husseini, y aprobada previamente por el Legislativo libanés, para luego ser refrendada por el primer ministro Selim Hoss, restableciendo así, al menos en el plano jurídico, la autoridad del Estado sobre su territorio.

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