Capacidad fiscal

Cuando la capacidad fiscal es débil, los gobiernos no pueden supervisar ni gravar a toda la población. La economía informal es la parte de la economía que no está supervisada por el gobierno. Existe cuando la población en general puede evadir impuestos fácilmente debido a factores como la baja moral tributaria, la mala gobernanza y la insuficiencia de recursos para administraciones tributarias grandes y de calidad, como la del Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos. Asimismo, las economías informales tienen una mayor presencia en los países en desarrollo. En 2000, Friedrich Schneider y Dominik Enste estimaron que el tamaño de «la economía informal, en promedio, representa solo alrededor del 15 % del PIB entre los países de la OCDE... Sin embargo, entre los países en desarrollo, el tamaño mediano de la economía informal que reportan es del 37 % del PIB, con un rango que va desde el 13 % del PIB en Hong Kong y Singapur hasta el 71 % en Tailandia y el 76 % en Nigeria».^[4][7] Las economías informales también explican por qué los países en desarrollo no pueden simplemente aumentar las tasas impositivas, como en sus contrapartes más desarrolladas, para lograr un PIB más alto o financiar más bienes públicos.^[4]

Cuando se aumentan los impuestos, las personas tienen un incentivo para pasar del sector formal sujeto a impuestos al sector informal no sujeto a impuestos para evitar pagar tasas impositivas más altas.^[2][4] Los estados con regiones culturalmente desacostumbradas a la idea de la recaudación de impuestos tienen una moral fiscal baja y son aún más propensos a eludir el intento del estado de imponer impuestos.^[6] Por lo tanto, el cumplimiento depende del entorno social y político del estado,^[6] así como de la capacidad de las administraciones para exigir su cumplimiento.^[5] En los estados más pobres con baja capacidad administrativa, la presencia de grandes economías informales puede significar que es fácil para las personas evadir impuestos si se aumentan los impuestos.

Como solución a la evasión fiscal, los gobiernos con menor capacidad administrativa y tecnológica aplican impuestos menos eficientes, pero más fáciles de controlar. Por ejemplo, es difícil rastrear los ingresos de cada individuo de la población para recaudar impuestos sobre la renta, o las ventas de cada bien y servicio para recaudar impuestos al consumo. En comparación, es mucho más fácil imponer un impuesto de importación/exportación en puntos de control específicos a lo largo de la frontera. Los aranceles son más fáciles de recaudar porque requieren menos recursos tecnológicos o administrativos y no necesariamente dependen de una sólida cultura de cumplimiento tributario.^[2] Además, Emran y Stiglitz (2005) sostienen que añadir «aranceles puede proporcionar una fuente menos distorsionadora de ingresos fiscales» porque puede incentivar menos la evasión fiscal que, por ejemplo, aumentar los impuestos sobre la renta.^[4][8] En otras palabras, si ciertos tipos de impuestos incentivan a la población general a incorporarse a una economía informal que escapa al control del gobierno, podría ser beneficioso para este establecer tipos de impuestos que desincentiven la evasión fiscal a pesar de las eficiencias económicas. Por lo tanto, a pesar de la mayor eficiencia de ciertos tipos de impuestos en comparación con otros, los impuestos tradicionalmente considerados ineficientes podrían alcanzar mejor los objetivos fiscales en presencia de economías informales.

En general, los Estados con baja capacidad fiscal tienden a utilizar tipos de impuestos ineficientes cuando existen grandes economías informales y si no tienen la capacidad administrativa para apoyar la recaudación de impuestos eficientes.

Besley y Persson han desarrollado varios modelos económicos para comprender mejor el incumplimiento y por qué los países en desarrollo no pueden aumentar su capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos.^[2][9] Centrándose en los impuestos sobre la renta y el consumo, el modelo general de Besley y Persson (2012) demuestra que los ciudadanos siempre tienen el incentivo de evadir impuestos y solo elegirán no evadirlos si el coste de la evasión (es decir, una sanción fiscal) es demasiado alto.^[2] Este coste depende de la capacidad del gobierno para supervisar a los individuos y las ventas y aplicar sanciones, una capacidad administrativa que requiere un historial de decisiones de inversión para mejorar la administración tributaria. En otras palabras, que los ciudadanos elijan o no participar en la economía informal hoy en día depende en gran medida de las condiciones y las decisiones tomadas por los responsables políticos del pasado. Si los ciudadanos tienen más probabilidades de participar en la economía informal, entonces el Estado no puede mejorar la capacidad fiscal simplemente aumentando los impuestos si no tiene un historial político, legal y fiscal que haya respaldado dicho poder estatal.

En comparación con el estudio individual de Besley y Persson, Gordon y Li (2009) se centran en el papel de las empresas y el sector financiero en los países desarrollados y en los países en desarrollo.^[2] Modelan la participación de las empresas en el sector financiero —donde Gordon y Li se refieren específicamente a la participación en el sector financiero como el uso de los bancos— como participación en el sector formal; asumen que las autoridades fiscales pueden supervisar los registros bancarios, de modo que la participación masiva en el sector financiero proporciona al Estado información y, a su vez, la facultad de imponer impuestos. Gordon y Li (2009) demuestran que, dada la importancia del sector financiero en los países desarrollados, las empresas optarán por recurrir a los bancos y no evadir impuestos. Comparativamente, el sector financiero puede ser más débil en los países en desarrollo y las empresas pueden tener menos incentivos para utilizar el sistema bancario y, en su lugar, optar por el efectivo. Por ello, Gordon y Li (2009) concluyen que «a medida que el sector financiero mejora su eficacia, más empresas se verán atraídas a utilizarlo, a pesar de las implicaciones fiscales que ello conlleva».^[4]

La capacidad fiscal y la estructura tributaria dependen enormemente de la solidez y las capacidades de la propia administración tributaria. Sin embargo, las administraciones tributarias son complejas y requieren una gran cantidad de recursos que no todos los estados pueden permitirse.^[6] En «Dimensiones Administrativas de la Reforma Tributaria», Richard Bird explica que la solidez de una administración tributaria está determinada por la cantidad de personal capacitado, la infraestructura adecuada (incluyendo tecnología y sistemas informáticos modernos), así como un «sistema de información» funcional.^[6] Este sistema de información determina qué bienes y actividades deben gravarse (la base imponible), además de identificar, clasificar y monitorear a los contribuyentes. Además, facilita la recopilación de información de cada individuo, de terceros y de otras fuentes dentro de la administración tributaria. Además, debe existir un sistema de recompensas y sanciones para garantizar el cumplimiento tributario. Y, por último, debe existir un sistema para resolver quejas y reclamos en caso de fallas del sistema, e identificar y corregir errores en el sistema tributario antes de que ocurran.^[6]

Como organismo de control, las administraciones tributarias buscan asegurar el cumplimiento y disuadir la evasión fiscal.^[4][6] Por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos (IRS) es un ejemplo de una administración tributaria sólida, ya que cuenta con una gran cantidad de empleados y, por lo tanto, puede monitorear más fácilmente a cada individuo en Estados Unidos. Por otro lado, donde los países más pobres carecen de personal fiscal, los responsables políticos pueden modificar sus políticas tributarias para reflejar esta menor capacidad administrativa.^[2] Como se explicó previamente en la sección sobre la economía informal, los estados con administraciones tributarias de baja calidad pueden depender de un impuesto ineficiente, como un impuesto fronterizo, ya que monitorear la frontera es más fácil que monitorear a cada individuo o transacción dentro del estado.^[4]

En la práctica, recaudar grandes cantidades de ingresos fiscales sin recurrir a impuestos ineficientes se vuelve complicado en presencia de evasión fiscal. Por lo tanto, el objetivo de una administración tributaria no es simplemente maximizar los ingresos y la eficiencia económica, sino también supervisar a la población de un estado y facilitar el cumplimiento tributario.^[6]

La historia económica destaca la importancia de comprender la historia y el desarrollo de la recaudación de ingresos en la evolución del Estado premoderno al Estado moderno, y promueve la comprensión de las diferencias fiscales entre los países desarrollados y en desarrollo.^[5][9] En particular, la teoría de las ciencias sociales no solo destaca el papel de la estructura tributaria y la capacidad administrativa, sino también los motivos que tienen los diferentes actores al construir capacidad fiscal.^[2]

Los diferentes actores que crean y dan forma al desarrollo fiscal y estatal son cruciales para los modelos económicos y las teorías históricas sobre la capacidad fiscal, como las de Besley y Persson, Charles Tilly, Gordon y Li, James C. Scott et al.^[2][4][10] En términos generales, gran parte de la literatura de las ciencias sociales sobre el tema supone que los orígenes de la capacidad fiscal se encuentran en las decisiones, los incentivos y las restricciones de diferentes actores que compiten entre sí con sus propios intereses.^[2][5] Estos agentes compiten por el poder y los recursos.

En «Ver como un Estado», James Scott, por ejemplo, examina la capacidad fiscal como resultado de la relación competitiva entre los agentes estatales y la población en general.^[11] Además de los actores políticos que recaudan ingresos fiscales y construyen administraciones tributarias, los ciudadanos y las élites locales pueden amenazar el suministro de un recurso económico (ingresos fiscales) al estado. Específicamente, si el estado adolece de una capacidad fiscal deficiente —es decir, carece de «la información y el entramado administrativo que le habrían permitido obtener de sus ciudadanos unos ingresos fiables y más estrechamente vinculados a su capacidad real de pago»—, los ciudadanos del estado pueden emigrar o abandonar el estado, resistirse discretamente o rebelarse violentamente contra él, o evadir impuestos.^[11]

Besley y Persson (2009) demuestran además que, a medida que la capacidad fiscal se desarrolla con el tiempo, las decisiones que toman los actuales responsables de las políticas dependen de las restricciones legales, políticas y fiscales impuestas por los actores que anteriormente ostentaban el poder.^[9] North y Weingast (1989), por ejemplo, destacaron «la importancia de la imposición de restricciones constitucionales después de 1689 para controlar el poder del monarca como condición previa para el éxito posterior del Estado y la economía ingleses».^[5][12] En un resumen de la literatura sobre la capacidad fiscal, Johnson y Koyama (2015) destacan además un acuerdo entre los historiadores, de que los momentos decisivos en «la historia constitucional y fiscal de Inglaterra», así como el «importante papel desempeñado por las élites políticas y la formación de partidos políticos», fueron esenciales para «otorgar al Estado poderes previamente inimaginables para recaudar impuestos, gastar y endeudarse», al tiempo que se impedía que la corona explotara posteriormente el poder de imponer impuestos para sí misma. Johnson y Koyama también enfatizan los objetivos de la élite: «No está tan claro de dónde proviene inicialmente el apoyo a estas instituciones [fiscales]. Con frecuencia son las instituciones de orden privado —como las alianzas familiares, las organizaciones religiosas o las redes comerciales informales— las que forman las bases sobre las que finalmente se construyen las instituciones de orden público [como las administraciones tributarias, los registros de tierras o los tribunales]».^[5]

Historiadores políticos, como Samuel P. Huntington y Charles Tilly, postulan que la guerra es el principal incentivo para que los estados inviertan en capacidad fiscal. En War Making and State Making as Organized Crime, Tilly modela al gobierno como un actor egoísta y con poder que busca obtener ingresos de sus ciudadanos menos poderosos; sin embargo, el Estado también protege a sus ciudadanos de amenazas externas a cambio de los recursos e ingresos que estos le proporcionan. De igual manera, un gobierno o estado tiene un incentivo para declarar la guerra a otros estados si cree que tendrá éxito, ya que así podrá recaudar más ingresos fiscales de un dominio más amplio.^[10]

Tilly define cuatro acciones principales del Estado: «hacer la guerra, construir el Estado, proteger [y] extraer», donde «extracción» es «el medio para llevar a cabo las tres primeras actividades».^[10] La «extracción» tiene lugar en todos los niveles del Estado, desde el sistema tributario moderno hasta el Estado premoderno, cuando los individuos saqueaban las aldeas de otros para extraer recursos. Se puede establecer un paralelismo con la teoría de Marcus Olson sobre los bandidos errantes y estacionarios, según la cual el inicio de la civilización se deriva del incentivo de un «bandido estacionario» egoísta para capturar y extraer recursos de una aldea durante un período prolongado.

Desde las monumentales teorías de Tilly sobre la guerra y la construcción del Estado, sus teorías se han visto reforzadas por los datos,^[2] y se han extendido a estados no europeos y contemporáneos. Herbst, por ejemplo, concluye que, si bien la larga historia de guerra y violencia de Europa condujo a las sólidas capacidades fiscales actuales, la mayoría de los estados africanos obtuvieron su independencia sin guerra.^[3] Herbst explica primero que la guerra en Europa presionó a los gobiernos a «buscar nuevas y más regulares fuentes de ingresos» mediante la mejora de la capacidad fiscal, incentivó a los ciudadanos a «aceptar un aumento de impuestos... porque una amenaza a su supervivencia superaría otras preocupaciones que pudieran tener sobre el aumento de impuestos», y condujo al nacionalismo, permitiendo a los gobiernos ejercer el poder y recaudar impuestos con mayor facilidad. Herbst demuestra a continuación que, en ausencia de guerra, muchos estados africanos han carecido de estos mismos incentivos y, por lo tanto, no han podido aumentar su capacidad fiscal.^[3]

Sin embargo, los estudios también han encontrado que, a pesar de la evidencia en Europa, la relación entre la capacidad fiscal y la guerra no es válida en América del Sur y África.^[5][13][14]

Los economistas del desarrollo Besley y Persson, y Gordon y Li, explican que la capacidad fiscal se relaciona con un «cambio estructural profundo» que favorecerá la recaudación de impuestos.^[2] Ambos autores enfatizan la importancia del sector formal y las transacciones financieras formales, y destacan específicamente que el cambio estructural se deriva de «hacer que las transacciones sean más visibles para las autoridades fiscales».^[2][4] Asimismo, para desarrollar la capacidad fiscal y crear un Estado moderno, el politólogo James C. Scott enfatizó que los agentes estatales deben ser capaces de operar y gestionar el Estado mediante procesos de simplificación, legibilidad y manipulación.^[11]

Entre los principales ejemplos de simplificación, legibilidad y manipulación se encuentra la creación del sistema métrico decimal, en el que la coherencia de las unidades de medida permitía obtener precios legibles y unificar a la población para crear un estado homogéneo.^[11] Un sistema métrico decimal, explica Scott, sentó las bases para prácticas adicionales como las administraciones centralizadas y la creación de códigos tributarios. Además, Scott enfatizó que las prácticas de denominación y mapeo de estados facilitaban la administración estatal, estaban «inevitablemente asociadas con los impuestos y, por lo tanto, generaban resistencia popular».^[11] En resumen, Scott enfatiza la importancia de la legibilidad y la simplificación para que los estados logren capacidad fiscal, y el papel que esta desempeña en la construcción del Estado a través de los incentivos de la élite.

Por ejemplo, cita los fallidos objetivos fiscales de los funcionarios estatales rusos prerrevolucionarios de transformar un sistema de campos abiertos, donde los individuos compartían una propiedad común, en granjas independientes donde la tierra se asociaba con individuos o familias. Esta transformación, explica, ejemplifica los incentivos de los agentes estatales para «simplificar y hacer legible» la información para la población general; por ejemplo, los funcionarios estatales rusos intentaron crear un mapa catastral que, al igual que una administración tributaria, consiste en agentes administrativos competentes que crean un registro claro, simple y explícito de la propiedad. Sin embargo, los funcionarios estatales no lograron este régimen legible porque el poder del Estado para simplificar el Estado se vio superado por la capacidad de la población general para «subvertir, bloquear e incluso revocar» el intento del Estado de estandarizar a su población.^[11]

Así, Scott destaca que la creación de capacidad fiscal depende de la capacidad de los agentes estatales para simplificar y hacer legible el Estado, así como del poder de la ciudadanía opositora y de las élites locales.