Constitución de la República de El Salvador de 1983

La Asamblea Constituyente

Los objetivos originales y excluyentes de la coalición de derecha no se cumplieron. Durante su existencia (desde abril de 1982 hasta diciembre de 1983), la Asamblea Constituyente se vio presionada por diversas fuentes (principalmente, el gobierno de los Estados Unidos y las fuerzas armadas salvadoreñas). Enviados estadounidenses de la Casa Blanca y del Congreso presionaron a los líderes políticos salvadoreños para que incorporaran al PDC al gobierno interino y preservaran las medidas de reforma (en particular, la reforma agraria). Estaba en juego la continuidad de la ayuda estadounidense (tanto económica como militar), sin la cual El Salvador habría tenido dificultades para sostener su transición democrática ante la creciente presión militar y política del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional-Frente Democrático Revolucionario (FMLN-FDR), los grupos de oposición guerrilleros (FMLN) y políticos (FDR) de izquierda que se unificaron en 1981 en un intento por tomar el poder por medios subversivos.^[10]

El alto mando militar de El Salvador reconoció esta realidad y prestó su considerable influencia a la causa de la continua participación del PDC en el gobierno. Los democratacristianos habían sido incorporados a las juntas por instigación de oficiales reformistas; para 1982, el PDC y los militares habían llegado a un entendimiento práctico basado en su interés común de mantener buenas relaciones con los Estados Unidos, ampliar la participación política, mejorar las condiciones económicas del salvadoreño promedio y contrarrestar el desafío de la izquierda marxista. En realidad, este último objetivo era primordial y abarcaba los otros tres. La opinión popular y las manifestaciones de apoyo a reformas específicas ejercieron una influencia menor sobre los diputados. Por ejemplo, grupos campesinos organizaron concentraciones frente a las cámaras de la Asamblea Constituyente para presionar por la continuidad de los decretos de reforma agraria.^[10]

La Asamblea Constituyente delegó la redacción de la Constitución a una comisión especial integrada por representantes de los principales partidos políticos. Acordó restablecer la Constitución de 1962 (con algunas excepciones) hasta que se elaborara y aprobara una nueva carta magna. Al mismo tiempo, los diputados votaron a favor de ratificar la validez de los decretos emitidos por los gobiernos de la junta militar, tales como los que promulgaban reformas agrarias, bancarias y de comercio exterior. Tras restablecer un marco jurídico funcional, la Asamblea Constituyente se arrogó la facultad de actuar como poder legislativo mediante la aprobación de decretos constituyentes.^[10]

Dado que no podía funcionar como poder legislativo y ejecutivo a la vez, la Asamblea Constituyente debía aprobar el nombramiento de un presidente y varios vicepresidentes provisionales. Durante las elecciones presidenciales, solo los miembros de la Asamblea Constituyente tenían derecho a voto.^[13] Muchos observadores creían que Roberto d'Aubuisson Arrieta, líder de ARENA y elegido presidente de la Asamblea Constituyente el 22 de abril de 1982, y Mario Andrew Valdez, cirujano de San Salvador, seleccionado al azar para actuar como vicepresidente, asesor civil sobre asuntos presidenciales y elegido el 10 de diciembre de 1982, eran los candidatos más probables. Sin embargo, los supuestos vínculos de d'Aubuisson con la derecha violenta jugaron en su contra. Se informó que Estados Unidos y el alto mando salvadoreño ejercieron una fuerte presión en contra del nombramiento de d'Aubuisson, principalmente argumentando que su imagen negativa fuera de El Salvador complicaría (si no impediría) la provisión de ayuda sustancial por parte de Washington.^[10] Aparentemente influenciados por este argumento, los miembros de la Asamblea Constituyente nombraron a Álvaro Magaña Borja (un político moderado con vínculos con las fuerzas armadas) para el cargo el 26 de abril.^[10] Durante la votación, el PDC, el PCN y el minoritario AD se unieron en una coalición y eligieron a Magaña, derrotando al candidato de ARENA, Hugo César Barrera, por un margen de 36 a 17 con 7 abstenciones.^[13] D'Aubuisson acusó al coronel Jaime Abdul Gutiérrez Avendaño, miembro de la Junta Revolucionaria de Gobierno, de amañar las elecciones a favor de Magaña.^[14] El gobierno provisional comenzó el 2 de mayo de 1982, convirtiéndose en el primer presidente civil desde Arturo Araujo en 1931.^[15][16] En un esfuerzo por mantener el equilibrio político, el gabinete de Magaña incluyó miembros de los tres principales partidos: ARENA, PDC y PCN.^[10]

Disputa agraria

A pesar de su derrota en la cuestión de la presidencia provisional, ARENA continuó manteniendo la llave del poder en El Salvador a través de su liderazgo de la mayoría conservadora en la Asamblea Constituyente. Los «areneros» (seguidores de este partido) manifestaron su frustración con el proceso político principalmente en el ámbito de la reforma agraria. En mayo de 1982, Magaña propuso una suspensión parcial de la fase III de la reforma (el programa Tierra al Labrador) para la temporada de cosecha de 1982-1983 con el fin de evitar pérdidas agrícolas ocasionadas por la transferencia de títulos de propiedad.^[10]

La coalición liderada por ARENA aprovechó esta propuesta y la amplió para incluir cerca del 95 % de las propiedades de la fase III. Esta acción fue interpretada por las partes interesadas (en El Salvador y en el extranjero) como un intento de la derecha por eliminar la reforma agraria y fomentar el desalojo de los beneficiarios de tierras (un proceso que ya estaba en marcha en ese momento), aunque su alcance era difícil de cuantificar; esto condujo directamente a una limitación por parte del Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos a la ayuda militar y a los Fondos de Apoyo Económico (FAE) a El Salvador.^[10]

Aunque el electorado interno más importante de ARENA —la élite económica— continuó abogando por la limitación (si no la eliminación) de la reforma agraria, era evidente que tales esfuerzos en la Asamblea Constituyente tendrían repercusiones negativas. El hecho de que el liderazgo de ARENA no tuviera en cuenta esta realidad y su aparente incapacidad o falta de voluntad para buscar el compromiso y la conciliación en este y otros asuntos contribuyeron a su eventual pérdida de influencia entre los delegados de centroderecha del Legislativo y la cúpula militar.^[10]

Pacto de Apaneca

En agosto de 1982, en un intento por controlar a los areneros e impedir que sabotearan no solo las reformas, sino también el incipiente sistema democrático, Magaña (aparentemente a instancias de los jefes militares y de los Estados Unidos) reunió a representantes de ARENA, PDC y PCN para negociar una «plataforma básica de gobierno». En lo que se conoció como el «Pacto de Apaneca», las partes acordaron ciertos principios generales en materia de democratización, protección de los derechos humanos, promoción del desarrollo económico, preservación de las reformas económicas y sociales y protección de la seguridad del país frente al violento conflicto con las fuerzas subversivas de izquierda.^[10]

En términos organizativos, el pacto estableció tres comisiones: una Comisión Política para elaborar un calendario y directrices para futuras elecciones, una Comisión de Derechos Humanos para supervisar y promover mejoras en ese ámbito y una Comisión de Paz para explorar posibles soluciones al conflicto armado. Las directrices establecidas por el pacto aliviaron en cierta medida la caótica situación gubernamental; también fueron significativas para integrar a ARENA en una asociación gubernamental formal con actores más moderados (como el PDC) y comprometer a los areneros (al menos en principio) con la preservación de cierto grado de reforma.^[10]

El pacto no puso fin a las luchas internas entre los partidos políticos. Magaña, al carecer de una base de poder político o un electorado más allá de la buena voluntad de los militares, se sentía frustrado al intentar ejercer autoridad sobre sus ministros (en particular, los provenientes de las filas de ARENA). Este conflicto culminó en diciembre de 1982, cuando Magaña destituyó a su ministro de Salud (de ARENA) por negarse a acatar las directivas del presidente. La cúpula de ARENA aconsejó al ministro que rechazara la acción del presidente y conservara su puesto. Esto resultó ser un error de cálculo por parte de ARENA, ya que Magaña logró que la destitución fuera aprobada por la mayoría de la Asamblea Constituyente. Una vez más, en este caso, el apoyo entre bastidores de los militares favoreció al presidente provisional y perjudicó a ARENA.^[10]

El daño causado al prestigio de ARENA por la destitución del ministro de Salud se vio agravado por los esfuerzos del partido por influir en el nombramiento de su sucesor. Magaña propuso a un miembro del pequeño y moderado partido AD para el cargo. Los areneros (en particular el presidente de la Asamblea Constituyente, d'Aubuisson) vieron esto (no sin razón) como un intento de disminuir su influencia en el gobierno y trataron de impedir el nombramiento mediante maniobras parlamentarias. Sin embargo, solo lograron retrasar la aprobación. Además, después de la votación, el Legislativo modificó su reglamento para limitar el poder del presidente de la Asamblea.^[10]

ARENA no fue el único partido que vio disminuir su influencia tras la firma del Pacto de Apaneca. La delegación del PCN en la Asamblea Constituyente sufrió una escisión inmediatamente después de la firma del pacto, ya que nueve diputados conservadores se separaron del partido para formar un bloque que denominaron Partido Auténtico Institucional Salvadoreño (PAISA). Esta situación dejó a la Asamblea Constituyente prácticamente dividida a partes iguales entre diputados conservadores y centristas.^[10]

La comisión especial encargada de redactar la Constitución finalizó su trabajo en junio de 1983. En ese momento, informó que había llegado a un acuerdo en casi todos los aspectos. Sin embargo, dos excepciones importantes fueron la reforma agraria y el calendario y procedimiento de las elecciones presidenciales. La Asamblea Constituyente se encargó de resolver estas cuestiones.^[10]

De todas las disposiciones constitucionales debatidas en la Asamblea Constituyente, las relativas a la reforma agraria fueron las más polémicas. Ante el declive de la posición e influencia de la coalición de ARENA y los consiguientes avances del PDC y sus aliados moderados, se descartó la eliminación total de las reformas. Sin embargo, los conservadores conservaron suficiente influencia como para limitar las disposiciones de los decretos originales. Su principal victoria en este sentido fue el aumento de la superficie máxima de tierras permitidas en la fase II de la reforma, de 100 a 245 hectáreas, una medida que atendió las preocupaciones de algunos terratenientes acomodados, pero que obstaculizó los esfuerzos de redistribución al reducir la cantidad de tierras sujetas a expropiación. Tras la suspensión de 1982-1983, la Asamblea Constituyente prorrogó dos veces la fase III de la reforma; el gobierno aceptó solicitudes de títulos de propiedad en esta fase hasta julio de 1984.^[10]

Aprobación y promulgación

• Wikisource contiene una copia del Decreto Constituyente Nº 38, del 15 de diciembre de 1983, de la Asamblea Constituyente de 1982.

Aparte de las secciones relativas a la reforma agraria, el borrador de la constitución fue aprobado por la Asamblea Constituyente sin mayor debate. Una excepción fue el artículo 27, relativo a la pena de muerte. La versión finalmente aprobada solo contemplaba este castigo en los casos contemplados por la ley militar cuando el país se encontraba en estado de guerra declarada. Estas restricciones eliminaron de hecho la pena de muerte del sistema de justicia penal salvadoreño. El examen del borrador por la Asamblea Constituyente en pleno comenzó en agosto de 1983; la versión final fue aprobada por dicho órgano en diciembre. La fecha de entrada en vigencia de la Constitución fue el 20 de diciembre de 1983. La Asamblea Constituyente, habiendo cumplido su mandato fue disuelta en ese momento, para ser convocada nuevamente el 22 de diciembre como Asamblea Legislativa. La composición del órgano se mantuvo sin cambios.

Nosotros, representantes del pueblo salvadoreño, reunidos en Asamblea Constituyente, puesta nuestra confianza en Dios, nuestra voluntad en los altos destinos de la patria y en ejercicio de la potestad soberana que el pueblo de El Salvador nos ha conferido, animados del ferviente deseo de establecer los fundamentos de la convivencia nacional con base en el respeto a la dignidad de la persona humana, en la construcción de una sociedad más justa, esencia de la democracia y al espíritu de libertad y justicia, valores de nuestra herencia humanista,
decretamos, sancionamos y proclamamos, la siguiente Constitución.

Preámbulo del Decreto Constituyente No. 38, del 15 de diciembre de 1983

Títulos y artículos

El Título I enumera los derechos del individuo, entre ellos: el derecho a la libre expresión que «no subvierta el orden público»; el derecho de libre asociación y reunión pacífica para cualquier fin lícito; la presunción legal de inocencia; la inadmisibilidad legal de la confesión forzada y el derecho al libre ejercicio de la religión con la condición de que se mantenga dentro de los límites de la «moralidad y el orden público».^[17]

El Título I también especifica las condiciones bajo las cuales se pueden suspender las garantías constitucionales y los procedimientos para dicha suspensión. Entre los motivos para tal acción se incluyen guerra, invasión, rebelión, sedición, catástrofe, epidemia o «graves perturbaciones del orden público». La declaración de las circunstancias requeridas puede ser emitida tanto por el poder legislativo como por el ejecutivo. La suspensión de las garantías constitucionales tiene una duración máxima de treinta días, transcurridos los cuales puede prorrogarse por otros treinta días mediante decreto legislativo. La declaración de suspensión de garantías otorga jurisdicción sobre los casos que involucren «delitos contra la existencia y la organización del Estado» a tribunales militares especiales. Los tribunales militares que funcionaron desde febrero de 1984 hasta principios de 1987 bajo una suspensión de garantías (o estado de sitio) eran conocidos comúnmente como «tribunales del Decreto 50», por el decreto legislativo que los estableció.^[17]

Según la Constitución, todos los salvadoreños mayores de dieciocho años son considerados ciudadanos. Como tales, tienen derechos y obligaciones políticas. Entre los derechos del ciudadano se incluyen el ejercicio del sufragio y la formación de partidos políticos «de conformidad con la ley», o el derecho a afiliarse a un partido ya existente. El ejercicio del sufragio figura como una obligación además de un derecho, lo que hace que el voto sea obligatorio. No votar estuvo sujeto, técnicamente, a una pequeña multa (una sanción que rara vez se aplicó en la práctica).^[17]

Los votantes deben inscribirse en el registro electoral. Las campañas políticas se limitan a cuatro meses antes de las elecciones presidenciales, dos meses antes de las elecciones para representantes legislativos (diputados) y un mes antes de las elecciones municipales. Los miembros del clero y el personal militar en servicio activo tienen prohibido afiliarse a partidos políticos y no pueden postularse para cargos públicos; además, se les prohíbe realizar propaganda política de cualquier tipo. Si bien la Constitución no les niega el derecho al voto, el mando de las fuerzas armadas instruía habitualmente a su personal para que se abstuviese de votar y así concentrarse en brindar seguridad en los centros de votación.^[17] Desde 2017 policías y militares pueden votar libremente por mandato de la Sala de lo Constitucional.^[18]

El Título V define los contornos del orden económico del país. Como se ha señalado, se garantizan la empresa privada y la propiedad privada. Esta última se reconoce como una «función social», una expresión que puede constituir una laguna jurídica para la posible expropiación de tierras improductivas u otras propiedades. Los propietarios individuales están limitados a propiedades de no más de 245 hectáreas, pero pueden disponer de ellas como mejor les parezca. La expropiación de tierras puede realizarse en beneficio público, en aras del «interés social», a través de los cauces legales y con una «justa compensación».^[17]

Hasta 2025, modificar la Constitución era un proceso complejo.^[19] La aprobación inicial de una reforma requería una mayoría simple en la Asamblea Legislativa. Sin embargo, antes de que la enmienda pudiera incorporarse, debía ser ratificada por dos tercios de los votos en la siguiente legislatura electa. Dado que los diputados cumplen mandatos de tres años, una reforma podría tardar aproximadamente ese tiempo en convertirse en ley.^[17] Si el acuerdo no se ratificaba en la siguiente legislatura, el proceso se reiniciaba.^[20] Desde 2025 se incorporó una segunda modalidad: una misma legislatura, con el voto de tres cuartas partes de los diputados, puede acordar y ratificar reformas a la Constitución.^[3]

Reformas

Siguiendo un procedimiento de formación de ley similar al descrito en el Capítulo I del Título VI de la Constitución, el artículo 248 indica que para iniciar un proceso de reforma constitucional un grupo de diez o más diputados presenta una iniciativa de anteproyecto («pieza de correspondencia») con los considerandos y puntos de enmienda en la recepción de la Asamblea Legislativa.^[21][22] También puede presentarse en el pleno parlamentario, pero siempre requiriendo que diez o más diputados la suscriban.^[23][24][25] De cualquier forma, cuando la propuesta lleva las diez firmas obligatorias puede pasar a estudio y discusión^[22] en la Comisión Política de la Asamblea Legislativa (hasta 2024, la encargada era la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales),^[26] la cual debe emitir dictamen favorable para que avance al pleno parlamentario. Los representantes de los partidos políticos interesados dentro de la comisión se encargan de incorporar en la agenda el análisis de la iniciativa.^[27][28] Con el respaldo de la comisión originaria, el proyecto se agrega en la lista de puntos a discutir de la siguiente sesión plenaria ordinaria para tratarlo con más profundidad y someterlo a votación en el cuórum de diputados. Si es aprobado, el acuerdo se manda a publicar en el Diario Oficial; si no, pude someterse a una o varias lecturas y votaciones adicionales en el pleno o se devuelve a la comisión originaria con las observaciones puntuales, según decida la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa. Ocho días después de su publicación, se considera que el acuerdo ya está vigente.^[29]

A partir de esto puede tomar dos vías: proponerlo para ratificación en la siguiente legislativa (con dos tercios de los parlamentarios: 40 votos) o en el mismo período de sesiones (con tres cuartas partes de los diputados: 45 votos). La legislatura 2024-2027 ha usado el segundo método,^[30] aunque hubo casos en los que aprobaron y ratificaron el acuerdo el mismo día, con el uso constante del proceso abreviado («dispensa de trámite») para omitir la discusión profunda, el análisis técnico y la participación ciudadana en los anteproyectos de reforma constitucional,^[31][32] lo que ha sido criticado por la oposición política.^[4][33][34] La discusión del decreto ratificatorio inicia en la comisión respectiva y, tras discutirlo, requiere dictamen favorable para avanzar, lo cual no siempre obtenía debido a los cambios en la correlación de fuerzas entre dos legislaturas diferentes (antes de 2025).^{[35][36][37][38][39]} Durante la etapa de deliberación, el decreto aprobatorio no puede modificarse (excepto si contiene erratas, que se pueden subsanar como indica el artículo 141 de la Constitución); por tanto, el acuerdo final aprobado debió pasar por la revisión y discusión de fondo adecuadas antes de la votación final para evitar desecharlo. Si bien el decreto ratificatorio puede omitir uno o varios artículos del acuerdo original, nunca deberá editarlos en aspectos de fondo. Al igual que el acuerdo de reforma, el decreto de ratificación entra en vigencia ocho días después de su publicación, momento en que las disposiciones incorporadas a la carta magna son de obligatorio cumplimiento. Si no se ratifica en la misma o la siguiente legislatura, caduca el acuerdo de reforma y el trámite se reinicia.^[40][29]

Como indica el inciso 4.o del artículo 248 de la Constitución, los diputados no pueden proponer reformas en artículos sobre «la forma y sistema de gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República». La Sala de lo Constitucional determinó que esos artículos están principalmente en el Título III;^[41][42] sin embargo, el alcance de este blindaje normativo puede extenderse a artículos implícitos dispersos en otras secciones.^[43] Aunque la Constitución no menciona explícitamente ningún control de constitucionalidad, la Sala de lo Constitucional creó en 2013 una polémica jurisprudencia para invalidar a posteriori acuerdos de reforma constitucional no ratificados, la cual empleó en tres demandas de inconstitucionalidad;^[44][45] nunca ha sido aplicada a una reforma constitucional ratificada y en vigencia, puesto que se presume ya es parte de la ley fundamental.^[46][47]