Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales
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La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est un régime spécial français de retraite destiné aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle constitue leur régime de retraite de base obligatoire et assure également certaines prestations liées à l'invalidité.
Créée en 1945, la CNRACL est gérée par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l'État. Son fonctionnement repose principalement sur le principe de la répartition : les cotisations versées par les agents et leurs employeurs servent au financement des prestations du régime.
En 2024, la CNRACL compte environ 2,15 millions de cotisants, 1,63 million de pensionnés et 41 500 employeurs affiliés. Elle perçoit 25,6 milliards d'euros de cotisations et verse 28,2 milliards d'euros de prestations[1].
La CNRACL connaît depuis les années 2000 une dégradation importante de sa situation démographique et financière. Après avoir été pendant plusieurs décennies l'un des principaux contributeurs aux mécanismes de compensation entre régimes de retraite, elle connaît désormais un déficit structurel.
Histoire
Les caisses de retraite avant 1945
La première idée de retraite pour le personnel des départements et des communes est énoncée en 1811, par l'avis du Conseil d'État du qui proposait que le décret du instituant une caisse de retraite pour les employés du ministère de l'Intérieur s'applique à ceux qui « dépendent de quelques administrations départementales ou municipales[A 1] ». Mais cette prise de position ne constitue alors qu'un avis et non une obligation pour les départements ou les communes ; cependant celles qui établissement un fonds de retraite suivent souvent de fait les dispositions du décret de 1806 ou, ensuite, de l'ordonnance du sur les pensions du ministère des Finances. Ailleurs, ce sont des sociétés de secours mutuels qui assurent une forme d'assurance[A 2]. L'instauration de caisses dans les départements se généralise à la fin du XIXe siècle, mais cela reste exceptionnel pour les communes qui ne sont que 199 à être dotées d'une caisse de retraite en 1899[A 3]. Les employés municipaux et départementaux font partie des employés concernés théoriquement par la loi relative aux retraites ouvrières et paysannes (), mais cette loi n'est finalement que très mal appliquée[A 4]. Dans les années 1920 les autorités de l'État continuent d'envisager une caisse intercommunale et interdépartementale de retraites, mais cette idée ne se concrétise pas[A 5], cependant que les caisses particulières se multiplient, pour atteindre le nombre de 627 en 1940[A 6].
Depuis 1945
Pour unifier ces différents régimes, le régime de Vichy avait prévu la création d'une caisse unique, mais ce projet reste lettre morte. La décision n'est prise qu'à la Libération, et la création de la caisse est décidée par l'ordonnance no 45-993 du . La caisse est mise en place par le décret no 47-1846 du qui en fixe le statut[A 7].
Le décret no 48-406 établissant le régime de retraite de la caisse aligne globalement ses dispositions sur celles applicables aux fonctionnaires de l'État[A 8]. Durant les premières années de la caisse, elle dispose d'une liberté d'action très limitée, dans la mesure où plusieurs de ses décisions sont annulées par l'autorité de tutelle conformément à l'article 14 du statut, mais aussi en raison du poids important de la Caisse des dépôts et consignations dans son fonctionnement[A 9]. En particulier, les autorités gouvernementales s'opposent plusieurs fois à des décisions du conseil d'administration prises à la demande des syndicats[A 10]. Conformément au texte du , la CNRACL entreprend d'intégrer les régimes particuliers de retraite existants et d'absorber les caisses existantes. Pour des raisons tant administratives que financières, ces opérations s'étalent dans le temps et durent jusqu'au début des années 1960[A 11].
L'affiliation obligatoire de l'ensemble des agents des collectivités est instaurée en 1952 en même temps que le statut unique de ces employés. Elle est étendue en 1954 au personnel des offices d'habitations à loyer modéré et en 1955 au personnel hospitalier[A 12]. Face aux difficultés à maintenir l'équilibre, le gouvernement demande généralement à la CNRACL d'augmenter le taux de cotisation des collectivités employeurs sans toucher à celui des agents, d'où des tensions parfois importantes entre les collectivités, la caisse, et les pouvoirs publics centraux[A 13].
En 1972, le transfert à Bordeaux du siège de la Caisse est décidé. Il s'effectue progressivement entre 1977 et 1980[A 14].
Présentation
Créée par l’ordonnance 45-993 du , la CNRACL est devenue l’un des principaux régimes spéciaux de sécurité sociale. Établissement public à caractère administratif de l’État, elle est gérée par la Direction des politiques sociales de la Caisse des dépôts et consignations.
Elle est régie par le décret n° 2007-173 du pour ce qui concerne sa nature juridique, son financement, et son fonctionnement institutionnel[2].
La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales fonctionne selon le principe de la répartition : elle assurait, en 2010, grâce aux cotisations versées par 2 millions d’actifs cotisants, le paiement des retraites de 990 000 pensionnés relevant des fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Fixés par le décret n° 2003-1306 du , les droits de ses affiliés, actifs et retraités, s’apparentent étroitement à ceux des fonctionnaires de l’État. Il s'applique à toutes les collectivités de métropole et des départements d'outre-mer, ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
L’originalité de la Caisse nationale est d’être le seul régime spécial de sécurité sociale dont le conseil d’administration comporte en son sein des représentants des employeurs et des salariés élus tous les six ans, dans les 9 mois suivant les élections municipales.
Affiliation
L'affiliation à la CNRACL est obligatoire pour les agents remplissant les conditions réglementaires[3].
Sont notamment concernés les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers stagiaires ou titulaires employés dans des collectivités territoriales ou des établissements publics hospitaliers dans les conditions prévues par la réglementation.
L'affiliation ouvre des droits à pension et entraîne le versement de cotisations salariales et patronales.
Depuis la généralisation de la déclaration sociale nominative (DSN), l'affiliation et les mutations des agents sont progressivement automatisées à partir des déclarations effectuées par les employeurs.
Cotisations
Le financement du régime repose principalement sur deux catégories de cotisations :
- la retenue pour pension prélevée sur la rémunération du fonctionnaire ;
- la contribution versée par l'employeur.
L'assiette principale des cotisations est constituée du traitement indiciaire brut. Certaines composantes particulières de rémunération sont également prises en compte, notamment la nouvelle bonification indiciaire (NBI) et le complément de traitement indiciaire (CTI)[4].
Le taux de cotisation salariale atteint 11,10 % en 2020 et demeure fixé à ce niveau en 2026.
Le taux de contribution employeur, longtemps fixé à 30,65 %, est progressivement relevé à partir de 2024 en raison de la dégradation financière du régime. {| class="wikitable"
| Année | Retenue agent | Contribution employeur | ||
|---|---|---|---|---|
| 2019 | 10,83 % | 30,65 % | ||
| - | ||||
| 2020 | 11,10 % | 30,65 % | ||
| - | ||||
| 2021 | 11,10 % | 30,65 % | ||
| - | ||||
| 2022 | 11,10 % | 30,65 % | ||
| - | ||||
| 2023 | 11,10 % | 30,65 % | ||
| - | ||||
| 2024 | 11,10 % | 31,65 % | ||
| - | ||||
| 2025 | 11,10 % | 34,65 % | ||
| - | ||||
| 2026 | 11,10 % | 37,65 % | ||
| } |
La trajectoire réglementaire prévoit une poursuite de l'augmentation de la contribution employeur jusqu'à 43,65 % en 2028[5].
Prestations
La CNRACL verse principalement des pensions de retraite aux anciens fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
Elle assure également différentes prestations liées à la réversion et à l'invalidité.
Pension de retraite
La pension CNRACL constitue une pension de retraite de base.
Son calcul repose notamment sur le traitement indiciaire pris en compte pour la liquidation de la pension, la durée des services et la durée d'assurance requise pour obtenir le taux plein.
Les primes et indemnités ne sont en principe pas prises en compte dans le calcul de la pension CNRACL. Elles peuvent toutefois donner lieu à des droits au titre de la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).
Catégories sédentaire et active
Les fonctionnaires affiliés à la CNRACL peuvent relever d'emplois classés en catégorie sédentaire ou en catégorie active.
Les fonctionnaires occupant certains emplois présentant des risques particuliers ou des fatigues exceptionnelles peuvent, sous certaines conditions, bénéficier d'un départ anticipé au titre de la catégorie active.
Invalidité
La CNRACL couvre également le risque d'inaptitude définitive à l'exercice des fonctions.
Une pension d'invalidité peut être attribuée aux fonctionnaires titulaires et, sous certaines conditions, aux stagiaires qui ne peuvent être titularisés en raison de leur état de santé.
Des prestations complémentaires peuvent être attribuées, notamment une rente d'invalidité ou une majoration pour assistance d'une tierce personne[6].
Pension de réversion
Sous certaines conditions, le conjoint survivant ou l'ex-conjoint d'un fonctionnaire affilié à la CNRACL peut bénéficier d'une pension de réversion.
Le régime prévoit également certains droits pour les orphelins[7].
Retraite additionnelle
La CNRACL constitue le régime de base des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle est complétée par la Retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP).
La RAFP est un régime complémentaire obligatoire fonctionnant par points. Elle permet notamment de prendre en compte une partie des primes et indemnités qui ne sont pas intégrées à l'assiette de la pension CNRACL.
Les deux régimes sont juridiquement distincts[8].
Évolution démographique
La situation démographique de la CNRACL a profondément évolué depuis sa création.
Pendant plusieurs décennies, le régime bénéficie d'un rapport particulièrement favorable entre cotisants et retraités. Au début des années 1980, le ratio démographique atteint environ 4,53 cotisants pour un retraité.
Ce ratio se dégrade ensuite continuellement. Il atteint 1,46 en 2022.
Cette évolution résulte principalement de l'augmentation du nombre de pensionnés, beaucoup plus rapide que celle du nombre de cotisants. Entre 1980 et 2022, le nombre de pensionnés augmente en moyenne de 4,5 % par an, contre 1,7 % pour les cotisants. Au cours de la période 2012-2022, le nombre de pensionnés augmente de 40,7 %, tandis que le nombre de cotisants reste globalement stable[9].
Contractualisation dans la fonction publique
La progression du nombre d'agents contractuels constitue un facteur supplémentaire de dégradation du rapport démographique de la CNRACL.
Les agents contractuels des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers ne sont pas affiliés à la CNRACL pour leur retraite de base. Ils cotisent au régime général et à l'Ircantec.
La mission IGAS-IGF-IGA consacrée à la situation financière de la CNRACL estime que la politique de contractualisation a contribué de manière significative à la dégradation du ratio démographique du régime. Elle évalue cet effet à environ un huitième de la dégradation observée[10].
Cette évolution crée un effet particulier : les anciens fonctionnaires titulaires continuent de percevoir leurs pensions de la CNRACL tandis qu'une partie croissante des nouveaux agents employés par les collectivités et établissements publics cotise à d'autres régimes.
Compensation entre régimes de retraite
Compensation démographique
Depuis 1974, la CNRACL participe au mécanisme de compensation démographique, également appelé compensation généralisée vieillesse.
Ce mécanisme vise à organiser une solidarité financière entre les différents régimes de retraite de base en fonction de leurs situations démographiques respectives et de leur capacité contributive.
Les régimes présentant relativement beaucoup de cotisants par rapport au nombre de retraités sont appelés à contribuer, tandis que les régimes présentant une situation démographique moins favorable peuvent recevoir des transferts.
Pendant plusieurs décennies, la CNRACL figure parmi les principaux contributeurs à ce mécanisme en raison de sa situation démographique favorable.
Selon les travaux parlementaires s'appuyant notamment sur les travaux des inspections générales, la CNRACL a versé près de 100 milliards d'euros constants au titre de la compensation démographique depuis 1974[11].
Ce montant correspond à une valorisation en euros constants et ne doit donc pas être interprété comme une somme nominale cumulée de 100 milliards d'euros versée sur la période. Il permet de mesurer l'importance historique des transferts opérés à partir de la CNRACL.
Entre 2012 et 2022, les transferts versés par la CNRACL au titre de la compensation démographique représentent 16,7 milliards d'euros[12].
La CNRACL demeure contributrice au mécanisme alors même que sa situation démographique s'est fortement dégradée.
En 2023, elle verse ainsi 656 millions d'euros au titre de la compensation démographique[13].
En 2024, le montant définitif des charges nettes de compensation s'établit à 456 millions d'euros. Le rapport annuel de la CNRACL précise que ce montant tient compte notamment des régularisations relatives aux exercices antérieurs[14].
La CNRACL doit, selon les paramètres alors en vigueur, demeurer contributrice jusqu'en 2027, avant de devenir bénéficiaire du mécanisme selon les projections disponibles.
Montants récents
{| class="wikitable"
| Année | Compensation démographique versée par la CNRACL | |
| 2012–2022 | 16,7 Md€ cumulés | |
| - | ||
| 2023 | 656 M€ | |
| - | ||
| 2024 | 456 M€ | |
| } |
Compensation spécifique entre régimes spéciaux
Un mécanisme distinct de compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux, également appelé « surcompensation », est mis en place au milieu des années 1980.
La CNRACL en devient le principal contributeur.
Selon la Cour des comptes, la caisse verse plus de 28 milliards d'euros au titre de ce mécanisme entre 1986 et 2011. Entre 2000 et 2012, elle représente environ 75 % des contributions au dispositif[15].
La compensation spécifique est supprimée à compter de 2012.
La Cour des comptes estime que ce mécanisme a fortement limité l'accumulation de réserves de la CNRACL. Selon une simulation rétrospective, les réserves de la caisse auraient pu atteindre près de 30 milliards d'euros à la fin de 2014 en l'absence de ce mécanisme, contre 1,6 milliard d'euros effectivement disponible à cette date, toutes choses égales par ailleurs[16].
La compensation spécifique et la compensation démographique constituent deux mécanismes distincts. Le chiffre de près de 100 milliards d'euros constants correspond à la compensation démographique et ne doit pas être additionné directement aux 28 milliards d'euros versés au titre de la compensation spécifique sans tenir compte des différences de période et de méthode de valorisation.
Dégradation financière
La situation financière de la CNRACL se dégrade progressivement à partir des années 2000.
La combinaison du vieillissement des populations affiliées, de l'augmentation du nombre de pensionnés, de la stagnation du nombre de cotisants et des transferts opérés au titre de la compensation démographique conduit à une diminution des excédents puis à l'apparition de déficits.
En 2023, le déficit du régime atteint environ 2,5 milliards d'euros. Il atteint environ 3 milliards d'euros en 2024[17],[18].
En 2024, les prestations versées s'élèvent à 28,2 milliards d'euros pour 25,6 milliards d'euros de cotisations perçues[19].
Cette différence est notamment couverte par les autres ressources et mécanismes financiers du régime.
Réformes financières à partir de 2024
Face à la dégradation financière du régime, le taux de contribution employeur est progressivement augmenté.
Il passe de 30,65 % en 2023 à 31,65 % en 2024, puis à 34,65 % en 2025 et 37,65 % en 2026.
La trajectoire réglementaire prévoit une poursuite de l'augmentation jusqu'à 43,65 % en 2028.
Cette augmentation vise à améliorer progressivement le solde financier de la CNRACL.
Selon les projections présentées au Parlement, le déficit pourrait diminuer progressivement sous l'effet de cette hausse des contributions, sans que celle-ci ne règle nécessairement l'ensemble des difficultés structurelles du régime à long terme.
Réforme des retraites de 2023 et suspension partielle en 2026
La réforme des retraites adoptée en 2023 modifie progressivement les conditions d'âge et de durée d'assurance applicables aux fonctionnaires relevant de la CNRACL.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 modifie toutefois cette trajectoire à compter du 1er septembre 2026.
Pour les agents relevant de la catégorie sédentaire, l'âge légal est notamment fixé à 62 ans et 9 mois pour les personnes nées en 1964 et au premier trimestre 1965. Il augmente ensuite progressivement jusqu'à 64 ans pour la génération 1969.
La durée d'assurance nécessaire au taux plein est également ajustée pour certaines générations.
Pour les agents relevant de la catégorie active, la loi prévoit également des adaptations de l'âge d'ouverture des droits.
La suspension de la réforme ne modifie pas les règles fondamentales de calcul de la pension CNRACL ; elle modifie principalement les conditions d'âge et de durée d'assurance applicables à certaines générations[20].
Perspectives à l'horizon 2045
En 2026, une mission complémentaire de l'Inspection générale des affaires sociales, de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'administration examine les perspectives financières de la CNRACL à l'horizon 2045[21].
Cette mission s'inscrit dans le prolongement du rapport publié en 2024 sur la situation financière du régime. Les projections estiment que le résultat budgétaire de la CNRACL en 2045 serait déficitaire à - 10,4 milliards d'euros ou à -5,5 milliards d'euros, la dette cumulée s’élèverait entre 60,7 milliards d'euros et 110,4 milliards d'euros.
La dégradation structurelle de la CNRACL fait l'objet d'un diagnostic partagé par les pouvoirs publics et les représentants du régime. Le conseil d'administration de la caisse a pris acte du nouveau rapport en juin 2026 et demandé l'ouverture d'une concertation avec les pouvoirs publics[22].
Les perspectives financières dépendent notamment de l'évolution du nombre de fonctionnaires affiliés, de la part des agents contractuels, de la progression des rémunérations, de l'âge de départ à la retraite, de l'évolution du nombre de pensionnés et des règles de compensation entre régimes.
Données financières et démographiques
| ! Indicateur !! 2024 | ||
| Cotisants | 2,15 millions | |
| - | ||
| Pensionnés | 1,63 million | |
| - | ||
| Employeurs affiliés | 41 500 | |
| - | ||
| Cotisations perçues | 25,6 Md€ | |
| - | ||
| Prestations versées | 28,2 Md€ | |
| - | ||
| Compensation démographique | 456 M€ | |
| } |
En 2024, les fonctionnaires territoriaux représentent environ 63 % des cotisants et les hospitaliers 37 %. Parmi les pensionnés, les anciens fonctionnaires territoriaux représentent 57 % et les anciens hospitaliers 43 %.
Critiques et débats
La situation financière de la CNRACL fait l'objet de débats récurrents concernant la solidarité financière entre les régimes de retraite.
Une première question porte sur l'importance des transferts effectués par la CNRACL lorsqu'elle bénéficiait d'une situation démographique favorable. Les travaux parlementaires évaluent à près de 100 milliards d'euros constants depuis 1974 les sommes versées par la CNRACL au titre de la compensation démographique.
La poursuite de ces contributions alors que le régime connaît désormais un déficit constitue un sujet de débat entre les représentants des collectivités territoriales, des employeurs hospitaliers, des organisations syndicales et l'État.
La CNRACL a ainsi encore versé 656 millions d'euros en 2023 et 456 millions d'euros en 2024 au titre de la compensation démographique.
Une seconde question concerne la progression du recours aux agents contractuels dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Celle-ci réduit la progression du nombre de cotisants à la CNRACL puisque les contractuels relèvent d'autres régimes pour leur retraite de base.
Enfin, l'augmentation de la contribution employeur décidée à partir de 2024 constitue un enjeu important pour les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers, qui supportent une part croissante du financement du régime.
La question de la compensation démographique doit être distinguée de celle du niveau individuel des pensions : les transferts opérés dans ce cadre constituent des mécanismes collectifs de solidarité entre régimes et ne correspondent pas à un transfert individualisé des cotisations d'un fonctionnaire vers la pension d'un assuré relevant d'un autre régime.
Organisation et gouvernance
La CNRACL est gérée par la Caisse des dépôts dans le cadre d'un mandat de gestion confié par l'État.
Elle dispose d'un conseil d'administration chargé notamment de délibérer sur les orientations et la gestion du régime.
Le conseil d'administration comprend 16 membres titulaires avec voix délibérative, répartis à parité entre les représentants des affiliés et ceux des employeurs, auxquels s'ajoutent 16 suppléants. Des commissaires du Gouvernement et les présidents, ou leurs représentants, des conseils supérieurs de la fonction publique territoriale et hospitalière participent également aux travaux du conseil avec voix consultative[23].
Les membres du conseil d'administration sont élus pour six ans.
Liste des présidents
- Alphonse Le Gallo, maire de Boulogne-Billancourt (1948-1949)
- Monsieur Menuet, conseiller général de la Seine, conseiller municipal de Paris (1949-1954)
- Pierre Trémintin, député du Finistère, maire de Plouescat (1954-1960)
- Louis Pradel, maire de Lyon (1960-1966)
- André-Jean Hourticq, conseiller d'État, maire de Candé (Maine-et-Loire) (1966-1976)
- Paul Tétard, maire d'Esquerdes (1976-1977)
- Monsieur Raynaud, membre de la commission administrative de l'hôpital de Rambouillet, président de la Fédération hospitalière de France (1977-1978)
- Pierre Tabanou, maire de L'Haÿ-les-Roses, conseiller général du Val-de-Marne, conseiller régional d'Île-de-France (1978-1980)
- Monsieur Aubert, conseiller d'État (1980-1984)
- André Petit, maire d'Eaubonne (1984-1990)
- Claude Domeizel, maire de Volx (1990-2021)
- Richard Tourisseau, ancien directeur d'EHPAD (2021-2024)
- Jean-Pierre Cazenave, directeur d'hôpital (depuis 2024) [24]
