Droit international de l'eau

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En droit international public moderne, c'est la navigation fluviale qui a fait d'abord l'objet d'une règlementation internationale. On distingue ainsi traditionnellement les fleuves internationaux successifs (traversant deux ou plusieurs États), les fleuves internationaux contigus (formant la frontière entre deux États) et les lacs internationaux (avec au moins deux États riverains différents). Le Rhin est ainsi un fleuve à la fois successif (coulant sur le territoire de la Suisse, de la France, de l'Allemagne et des Pays-Bas) et contigu (formant la frontière entre l'Allemagne et la France). Les Grands Lacs nord-américains sont des lacs internationaux (avec comme États riverains le Canada et les États-Unis d'Amérique). Depuis Hugo Grotius, le droit international garantit essentiellement la liberté de navigation, pour les bateaux battant pavillon des États riverains ainsi qu'au profit d'États tiers^[1]. Par la suite, le droit international va s'intéresser progressivement à l'ensemble des autres utilisations de l'eau, y compris à sa protection environnementale^[2].

De manière plus marginale et ponctuelle, des traités sur l'eau antérieurs à 1900 se sont intéressés à des aspects de pollution et de gestion des eaux fluviales et lacustres. Deux traités peuvent cependant qualifiés comme pionniers en matière de droit international de l'eau s'intéressant à des fins autres que la navigation. Il s'agit de la Convention de Karlstad relative aux lacs et cours d'eau communs de 1905 conclue entre la Suède et la Norvège et le Traité de Washington relatif aux eaux frontalières de 1909, conclu entre les États-Unis d’Amérique et le Canada. Ce dernier est toujours en vigueur. Les deux traités comportent déjà les principes fondamentaux du futur droit des cours d’eau à des fins autres que la navigation : la mise en place d’organismes internationaux mixtes et de procédures obligatoires de règlement des différends, l'interdiction de causer un dommage aux eaux d’un autre État et le partage équitable des eaux^[3].

Des efforts de codification au sein de l'ONU ont mené en 1997 à l'adoption de la Convention de New York sur les utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation. Cet instrument est ouvert à tous les États membres de l'ONU. Il est entré en vigueur en 2014 après avoir été ratifié par le 35^e État^[4].

La Convention de New York est une convention-cadre^[5] posant des règles générales supplétives dans la matière qu'elle régit.

La Convention d’Helsinki de 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux a été élaborée dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations unies. Elle était donc initialement, depuis son entrée en vigueur en 1996 le principal instrument de l’Europe en la matière^[6]. Grâce à un amendement adopté en 2003 et entrée en vigueur en 2013, elle s’est transformée en un instrument mondial^[7], au même titre que la Convention de New York. Les deux instruments sont ainsi susceptibles de se compléter.

D'après la Convention de New York, « l’expression ‘cours d’eau’ s’entend d’un système d’eaux de surface et d’eaux souterraines constituant du fait de leurs relations physiques, un ensemble unitaire et aboutissant normalement à un point d’arrivée commun. » (art. 2a). Quant à l’expression ‘cours d'eau international’, elle s’entend d’un cours d'eau dont les parties se trouvent dans des États différents (art. 2b). Cette formule de compromis comprend donc les seules eaux (superficielles et souterraines), à l'exclusion du support terrestre (lit du fleuve ou bassin hydrographique) que les États riverains ne souhaitent pas soumettre aux règles de la Convention de New York^[8].

Les travaux de la Commission du droit international, organisme onusien chargé de la codification et du développement du droit international, ont abouti en 2008 à un Projet d'articles sur les aquifères transfrontières^[9]. Il couvre à la fois les eaux souterraines reliés à un cours d'eau international (qui sont également visées par la Convention de New York) ainsi que les eaux souterraines non reliées (des aquifères isolés présents en grande quantité notamment en Afrique du Nord, au Moyen-Orient et en Amérique du Sud). Le Projet d'articles définit les aquifères transfrontières comme la « formation géologique perméable contenant de l’eau superposée à une couche moins perméable » (art. 2a). Il ne vise ainsi non seulement le contenu (l'eau), mais également le conteneur (la formation rocheuse constituée par l'aquifère)^[10],[11].

D'autres formes douces n'ont pas encore fait l'objet d'une règlementation générale. On pense notamment aux glaciers non reliés à un cours d'eau international^[12], aux icebergs^[13], aux nuages (et autres formes d'eau atmosphériques)^[14], aux eaux virtuelles (contenus dans les légumes, fruits et viandes)^[15] ainsi qu'aux eaux extraterrestres^[16],[17].