Résolution 76/262 de l'Assemblée générale des Nations unies

Le Conseil de sécurité est le principal organe des Nations unies chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Il est composé de 15 membres : 5 membres permanents (France, Royaume-Uni, États-Unis d'Amérique, Fédération de Russie, et Chine) et 10 membres non permanents, élus pour deux ans par l'Assemblée générale et renouvelés par moitié tous les ans. Les résolutions du Conseil de sécurité, qui sont juridiquement contraignantes en vertu de l'article 25 de la Charte des Nations unies, sont adoptées à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, soit 9 membres sur 15. Cependant la résolution n'est pas adoptée si, selon l'alinéa 3 de l'article 27 de la Charte, un des membres permanents vote contre et oppose ainsi son veto, sauf sur les questions de procédure^[5].

La subsistance de ce droit de veto est très controversée et a conduit à de nombreuses paralysies du Conseil de sécurité^[6]. Depuis la création des Nations unies en 1945 et à la date d'adoption de la résolution 76/262, le veto avait été utilisé 244 fois : 143 fois par l'Union soviétique puis la Russie (son successeur légal), 86 fois par les États-Unis, 30 fois par le Royaume-Uni, 18 fois pour la République de Chine puis la République populaire de Chine, et 18 fois pour la France^[7],[8],[9].

De nombreuses propositions pour réformer les Nations unies, et particulièrement le Conseil de sécurité et le droit de veto ont déjà été formulées mais n'ont pas abouti. La suppression du droit de veto nécessite l'adoption d'un amendement à la Charte des Nations unies auquel un membre permanent peut opposer son veto^[10].

L'initiative de la France (membre permanent disposant du droit de veto) et du Mexique, appelée « Déclaration politique sur la suspension du veto en cas d'atrocités de masse », proposée en 2013^[11], et le « Code de conduite relatif à l’action du Conseil de sécurité contre le génocide, les cimes contre l’humanité ou les crimes de guerre », proposé par le groupe d'États ACT (en anglais : Accountability, Coherence, Transparancy ; Responsabilité, Cohérence, Transparence) en 2015 n'ont pas reçu le soutien de tous les membres permanents du Conseil de sécurité^[10].

L'initiative du Liechtenstein a été déposée deux ans et demi avant son adoption, et les États-Unis ne s'y sont pas opposés^[12]. Le Liechtenstein avait alors réuni autour de lui un petit groupe d'États comprenant : l'Australie, la Bulgaria, le Costa Rica, le Danemark, l'Estonie, l'Irlande, le Kenya, le Koweït, la Lettonie, Malte, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Qatar, la Suède, et la Turquie^[10],[13].

L'initiative avait été mise en sommeil en raison de la pandémie de covid-19 qui avait contraint les Nations unies à travailler à distance. Ce n'est que lorsque les Nations unies ont repris leurs activités normales et après le veto de la Russie au Conseil de sécurité dans le cadre de l'invasion à grande échelle qu'elle mène contre l'Ukraine – ouvrant une nouvelle opportunité^[14]–, que des conditions plus favorables au soutien de divers pays, ont permis l'adoption de la résolution^[10]. Le projet a été transmis par le Liechtenstein à toutes les autres délégations auprès des Nations unies le 3 mars 2022 ; en quelques semaines il a reçu le parrainage de 83 autres États membres^[13].

La résolution 76/262 comporte un préambule de huit paragraphes et un dispositif de cinq paragraphes^[15].

L'Assemblée générale rappelle les dispositions de la Charte des Nations unies ayant trait à son autorité et à la responsabilité du Conseil de sécurité, notamment ses articles 10, 12, 24 (le paragraphe 1 est cité in extenso) et 27^[16]. Elle affirme que la Cour internationale de justice « respecte sa compétence sur les questions ayant trait au maintien de la paix et de la sécurité internationales »^[15].

Elle précise que la résolution ne saurait porter atteinte aux négociations en cours sur la réforme des Nations unies^[15].

Au premier paragraphe du dispositif, la principale prescription de la résolution prévoit que le Président de l'Assemblée générale est tenu de convoquer une séance de l'Assemblée générale dans les 10 jours ouvrables suivant l'usage par l'un ou plusieurs des membres permanents du Conseil de sécurité de son droit de veto, permettant à tous les États membres de débattre de la situation à propos de laquelle le veto a été opposé^[17],[18].

La résolution précise que cette convocation a lieu « sous réserve qu’une session extraordinaire d’urgence ne soit pas tenue sur cette même situation »^[19]. Néanmoins, à la suite d'un nouveau veto opposé par la Russie sur la situation entre cette dernière et l'Ukraine le 30 septembre 2022, l'Assemblée générale se réunit dans les dix jours ouvrables, le 12 octobre 2022, comme prévu par la résolution 76/262, mais dans le cadre de la reprise de sa onzième session extraordinaire d'urgence^[20].

Le deuxième paragraphe prévoit que le membre permanent qui a utilisé son droit de veto est invité à prendre en premier la parole lors du débat^[10],[15], mais il n'est pas tenu par la résolution de justifier son recours au veto^[21],[22].

En outre, au moins 72 heures avant que l'Assemblée générale ne tienne son débat, le Conseil de sécurité est invité à remettre un rapport spécial sur l'exercice du veto à l'Assemblée général sur le fondement du troisième paragraphe de l'article 24 de la Charte^[2],[3],[4].

Les deux derniers paragraphe prévoit que l'organisation d'un tel débat se fasse sous un point à l'ordre du jour intitulée « Exercice du droit de veto » à partir de sa 77^e session, et sous « Renforcement du Système des Nations Unies » lors de la 76^e session en cours^[15].

La résolution a été présentée par Christian Wenaweser, représentant permanent du Liechtenstein auprès des Nations unies depuis 2002^[23],[13], et adoptée le 26 avril 2022 par consensus (sans scrutin public) avec le parrainage de 84 pays : Albanie, Australie, Autriche, Allemagne, Belgique, Bulgarie, Canada, Costa Rica, Croatie, République tchèque, République démocratique du Congo, Danemark, République dominicaine, Équateur, Estonie, Fidji, Finlande, France (membre permanent du Conseil de sécurité), Géorgie, Guatemala, Islande, Irlande, Japon, Jordanie, Kenya, Koweït, Lettonie, Liban, Lesotho, Libéria, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Mexique, Monténégro, Myanmar, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Monténégro, Macédoine du Nord, Norvège, Pologne, Portugal, Qatar, Corée du Sud, Moldavie, Roumanie, Royaume-Uni (membre permanent du Conseil de sécurité), Singapour, Slovaquie, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, Timor oriental, Turquie, Ukraine, États-Unis d'Amérique (membre permanent du Conseil de sécurité) et Vanuatu^[24].

Bien que la résolution a été adoptée par consensus (sans vote), les explications de vote mettent en exergue une grande diversité de position parmi les États membres. D'aucuns soutiennent fermement la résolution contrairement à d'autres qui montrent leur franche hostilité (Russie, Biélorussie, Chine, Inde, Gabon) ou une certaine réserve (Thaïlande, Colombie) – pour des motifs divers, tant politiques que juridiques, procéduraux, ou encore organisationnels (interférence avec la résolution 377 (V) notamment). Plusieurs États déclarent explicitement qu'il auraient souhaité s'abstenir si un scrutin public avait été organisé (Brésil, Philippines)^[26].

L'ambassadeur du Liechtenstein, Christian Wenaweser, qui avait porté l'initiative, estime que la résolution « renforcera le rôle des Nations unies, leur multilatéralisme et la voix de tous les membres qui ne font pas partie du Conseil de sécurité. Mais elle n’est pas dirigée contre la Russie »^[21].

L'ambassadrice des États-Unis auprès des Nations unies, Linda Thomas-Greenfield, a fermement soutenu l'initiative, déclarant à propos du veto de la Russie à une résolution condamnant son agression contre l'Ukraine. « En bref, Moscou a gravement violé la Charte des Nations unies et bloqué les efforts du Conseil de sécurité pour résoudre cette situation. Le veto n'est pas un blanc-seing pour l'impunité, ni une garantie automatique contre une responsabilisation permanente ».

La représentante permanente du Royaume-Uni auprès des Nations unies, Dame Barbara Woodward, a qualifié la résolution de « pas en avant dans nos efforts pour maintenir la paix et la sécurité internationales ». Elle a souligné que son pays n'avait recouru au veto depuis 1989, ajoutant « Nous préférons gagner des voix plutôt que d’utiliser notre veto pour bloquer l’action du Conseil »^[27].

La représentante permanente du Qatar auprès des Nations unies, Alya bint Ahmed Al Thani, est d'avis que « la résolution qui a été adoptée par consensus aujourd’hui permettra de promouvoir le rôle de l’Assemblée générale, conformément à son mandat en vertu de la Charte, qui confère à l’Assemblée l’autorité dans les domaines liés au maintien de la paix et de la sécurité internationales » et espère qu'elle renforcera le système des Nations unies « en particulier dans les situations où l’ONU ne peut pas rester sans rien faire mais doit réagir efficacement »^[28].

Le représentant permanent du Gabon auprès des Nations unies, Michel Biang, a déclaré que la « résolution [A/76/262], sur l’usage du droit de veto, ne changera ni la portée du droit de veto, ni sa substance, ni ses effets ». Le Gabon – membre non-permanent du Conseil de sécurité au moment du vote – aurait souhaité s'abstenir, exprimant sa frustration de ne voir aucun membre permanent africain alors que le continent compte le plus d'opérations de maintien de la paix^[27].

Le représentant permanent adjoint de l'Inde auprès des Nations unies, Ravindra Raguttahalli, a vivement critiqué le processus d'élaboration de la résolution comme « à prendre ou à laisser » et paradoxal, avec « le même groupe d’États Membres qui s’oppose bruyamment à une réforme fragmentaire dans le cadre des négociations intergouvernementales appuie aujourd’hui une initiative parcellaire qui ne tient pas compte des causes profondes du problème » à savoir selon lui l'absence de représentativité des équilibres géopolitiques contemporain au sein du Conseil^[27].

L'ambassadeur adjoint de la Russie auprès des Nations unies, Gennady Kuzmin, s'est déclaré en désaccord avec la résolution, estimant que la proposition était en réalité un outil pour faire pression sur les membres permanents du Conseil de sécurité. Il considère que « ce n’est pas le veto qui devrait faire l’objet de critiques, mais plutôt le refus de certains membres du Conseil de sécurité d’écouter et de prendre en compte les opinions des autres, ainsi que leur incapacité à trouver des compromis et à prendre des décisions équilibrées. C’est souvent ce qui contraint à l’utilisation du veto. »^[13].

Le représentant de la Biélorussie à l'ONU a déclaré que la résolution « repose uniquement sur la force brute » plutôt que de tenter de résoudre les difficultés du Conseil de sécurité à parvenir à un consensus. Il a accusé ses auteurs d'utiliser diverses « ruses » pour obtenir une majorité à l'Assemblée générale.

Jiang Hua, conseiller de la Mission permanente de la République populaire de Chine auprès des Nations unies, a déclaré : « Quant au désaccord entre les membres permanents, nous soutenons les États membres pour qu'ils en discutent à la tribune de l'Assemblée générale des Nations Unies. ... Cette résolution signifie établir un mécanisme pour " déclencher automatiquement " la convocation de l'Assemblée générale des Nations Unies, ce qui est susceptible de provoquer une confusion et une incohérence dans les procédures »^[29],[30].

Le Secrétaire général des Nations unies, António Guterres, se dit « très favorable à un usage modéré du droit de veto » et ajoute que « Le veto a probablement été utilisé trop de fois. Dans de nombreuses circonstances, il est utilisé sans que les intérêts vitaux d’un pays n’existent »^[31].

Agnès Callamard, Secrétaire générale d'Amnesty International a qualifié la résolution de « première étape vers une augmentation du coût du recours au veto ; ce qui ne pourrait arriver assez tôt »^[27].

Bien que la résolution ne prévoit pas explicitement une obligation pour le ou les membres permanents ayant eu recours à leur droit de veto, l'organisation d'un débat devant l'intégralité des membres des Nations unies fait toutefois peser une certaine pression politique sur le membre permanent pour qu'il motive sa décision^[22],[10]. En outre, cette perspective de débat et d'examen public de la situation sur laquelle le veto a été opposée serait susceptible d'augmenter le coût politique du recours au veto^{[32],[33],[13]}.

Au-delà de la réduction du nombre de recours au veto, la résolution vise également à renforcer le rôle de l'Assemblée générale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales et à contraindre davantage les membres permanents à rendre des comptes^[34],[13].

Le débat pourrait faire double emploi, les membres permanents exposants déjà le plus souvent les raisons qui les ont poussé à faire usage de leur droit de veto lors de la séance du Conseil de sécurité au cours de laquelle ils y ont eu recours. L'élargissement du cadre du débat à tous les membres des Nations unies et partant, des critiques possibles, pourrait toutefois les inciter à rationaliser, à long terme, l'usage du veto^[20].

Enfin, il est à préciser que le mécanisme instauré par la résolution 76/262 s'applique seulement lorsque un membre permanent a fait effectivement usage de son droit de veto, en votant négativement au Conseil de sécurité. Il ne prend pas en compte les simples menaces de recours au veto (« veto caché », « pocket veto »^[35]) de la part des membres permanent qui évitent ainsi qu'une résolution soient même débattue par le Conseil de sécurité, en faisant connaître leur intention de s'y opposer dès les consultations préalables^[28].