Externalisation de l'asile
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L’externalisation de l'asile est un type de politique défendue ou menée par certains pays de l'Union européenne consistant à délocaliser l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, ainsi que le traitement de leurs demandes d'asile, dans des lieux situés à proximité des frontières de l'UE, ou dans des pays, situés hors de l'UE, par lesquels les demandeurs transitent. Un exemple notoire en Europe est celui de la Hongrie et la zone de transit fermée que le gouvernement de Viktor Orban a établi côté serbe de sa frontière entre 2015 et 2020, avant que cette pratique soit condamnée par la Cour de justice de l'UE[1].
En Australie, une politique similaire, officiellement qualifiée de solution du Pacifique, s'est traduite par la multiplication des camps d'enfermement des exilés, notamment le camp de Woomera et celui de Nauru ainsi que l'abandon de souveraineté sur certaines îles carcérales pour les faire échapper au système national des protections juridiques[2].
Selon l'auteur Jérôme Valluy, ces politiques se sont traduites en Europe par une prolifération des camps d'exilés dans et autour de l'Union Européenne, une pression sur les pays voisins pour y développer des systèmes d'asile examinant les demandes sur leurs territoires et une radicalisation des enjeux politiques anti-migratoires dans les pays limitrophes à l'intérieur de la frontière commune de l'Union Européenne[3].
Gestation (1997-2001)
La notion d'« externalisation de l'asile » n'est pas un concept juridique mais sociologique[4],[5] et politique, qui caractérise des politiques publiques visant, sans renier formellement les principes du droit d'asile, à développer les camps de rétention d'exilés et les régimes juridiques de rejet des demandes d'asile dans les pays limitrophes de l'Union européenne afin de fermer ses frontières aux mobilités internationales d'exilés[6],[7]. Selon l'auteur Mohammed Amarti, ces orientations sont en gestation durant les années 1990 puis s'expriment en 2002 et 2004 pour être formulées dans le programme de La Haye qui cadre les politiques européennes de sécurité de 2004 à 2009 [8].
Circulation et fermeture
Les politiques d'externalisation de l'asile sont issues d'une histoire longue[réf. nécessaire] : celle des transformations des cultures politiques européennes vis-à-vis des étrangers depuis les vagues de décolonisation (années 1960)[réf. nécessaire], le début de la crise économique (années 1970)[réf. nécessaire] et le retour des partis d'extrême droite (années 1980)[réf. nécessaire]. Les années 1990 sont celles d'une convergence européenne accrue des politiques de mobilité des personnes : la liberté de circulation intérieure des citoyens européens (Convention de Schengen, 1991)[9] est liée à la fermeture des frontières communes aux mobilités internationales (Convention de Dublin, 1990)[10],[11]. Dès cette époque est ouverte la possibilité de renvoyer les exilés vers leur premier pays d'entrée dans l'Union européenne et des accords de réadmissions avec des pays voisins de transit sont négociés. Le Conseil européen de Séville () demande « instamment que, dans tout futur accord de coopération, accord d'association ou accord équivalent que l'Union européenne ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale »[12].
Le traité d'Amsterdam
En 1997, le traité d'Amsterdam prévoit l'adoption, après le Conseil européen de Tampere de 1999, l'adoption d'un programme quadriennal (2000-2004) au terme duquel la politique de l'asile et des migrations doit relever des politiques communes de l'Union européenne. Cette première phase d'européanisation de l'action publique aboutira, après plusieurs initiatives gouvernementales favorables à l'externalisation de l'asile (Autriche en 1998, le HCR en 2002, la Grande-Bretagne en 2003), à l'adoption du programme de la Haye (2004-2009) qui en formulera le plus concrètement les dispositifs finalement négociés par les États membres et les institutions de l'Union européenne[5].
L'impulsion autrichienne
En 1998, l'Autriche, marquée en politique intérieure par l'arrivée en octobre 1999 de l'extrême droite dans la coalition gouvernementale (le Parti autrichien de la liberté (FPO) de Jörg Haider), assure la présidence de l'Union européenne. Elle présente un « Document de stratégie sur la politique de l’Union européenne en matière de migrations et d’asile » qui propose la création de centres en Albanie et au Maroc[5]. Un groupe européen interministériel est créé pour étudier les possibilités de coopérer avec les États tiers. Cinq pays sont désignés comme prioritaires et avec eux leurs régions environnantes pour élaborer des plans d’action visant à stopper les exilés : l’Albanie, l’Afghanistan, le Sri Lanka, la Somalie et le Maroc. Sur ces cinq pays/régions deux, l’Albanie et le Maroc, sont à la fois des pays d’émigration et de transit voisins de l’Europe. Le plan relatif à l’Albanie envisage des « camps », dits « centres de transit » visant à enfermer et à dissuader les exilés ; les désignations appropriées de ces camps seront effacées du document final. Le plan d’action pour le Maroc vise à lui indiquer les mesures à prendre pour lutter contre l’immigration clandestine[5].
Rôle du HCR
En , un nouveau Haut Commissaire aux Réfugiés de l'ONU est nommé : Ruud Lübbers, premier ministre néerlandais de centre droit ayant effectué dans son pays le plus long mandat (12 ans) de chef de gouvernement depuis 1945. Nommé après consultation des gouvernements européens, principaux bailleurs de fonds du HCR et parfaitement en phase avec les préoccupations politiques des autres chefs de gouvernements européens, il jouera un rôle important dans l'élaboration des politiques européennes d'externalisation de l'asile. Le il prononce devant un Conseil informel « Justices et affaires intérieures » de l’Union européenne à Copenhague, un discours[13] affirmant que la Convention de Genève sur les réfugiés « ne suffit plus » et appelant à une autre approche qu’il nomme « Convention Plus »[14]. Ce sont les premières idées relatives à ce qu’il nomme alors « la dimension externe des politiques européennes de l’asile »[15].
Accélération (2003)
En 2003, la préparation du sommet européen de Thessalonique suscite une accélération du débat et des initiatives relatives à l'externalisation de l'asile :
L'impulsion britannique
Le , The Guardian[16],[17] divulgue l’existence d’un document du ministère de l’Intérieur britannique sur un plan destiné à faire baisser le nombre de demandeurs d’asile en Grande-Bretagne par deux moyens[16],[18] :
- des « zones de protection spéciale », notamment en Turquie, Iran et Kurdistan, ainsi qu'en Somalie du nord et au Maroc, afin d’y concentrer les réfugiés et d’éviter ainsi leur migration vers les pays européens[19] ;
- des « centres » à la périphérie de l'Europe pour y transporter et y enfermer, durant le traitement des demandes d’asile, les exilés voulant trouver refuge dans les pays européens.
Le plan, présenté le à Ruud Lübbers alors en visite à Londres, prévoit de confier au HCR la mission et les moyens de gérer ces zones. Aucune réaction publique n’est exprimée par le HCR. Associations et intellectuels au contraire réagissent vivement contre cette perspective de multiplication des camps d'enfermement d'exilés[20],[21],[22],[7],[23].
Ralliement d'autres gouvernements
Le projet est transmis le à la présidence grecque de l’Union européenne en vue du sommet de Thessalonique ()[24]. Les 27 et , un Conseil informel des ministres de l’Intérieur se réunit à Véria (Grèce) pour débattre de ces propositions : l’Espagne, les Pays-Bas, la Belgique et l’Italie sont favorables à la proposition britannique tandis que l’Allemagne s’y oppose, la France et la Grèce s’abstenant de prendre position, le Portugal, la Finlande et la Suède subordonnant leurs positions à celle du HCR[25]. Or le Haut-commissaire Ruud Lübbers, invité à s’exprimer lors de cette rencontre, fait une déclaration[26] favorable aux propositions britanniques[27], et souligne au passage l'efficacité de la notion de « pays d'origine sûr » afin de faire chuter les demandes d'asile[7], notion qu'il critiquera quelques mois plus tard[28].
Le rôle du HCR
Cette position du HCR se confirme en avec la première diffusion (non publique) d'un texte intitulé : La Proposition d’une triple approche du HCR[29] qui justifie et développe la logique d’externalisation de l’asile[30],[31]. Ce texte plus largement discuté et négocié au sein de l’organisation qu’un simple discours du Haut-commissaire, atteste d’une implication large des cadres supérieurs de l'organisation dans cette orientation[15]. Dans une lettre ouverte () aux chefs d’État, Amnesty International (Bureau de Londres), généralement proche du HCR, dénonce les projets d’externalisation de l’asile et met en cause explicitement le rôle du HCR, devenu public[32], dans l’élaboration de ces projets[33].
Sommet européen de Thessalonique (20 juin 2003)
Quatre jours avant le sommet, le gouvernement britannique, dirigé par Tony Blair, retira sa proposition, en raison des oppositions suscitées dans la société civile ainsi que des oppositions de l'Allemagne et de la Suède[34]. Le projet n'est cependant que suspendu[35] et, dès le lendemain, Londres, suivant en cela une recommandation de la Commission européenne [36], fait part de son intention de mettre en œuvre des projets pilotes de camps externes[37] en partenariat avec les Pays-Bas, le Danemark et l’Autriche[38],[39] dont les gouvernements étaient particulièrement favorables à ce projet[40] et le HCR, par la voie de son représentant, confirme son intérêt pour cette politique[41].
Programmation (2004)
Après un semestre de neutralisation du processus politique en raison de difficultés créées par la présidence italienne, le débat sur l'externalisation aboutit en à l'adoption du programme de La Haye pour orienter les politiques de sécurité de 2004 à 2009. La Politique européenne de voisinage (PEV), mise en place en 2004 d'abord pour les pays à l'est de la nouvelle frontière issue de l'élargissement de 2004, puis étendu au partenariat euro-méditerranéen et aux pays du Caucase, est aussi utilisé comme « cadre stratégique pour l'intensification de la coopération avec les voisins de l'UE » (Conseil de La Haye) dans les domaines d'immigration et d'asile.
Relance du HCR
C'est le Haut-commissaire Ruud Lübbers qui relance le débat sur cette politique par un discours du au Conseil européen des ministres de l’Intérieur (JAI à Dublin) en proposant, sur la base de son concept réactualisé de la « triple approche » [42] la création de centre de traitement des demandes d’asile aux frontières communes de l’Europe[43] mais en préconisant la création de « centres de réception européens » à l'intérieur des frontières communes plutôt qu'à l'extérieur[44],, la mise en place d'un mécanisme de « partage du fardeau », l'établissement d'un système collectif de renvoi rapide des personnes déboutées et des avancées en direction d’un système centralisé de traitement des demandes d’asile dans les « centres européens » [15].
Préparatifs du programme de La Haye
De multiples initiatives gouvernementales et évènements s'enchaînent durant l'année 2004 qui accompagnent l'élaboration du futur programme quinquennal d'orientation des politiques de sécurité européenne : le , une communication de la Commission européenne envisage des modalités de protection dans les régions d’origine et de réinstallation d’exilés hors d’Europe[45]; une forte médiatisation européenne des opérations de sauvetages et arrestations d'exilés en mer Méditerranée a lieu durant l'été 2004, notamment à l'île emblématique de Lampedusa [46][réf. incomplète] , accompagné de déclarations théâtrales de autorités libyennes ; le ministre de l'Intérieur allemand Otto Schily (SPD) annonce qu'il se rallie aux propositions de création de camps d'exilés hors d'Europe, notamment dans le nord de l'Afrique : il propose « la création d'une institution européenne, qui, hors des frontières de l'Europe, recevrait et examinerait les demandes d'asile »[47] ; en , Rocco Buttiglione (CDU), ministre des Affaires européennes de Silvio Berlusconi et futur commissaire européen chargé des politiques de sécurité, n’hésite pas à parler au sujet de l’immigration de « bombe temporelle »[48] risquant de « submerger » l’Europe[49] tandis que le premier ministre Berlusconi se rend en personne à Tripoli et insiste sur la nécessité d’ouvrir des « centres d’accueil »[50].
Adoption du programme de La Haye (5 novembre 2004)
Deux conseils européens des ministres de l'Intérieur finalisent l'élaboration et l'adoption de ce programme : le à Schéveningue (Pays-Bas), des divisions subsistent entre les gouvernements mais Rocco Buttiglione fait pression en indiquant « qu'il n'avait pas besoin de l'accord des gouvernements de l'UE, puisqu'un arrangement existait déjà entre les Nations unies et la Commission sur ces projets »[51]. Le Haut-Commissaire Ruud Lübbers ne dément pas[52]. Cependant le terme de « camps » disparaît : « Nous avons décidé de ne plus jamais employer ce mot ! »[53]. Un million d’euros, cofinancés à 80 % par la Commission et à 20 % par les Pays-Bas, sont débloqués pour des « projets-pilotes » en partenariat avec le HCR afin d’aider la Mauritanie, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Libye à développer « un système d’asile national » [53]. La France et l’Espagne prônent la mise en place de « points de contact » dans les pays de transit, principalement d'Afrique du Nord, d'où pourraient être examinées et traitées les demandes d'asile[54].
Le programme est finalement adopté lors du conseil du . Ce programme concerne essentiellement les politiques sécuritaires et les focalise sur les enjeux migratoires. Il prévoit de subordonner aux finalités anti-migratoires l’ensemble des politiques européennes, notamment celles de voisinage, de coopération et d’aide au développement. Comme annoncé le mot « camp » n’est pas utilisé : le programme est rédigé avec le mot « capacité » : « capacité de gestion migratoire », de « capacité de contrôle des frontières » et de « capacité de protection des réfugiés »[55]. Si l’on cherche à identifier en quoi consistent ces « capacités » on s’aperçoit qu’elles répondent à deux fonctions principales : empêcher les exilés d’arriver en Europe (programme de La Haye § 1.6.3) et recevoir ceux qui sont renvoyés d’Europe (programme de La Haye § 1.6.4)[56],[18]. Cette politique de « renforcement des capacités » (capacity building) oriente depuis lors des flux financiers européens importants, notamment en Afrique du Nord, en direction des organisations policières et militaires mais aussi en direction des organisations du secteur social et humanitaire. Par un règlement du est créé l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX) qui institutionnalise ce programme.
