Commission pour la vérité sur la dette publique grecque

Le 4 avril 2015, la présidente du Parlement hellénique, Zoé Konstantopoúlou, constitue la commission pour la vérité sur la dette publique grecque. Lors de la séance inaugurale, le Premier ministre Alexis Tsipras et le président de la République Prokopis Pavlopoulos apportent leur soutien aux travaux entrepris par la commission.

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Cette commission est composée d’une trentaine d'experts en économie, en statistiques, en droit, en audit de la dette, comme le politologue belge Éric Toussaint (qui avait déjà fait partie de la Commission d'audit en Équateur en 2007-2008), Michel Husson (économiste français), l’eurodéputée grecque Sofia Sakorafa, l’auditrice Maria Lucia Fattorelli (membre de la Commission d'audit citoyen au Brésil), Cephas Lumina (en) (ancien rapporteur indépendant du Conseil des droits de l’homme des Nations unies, spécialiste de l’impact des dettes et d’autres obligations économiques internationales des États sur les droits de l’homme), Diego Borja (en) (membre de l'Assemblée constituante équatorienne, ex ministre de l’Économie de l’Équateur de 2005 à 2006, ex-président de la Banque centrale de l’Équateur de 2010 à 2012).

Éric Toussaint, fondateur du Comité pour l'annulation de la dette du tiers monde (renommé ensuite Comité pour l'abolition des dettes illégitimes) est le coordinateur scientifique de la commission^[2].

La moitié de cette commission est composée de personnes originaires de Grèce, l'autre moitié étant constituée de personnalités étrangères de dix nationalités différentes.

Les membres de la commission se sont réunis d’avril à juin 2015 en séances publiques et en séances à huis clos afin de produire un rapport préliminaire. Une initiative qui est conforme au point 9 de l’article 7 du règlement n^o 427 de l’Union européenne affirmant : « un État membre faisant l’objet d’un programme d’ajustement macroéconomique réalise un audit complet de ses finances publiques afin, notamment, d’évaluer les raisons qui ont entraîné l’accumulation de niveaux d’endettement excessifs ainsi que de déceler toute éventuelle irrégularité »^[3].

Dans son rapport dit « préliminaire » rendu public les 17 et 18 juin 2015, la commission expose les résultats des investigations menées sur l’origine et l’augmentation de la dette publique grecque à partir des années 1980, sur la façon dont elle a été contractée, les violations juridiques, les enjeux liés à la dette publique et l’impact que cela a eu sur l’économie grecque et sa population par le biais des conditionnalités attachées à ces contrats. Le rapport analyse notamment les deux premiers memoranda (MoU – Memorandum of Understanding – Protocoles d’accord), plus communément appelés « plans de sauvetage ».

La commission reprend ses travaux le 23 septembre 2015 pour analyser l'impact du troisième mémorandum.

Les deux premiers chapitres du rapport mettent en lumière les causes de l'augmentation de la dette grecque avant 2010.

À l'époque, la Grèce faisait déjà partie des pays les plus endettés de la zone euro. Cela est dû à différentes raisons :

• les taux d’intérêt très élevés de la dette de la période 1980-1993 et le subséquent effet de boule de neige de la dette, qui constitue le principal facteur de l’augmentation de la dette (65,6 % de l’augmentation de la dette de 1980 à 2007)^[4] ;
• les dépenses militaires excessives, d’ailleurs le seul domaine du budget primaire qui dépasse, au prorata du PIB, les dépenses militaires des autres États membres de la zone euro (en Grèce, elles ont contribué pour 40 milliards d’euros à la dette générée entre 1995 et 2009)^[5],[6] ;
• le faible rendement de l’impôt sur le revenu et l’insuffisance des contributions réelles des employeurs à la sécurité sociale ont sévèrement affaibli les recettes publiques de la Grèce. Cela résulte de la fraude qui n’a profité qu’à une minorité de privilégiés, facilitée par la corruption et l’inefficacité des procédures de collecte, la complaisance des sanctions, qui restent limitées pour les fraudeurs, et la faiblesse des procédures de recouvrement^[7] : le montant des impôts et contributions impayés était estimé à 29,4 milliards d’euros fin 2009^[8]. La dette contractée pour compenser cette insuffisance de la collecte de l’impôt sur le revenu représente 88 milliards d’euros sur la période 1995-2009 (si l'on se base sur la différence entre les ressources effectives et celles qui auraient résulté de taux de collecte équivalents à la moyenne de l’eurozone)^[9]. Cette partie de la dette a principalement profité à une minorité de la population, puisque la majorité des contribuables – 77,5 % en 2009^[7] -, qui vivent de salaires et de pensions de retraite, sont dans l’ensemble de bons payeurs. Une autre raison de cette insuffisance est une législation fiscale elle-même injuste, qui permet à quelques groupes privilégiés de recourir légalement à l’évasion fiscale. Le manque à gagner dû à l’insuffisance des cotisations sociales payées par les employeurs (et non des travailleurs) représente 75 milliards d’euros sur la période 1995-2009. Les réductions de l’imposition sur les sociétés ont également contribué au déficit de recettes, le taux d’imposition ayant progressivement été ramené de 40 % à 25 % sur la période. En conséquence, alors que l’impôt sur les sociétés représentait 4,1 % du PIB en 2000 (3 % dans la zone euro à 18), en 2005 il passait en dessous de la moyenne de la zone euro à 18, pour atteindre 2,5 %, puis 1,1 % en 2012 ;
• les sorties illicites de capitaux aggravent ce manque de recettes publiques. Le site internet LuxLeaks^[10] fournit des informations sur neuf sociétés grecques qui ont bénéficié d’accords fiscaux luxembourgeois. Il s'agit de Babcock & Brown, BAWAG, Blue House, Coca-Cola HBC, Damma Holdings, Eurobank, Macquarie Group, Olayan Investments Company Establishment et Weather Investments. Les sorties illicites de capitaux sont un moyen encore plus radical d’éviter l’impôt. Pour estimer leurs montants annuels, la Commission pour la vérité sur la dette publique a utilisé les données de Global Financial Integrity^[11], une ONG qui évalue ces flux en calculant la différence entre les flux sortants d’un pays et les flux reçus de ce pays par le reste du monde. Comme cette méthode n’identifie que la partie la plus visible des flux financiers sortants, ses résultats doivent être considérés comme une approximation basse (plusieurs études estiment entre 25 et 30 % la part de l'économie informelle dans l'économie grecque^{[12],[13],[14]}). Les données disponibles pour la Grèce montrent des sorties cumulées de 200 milliards d’euros entre 2003 et 2009. En évaluant l’impact de ces sorties illicites sur la base d’un taux d’imposition modéré de 15 % (la moitié du taux effectif), il en résulte une perte de recettes pour l’État de 30 milliards d’euros. Ainsi, avec une législation prévenant efficacement ces sorties et une taxation juste, la dette publique grecque aurait été, en prenant en compte les intérêts correspondants, inférieure de 40 milliards d’euros en 2009.

Après l’entrée de la Grèce dans la zone euro en 2001, alors que l’inflation était plus élevée en Grèce que dans la zone euro, les emprunteurs grecs publics et privés ont pu offrir des taux d’intérêt nominaux attractifs aux prêteurs internationaux, entraînant ainsi un flux de capitaux étrangers dans les secteurs public et privé. D’importantes banques européennes, principalement allemandes et françaises, ont participé activement à l’énorme augmentation des dettes privées en Grèce, y compris par la prise de participation directe dans des banques grecques, comme dans le cas de Geniki (Société générale) et Emporiki (Crédit agricole). Les risques de formation d’une bulle au vu de cette exposition excessive n’ont pas été correctement soupesés. Il en a résulté des taux de croissance du PIB supérieurs à ceux du reste de l’eurozone. Pendant cette période, le ratio dette publique/PIB est resté relativement stable alors que le ratio dette privée/PIB a augmenté plutôt rapidement, passant de 74,1 % en 2001 à 121,9 % en 2009^[15]. En 2009, avec l’entrée de l’économie grecque en récession, les banques privées grecques et étrangères ont fait face à des risques croissants sur des prêts privés non performants. Les banques étrangères (essentiellement de l’UE) étaient les plus exposées en Grèce (140 milliards d’euros), tant dans le secteur public (45 %), que dans les banques (16 %) et le secteur privé non financier (39 %)^[16].

En 2009 la crise bancaire grecque éclate car le secteur privé très endetté n’arrive plus à rembourser ses emprunts. Les défauts de paiement s’étendent. Le gouvernement de Georges Papandreou élu en octobre 2009 veut venir en aide aux banques grecques sans les obliger à assumer les risques qu’elles ont pris. Les gouvernements français, allemand ainsi que la direction de la BCE et du FMI veulent éviter d’imposer des pertes aux banques françaises, allemandes et hollandaises qui sont celles qui ont le plus prêté tant au secteur privé qu’au secteur public. Afin de justifier une intervention publique de sauvetage des banques, Papandréou, avec la complicité des autorités européennes, dramatise la situation : il falsifie les données relatives au déficit public afin de donner l’impression que la situation est intenable^{[non neutre]}. De même, il falsifie les statistiques concernant le montant réel de la dette publique en la gonflant de 28 milliards d’euros. De son côté, le déficit est augmenté de 6 à 8 points de PIB pour 2009 (voir le paragraphe ci-dessous sur la falsification de la dette et du déficit public).^{[réf. nécessaire]}

Après les élections législatives du 4 octobre 2009, le nouveau gouvernement de Georges Papandréou procéda en toute illégalité à une révision des statistiques afin de gonfler le déficit et le montant de la dette pour la période antérieure au mémorandum de 2010.

Le niveau du déficit pour 2009 subit plusieurs révisions à la hausse, de 11,9 % du PIB en première estimation à 15,8 % dans la dernière.

L’un des plus choquants exemples de falsification est celui des dettes du système public de santé.

En Grèce, comme dans les autres pays de l’UE, les hôpitaux publics sont approvisionnés en médicaments et en matériels par des fournisseurs qui sont payés après la livraison en raison des procédures de validation imposées par la Cour des comptes. Or, en septembre 2009, un volume important de dépenses non validées concernant les années 2005-2008 s’était accumulé, et leur montant n’avait pas encore été arrêté. Le 2 octobre 2009, dans le cadre des procédures d’Eurostat, le Service statistique national grec (NSSG), rebaptisé ELSTAT en mars 2010, notifia à Eurostat les chiffres du déficit et du montant de la dette en cours. Ces chiffres incluaient les dettes des hôpitaux en attente de règlement, estimées à titre provisoire à 2,3 milliards d’euros selon les méthodes de calcul en vigueur au NSSG. Le 21 octobre, il notifia une augmentation de ces dettes de 2,5 Mds, portant le total des dettes en attente de règlement à 4,8 milliards d’euros. Les autorités européennes contestèrent d’abord cette révision, établie selon des procédés suspects :^{[réf. nécessaire]}

« Dans la note du 21 octobre, un montant de 2,5 milliards d’euros a été ajouté au déficit de 2008 qui s’élevait à 2,3 milliards d’euros. Selon les autorités grecques, cela fut fait sur instruction directe du ministère des Finances en dépit du fait que le montant des engagements hospitaliers n’était pas connu, et que rien ne justifiait de l’imputer au seul exercice 2008 plutôt qu’à des exercices antérieurs, alors que le NSSG avait exprimé son désaccord sur la question à la Cour des comptes et au ministère des Finances. On peut considérer ici que le Contrôle général a commis une faute »^[17].

Cependant, en avril 2010, sur la base du Rapport technique sur les engagements des hôpitaux du gouvernement grec du 3 février 2010^[18], non seulement Eurostat valida le supplément de 2,5 milliards d’euros, mais il y ajouta un montant supplémentaire de 1,8 milliard. Ainsi, le montant initial de 2,3 milliards d’euros, notifié par la note du 2 octobre 2009, fut porté à 6,6 milliards, alors que la Cour des comptes n’avait validé que 1,2 milliard sur ce total. Les 5,4 milliards d’engagements hospitaliers restant non validés vinrent ainsi accroître le déficit de 2009 et des années précédentes.

Ces pratiques statistiques en matière d’engagement de dettes hospitalières contreviennent purement et simplement à la réglementation européenne (voir ESA95 par. 3.06, EC n^o 2516/2 000 article 2, Règlement n^o 995/2001) et au Code de bonnes pratiques de la statistique européenne, tout particulièrement en ce qui concerne le principe d’indépendance professionnelle, l’objectivité et la fiabilité statistique.

Un mois et demi après cette manipulation du déficit public, le ministère des Finances demanda aux fournisseurs un rabais de 30 % pour la période 2005-2008. Ainsi, une bonne partie des dépenses hospitalières n’ont pas été payées aux fournisseurs de produits pharmaceutiques alors que ce rabais n’a été pris en compte dans aucune statistique officielle^[19].

Un des nombreux cas de falsification concerne 17 entreprises publiques (DEKO). En 2010, ELSTAT et Eurostat décidèrent le transfert des dettes de 17 entreprises du secteur des entreprises non financières vers le budget de l’État, ce qui augmenta la dette publique de 18,2 milliards d’euros en 2009. Ces entités avaient été considérées comme des entreprises non financières, après qu’Eurostat eut approuvé leur classement dans ce secteur. Il convient de souligner que les règles de l’ESA95 en matière de classement n’ont pas changé entre 2000 et 2010.^{[réf. nécessaire]}

Ce reclassement a été effectué sans études préalables ; il a de plus été réalisé en pleine nuit, une fois les membres de la direction d’ELSTAT partis. Le président d’ELSTAT Andréas Georgiou a pu alors procéder à ces modifications sans être confronté aux questions des membres de l’équipe de direction. Ainsi, le rôle des experts nationaux fut complètement ignoré, ce qui est en totale contradiction avec la réglementation ESA95. Par conséquent, l’adoption par l’institution du critère pour rattacher une entité économique au budget de l’État constituait une violation de la réglementation^[20].

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Une autre cause de l’augmentation injustifiée de la dette publique grecque en 2009 réside dans le traitement statistique des swaps passés avec Goldman Sachs. Le directeur à la tête d’ELSTAT a, à lui tout seul, décidé de gonfler la dette publique de 21 milliards d’euros. Ce montant a été réparti sur quatre exercices, entre 2006 et 2009. Mais il s’agissait d’une augmentation rétrospective de la dette publique réalisée en violation des règlements du Conseil européen.

Il est estimé que ces ajustements, infondés sur le plan technique, ont entraîné une augmentation du déficit public représentant 6 à 8 points de PIB pour 2009 de sorte que la dette publique s’est accrue de 28 milliards d’euros.

La Commission pour la vérité sur la dette publique grecque considère que la falsification des données statistiques est étroitement liée à la dramatisation autour de la dette publique et de la situation budgétaire. Tout cela fut organisé dans l’unique but de convaincre l’opinion publique en Grèce et en Europe d’accepter le plan de « sauvetage » de l’économie grecque de 2010 avec toutes ses conditionnalités catastrophiques pour la population grecque. Les parlements des pays européens ont voté un « sauvetage » de la Grèce sur la base de données truquées. La gravité de la crise bancaire a été sous-estimée du fait d’une exagération des problèmes économiques du secteur public.