Ultra-vires-Kontrolle

Die Union ist eine besonders verdichtete internationale Organisation. Unter anderem wegen der umfassenden Kompetenzen und des hohen Integrationsgrades der Mitgliedstaaten wird die Union als supranationale Organisation^[1] angesehen. Dennoch darf sie nur jene Kompetenzen ausüben, die ihr durch die Verträge zugewiesen werden (Art. 5 Abs. 2 EUV; Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung). Mithin sind nur die Mitgliedstaaten befugt, der Union Aufgaben zu übertragen (Kompetenz-Kompetenz).

Das Unionsrecht ist nicht nur unmittelbar anwendbar in den Mitgliedstaaten,^[2] sondern genießt Vorrang vor dem nationalen Recht.^[3] Das gilt auch für das Verfassungsrecht.^[4] Die Folge davon ist, dass die Mitgliedstaaten Unionsrecht stets anwenden müssen – auch wenn es gegen die eigene Verfassung verstößt. Der Gerichtshof der Europäischen Union ist das einzige Organ, das Rechtsakte der Union aufheben oder für ungültig erklären darf (Verwerfungsmonopol).^[5] Das Bundesverfassungsgericht erachtet konkrete Normenkontrollen^[6] und Verfassungsbeschwerden,^[7] die Unionsrecht anfechten, daher für unzulässig.

Die Frage ist nun, wie mit Kompetenzüberschreitungen durch die Union umzugehen ist. In erster Linie ist es die Aufgabe der Unionsorgane, ihre Zuständigkeiten in den Grenzen der Verträge auszufüllen. Bei etwaigen Verstößen kann der Gerichtshof angerufen werden. Wie sollen die Mitgliedstaaten indes reagieren, wenn der Gerichtshof selbst seine Kompetenzen überschreitet oder die Überschreitung durch ein anderes Unionsorgan nicht rügt? Der deutsche Staat steckt dann in einem Dilemma: Zum einen ist der Vorrang des Unionsrechts bedingungslos, zum anderen ist er verpflichtet, das Grundgesetz ebenso bedingungslos zu schützen.

Anhand dieses Problems entwickelte das Bundesverfassungsgericht die Ultra-vires-Kontrolle. Überschreitet ein Unionsorgan seine Kompetenzen – handelt es mithin ultra vires – und bleibt der Gerichtshof untätig, behält sich das Bundesverfassungsgericht vor, den Unionsakt zu verwerfen.

Nur das Bundesverfassungsgericht ist befugt, einen Akt des Unionsrechts als ultra vires zu verwerfen.^[8] Bevor es die Kontrolle ausübt, befasst es den Gerichtshof mit einer Vorlage.^[9] Dass nationale Gerichte die Gültigkeit eines Unionsaktes prüfen, ist nicht ungewöhnlich. Vielmehr haben sie mit dem Vorabentscheidungsverfahren die Befugnis und Pflicht, Rechtsakte der Union auf ihre Gültigkeit zu überprüfen. Nur wenn Zweifel über die Rechtmäßigkeit bestehen, kann der Gerichtshof mit der Vorlage befasst werden. Der Vorwurf aus dem Unionsrecht wird dort laut, wenn das Bundesverfassungsgericht sich über die Antwort des Gerichtshofs auf die Vorlagefrage hinwegsetzt, die Rechtswidrigkeit des Unionsaktes selbstständig feststellt und damit das Verwerfungsmonopol des Gerichtshofs relativiert.^[10] Mithin ist die Annahme eines Ultra-vires-Aktes stets unionsrechtswidrig.^[11]

Die Begründung des Ultra-vires-Vorbehalts durchlief eine abwechslungsreiche Entwicklungsgeschichte. Im Urteil Kloppenburg^[12] nahm das Bundesverfassungsgericht 1987 die erste Ultra-vires-Kontrolle eines EuGH-Urteils^[13] vor, verneinte aber eine Rechtsverletzung durch den EuGH.^[14] Zuvor hatte der Bundesfinanzhof das Urteil des EuGH als ultra vires kurzerhand verworfen.^[15] Das Bundesverfassungsgericht nahm die Kontrolle zum Schutz der deutschen Souveränität vor. Mit Souveränität meinte das Bundesverfassungsgericht die völkerrechtliche Eigenständigkeit Deutschlands und bezog sich insbesondere auf die Kompetenz-Kompetenz.^[16] Werde diese umgangen, könne «die Letztverantwortung des Staates für sein Volk nicht mehr wirksam wahrgenommen werden könnte.» Die Kompetenz-Kompetenz sei die Voraussetzung für staatliche Souveränität.^[17]

Dieser Ansatz wurde zwar nicht aufgegeben,^[18] wich aber in neueren Entscheidungen der Demokratie, die mit der Ultra-vires-Kontrolle geschützt werde.^[19] Denn das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verlangt, dass vom Wahlakt bis zum staatlichen Handeln „ununterbrochene Legitimationskette“ bestehe.^[20] Das gilt gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ebenso für die Union. Diese Kette wird durchbrochen, wenn ein Organ seine Kompetenzen überschreitet. Ein solcher Akte kann dann nicht mehr auf die originäre Staatsgewalt des Volkes zurückgeführt werden. Da das Volk Quelle und Ursprung aller staatlichen Gewalt sein muss, verletzen Ultra-vires-Akte das Demokratieprinzip.

Verwirft das Bundesverfassungsgericht einen Akt der Unionsgewalt als ultra vires, ist er innerhalb der deutschen Rechtsordnung unwirksam. Damit ist es sämtlichen deutschen Behörden und Organen untersagt, diesen Akt umzusetzen.^[21] Für die Union hat die Feststellung eines Ultra-vires-Aktes keine unmittelbare rechtliche Wirkung.^[22] Die einzige Handlungsmöglichkeit der Union ist ein Vertragsverletzungsverfahren, das von der Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof eingeleitet werden muss. Ein solches dürfte regelmäßig erfolgreich sein.^[23]

Die Ultra-vires-Kontrolle betrifft die Frage, ob die Union die ihr übertragenen Kompetenzen überschritten hat. Ein anderes Problem, das in den Anwendungsbereich der Identitätskontrolle fällt, betrifft die Grenze der übertragbaren Kompetenzen.^[24] Qua Art. 79 Abs. 3 GG existieren gewisse Materien, die so eng mit der Identität der deutschen Nation verbunden sind, dass deren Übertragung a priori ausgeschlossen ist.^[25] Indessen existieren Überschneidungen. Die Ultra-vires-Kontrolle sichert die Legitimation eines Hoheitsaktes und damit das Demokratieprinzip, das Teil der Verfassungsidentität ist.^[26]

Der Europäische Gerichtshof äußerte sich 2025 zum ersten Mal zur Anwendung einer Ultra-vires-Kontrolle durch einen Mitgliedstaat.^[27] Seit 2015 führte Polen verschiedene Justizreformen durch, die er EuGH für weitgehend unionsrechtswidrig erklärt hatte. Der polnische Verfassungsgerichtshof erklärte die entsprechenden Urteile für ultra vires und stellte fest, dass die Organisationsstruktur der polnischen Justiz Teil der nationalen Verfassungsidentität sei und nicht in die Zuständigkeit der Union falle. Daraufhin leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen ein und obsiegte vor dem EuGH.^[28]

• Tim Nolte: Die Ultra-vires-Kontrolle von Rechtsakten der Europäischen Union (= Freiburger Rechtswissenschaftliche Abhandlungen. Band 29). Mohr Siebeck, 2022, ISBN 978-3-16-162601-2.