Descentralización territorial en Colombia
Colombia es un estado descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales
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La descentralización en Colombia se establece en el artículo primero de la constitución política de 1991, en el cual se menciona que la nación colombiana además de ser unitaria, es también "descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales".[1]
La descentralización territorial, entendida como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Mientras, la autonomía de las entidades territoriales hace referencia a la libertad que les es otorgada para ejercer las funciones que les son asignadas en virtud de la descentralización, de modo que tienen un alto grado de independencia en la administración y manejo de sus intereses.
Sin embargo, de acuerdo con el artículo 287, este ejercicio siempre está sujeto a los límites de la Constitución y las leyes de la República.
Descentralización y autonomía de entidades territorales
El carácter de entidad territorial implica pues, el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas nacionales.
Además, de la autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos.
Competencias sujetas a principios
Se trata entonces de una situación en la que se le confiere cierta autonomía a las entidades territoriales para el manejo de sus propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales se aparten del control ejercido por el poder central. En este sentido, el artículo 288 de la Constitución establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los lineamientos constitucionales y legales.[2]
Principio de coordinación
El principio de coordinación, indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.
Principio de concurrencia
El principio de concurrencia, implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el "diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial."
Principio de subsidiaridad
El principio de subsidiaridad consiste en que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias. Establecido en el artículo 288 de la constitución política de 1991.
Sistema General de Participaciones
El Sistema General de Participaciones (SGP) es el principal mecanismo de transferencias de recursos de la Nación hacia las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos). A través de él se financian las competencias asignadas a los entes territoriales en sectores prioritarios como educación, salud, agua potable y saneamiento básico. Su fundamento constitucional se encuentra en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y su desarrollo legal está contenido principalmente en la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007.[3]
El SGP constituye una de las expresiones más importantes de la descentralización fiscal en Colombia, al redistribuir ingresos nacionales hacia los territorios según criterios de población, pobreza, eficiencia y equidad. Al mismo tiempo, opera como instrumento de descentralización administrativa, pues permite a las entidades territoriales ejercer las competencias que la ley les ha asignado. Sin embargo, el uso de estos recursos está sujeto a reglas y condicionamientos establecidos por el nivel central, lo que limita el grado de autonomía real de los entes territoriales.[4]
Distribución de los recursos
Del total de los recursos del SGP se descuenta previamente un 4 % destinado a las asignaciones especiales. El 96 % restante, conocido como componentes sectoriales, se distribuye de la siguiente forma, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 715 de 2001 (modificado por el artículo 2 de la Ley 1176 de 2007):[5]
- 58,5 % para educación.
- 24,5 % para salud.
- 5,4 % para agua potable y saneamiento básico.
- 11,6 % para la participación de propósito general.
Asignaciones especiales
El 4 % del total del SGP se destina a las siguientes asignaciones especiales:
- 2,9 % al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
- 0,52 % a los resguardos indígenas.
- 0,5 % a Programas de Alimentación Escolar.
- 0,08 % a los municipios ribereños del río Magdalena.
Componentes sectoriales
Los componentes sectoriales financian las competencias que la ley asigna a las entidades territoriales en los sectores prioritarios:
- Educación: La administración directa del servicio educativo corresponde a los municipios y distritos certificados. Los municipios no certificados dependen del respectivo departamento.
- Salud.
- Agua potable y saneamiento básico.
La participación de propósito general (11,6 %) financia los demás sectores a cargo de las entidades territoriales (cultura, deporte, vivienda, desarrollo agropecuario, entre otros). Sus principales beneficiarios son los municipios y distritos. Los departamentos, por regla general, no reciben recursos de propósito general (con la excepción del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que tiene un régimen especial). En consecuencia, los departamentos financian gran parte de sus competencias en estos sectores con rentas propias y con recursos del Sistema General de Regalías (SGR).[6][7]
La Ley 715 de 2001 (modificada por la Ley 1176 de 2007) no solo establece la distribución de los recursos del SGP, sino que también define las competencias de cada nivel de gobierno, configurando así uno de los pilares del modelo de descentralización territorial en Colombia.
Rentas propias de las entidades territoriales
Además de los recursos que reciben por transferencia a través del Sistema General de Participaciones, las entidades territoriales cuentan con la potestad de generar sus propios ingresos en desarrollo de la autonomía fiscal reconocida por el artículo 287 de la Constitución, mediante el cobro de impuestos (como el predial unificado y el ICA), tasas, sobretasas (como la sobretasa a la gasolina) y contribuciones (valorización y estampillas), los cuales constituyen, junto con el SGP y el Sistema General de Regalías, una de las principales fuentes de financiación de departamentos, distritos y municipios.
Categorización de entidades territoriales
La categorización de entidades territoriales es el sistema mediante el cual se clasifica al primer y segundo nivel administrativo actual en Colombia (municipios, distritos y departamentos) según criterios como población, ingresos corrientes de libre destinación, eficiencia fiscal y administrativa. Esta clasificación permite establecer obligaciones diferenciadas y grados de autonomía administrativa acordes con las capacidades reales de cada territorio.
La categorización está regulada principalmente por la Ley 136 de 1994 y la Ley 617 de 2000. Esta última introduce siete categorías para distritos y municipios (especial, primera a sexta) y cinco para los departamentos (especial, primera a cuarta), en ambos casos yendo de mayor a menor capacidad administrativa y financiera. Esta herramienta busca garantizar una implementación progresiva y equitativa de las competencias públicas, reconociendo que no todos los territorios cuentan con los mismos recursos humanos, institucionales o económicos para ejercer funciones similares.[8]
La categorización complementa la ley de competencias, al ajustar la aplicación de estas funciones según la realidad territorial, contribuyendo así al principio de descentralización diferenciada.
Categorización de los departamentos de Colombia según la ley 617 de 2000, en el año 2022.[9]
Categorización de los municipios de Colombia según la ley 617 de 2000, en el año 2022.[9]
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Régimen especial
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina constituye uno de los casos más destacados de descentralización asimétrica en Colombia. Este territorio posee un régimen especial y distinto al del resto de departamentos, consagrado expresamente en la Constitución Política de 1991 (principalmente en los artículos 309 y 310).[10]
De acuerdo con el artículo 310, el archipiélago «se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador».[11]
Entre sus características principales se encuentran:
- La posibilidad de limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades raizales, el ambiente y los recursos naturales.
- Un régimen aduanero, cambiario y fiscal especial.
- Protección explícita a las comunidades raizales.
- Su capital se encuentra en una área no municipalizada: San Andrés Isla.
- Su clasificación adicional como Zona de Frontera y Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo.[12]
Este régimen especial responde a las particularidades geográficas (insularidad), culturales (presencia raizal y lengua criolla) y ambientales del archipiélago, y representa uno de los ejemplos más claros de descentralización asimétrica en el ordenamiento territorial colombiano.[13]
Región como entidad territorial
La Ley 1962 de 2019 dicta las normas orgánicas para el fortalecimiento de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y establece las condiciones y el procedimiento para su conversión en Región Entidad Territorial (RET), en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución Política de Colombia.[14]
Entre las condiciones que exige la ley para esta conversión se encuentran que la respectiva RAP haya funcionado como tal durante al menos cinco años, y el concepto previo de la Comisión de Ordenamiento Territorial, en línea con lo previsto por el artículo 307 de la Constitución. Además, la decisión tomada por el Congreso se somete en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.[15]
El Departamento Nacional de Planeación efectúa el acompañamiento y asesoría a la conformación y funcionamiento de las RET, y regula las relaciones entre estas y las demás entidades territoriales existentes. Los hechos regionales son declarados por la respectiva Junta Regional de las RET.
