Expérience du Kansas

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En tant que sénateur républicain conservateur du Kansas, Brownback est largement réélu en 1998 et 2004, et s'est également présenté brièvement à la présidence en 2008, se retirant avant le début des primaires^{[21],[22],[23]}. En 2010, il se présente au poste de gouverneur, battant son adversaire démocrate Tom Holland 63,3 % contre 32,2 %^[24]. Le mouvement Tea Party du parti républicain remporte également une victoire écrasante en 2010 au Kansas, dont les membres partagent alors largement les vues de Brownback et constituent la majeure partie de la majorité républicaine à la Chambre des représentants du Kansas en 2010, la plus grande majorité depuis un demi-siècle^[25].

Lorsque Brownback prend ses fonctions en janvier 2011, les États-Unis se remettent de la Grande Récession. De plus, le sentiment règne dans l'État que la croissance économique du Kansas est à la traîne par rapport aux autres États de la région « depuis des années », selon Kenneth Kriz, professeur de finances publiques à l'Université d'État de Wichita^[5]. Les conservateurs pensent qu'une importante baisse d'impôts « stimulerait l'investissement, créerait de l'emploi et relancerait l'économie »^[7], une théorie parfois qualifiée d'économie de l'offre ou d'économie du ruissellement^[5].

La réduction des impôts est l'un des deux principaux objectifs déclarés de Brownback en tant que gouverneur (l'autre étant d'augmenter les dépenses consacrées à l'éducation)^[26]. Certains Kansans interrogés par un journaliste et Burdett Loomis, politologue à l'Université du Kansas, émettent l'hypothèse que Brownback espère qu'après sa première tentative infructueuse en 2008, le succès des réductions d'impôts à venir aiderait à lancer une autre campagne victorieuse, pour un poste à l'issue de l'élection présidentielle^[2],[25].

Le projet de loi HB 2117 du Sénat du Kansas, « l'une des plus importantes réductions d'impôt sur le revenu de l'histoire du Kansas »^[3], est présenté en janvier 2011, approuvé par Brownback en mai 2012 et entre en vigueur le 1^er juillet de la même année^[1]. Un élément clé de ce projet de loi est la suppression de l'impôt sur les revenus « transferts ». Il s'agissait des revenus que les entreprises – telles que les entreprises individuelles, les sociétés de personnes, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés de sous-chapitre S ^[3],[5] – transmettent à leurs propriétaires au lieu de payer l'impôt sur les sociétés. Avant l'adoption du projet de loi HB 2117 au Kansas, ces propriétaires payent un impôt sur le revenu des particuliers de 7 % sur leurs revenus^[5].

Le projet de loi réduit les taux d'imposition du revenu des particuliers de l'État et le nombre de tranches d'imposition de trois à deux^[5]. Plus précisément, les taux d'imposition les plus élevés ont été réduits de 6,45 % et 6,25 % à 4,9 %, permettant aux contribuables à revenus élevés de payer le même taux marginal que la classe moyenne^[28] ; le taux le plus bas est réduit de 3,5 % à 3 %. Brownback prévoit de réduire encore davantage ces taux dans les années à venir. Le projet de loi initial proposé par Brownback comprend une disposition visant à compenser les pertes attendues de ces réductions en augmentant la taxe de vente de l'État, ainsi qu'en supprimant de nombreux crédits d'impôt et déductions. Ces compensations sont supprimées par le législateur dans le projet de loi final^[29].

Au moment de la signature du projet de loi, les partisans du projet de loi prédisent une reprise économique au Kansas, tandis que les opposants anticipent une crise budgétaire sans précédent^[11]. Brownback déclare que le plan allait donner une « poussée d'adrénaline » à l'économie du Kansas^[2],[30]. Son administration prévoit la création de 23 000 emplois par an au Kansas, en plus de ceux créés par la croissance économique naturelle^[3],[31].

Après avoir signé le projet de loi, Brownback fait valoir que les coupes budgétaires seront compensées par l'augmentation des recettes fiscales résultant de la croissance économique de l'État. Ses partisans citent les projections de l'Institut de politique publique du Kansas, un organisme conservateur, prédisant une augmentation des recettes fiscales de 323 millions US$^[32]. Les chercheurs de la législature estiment, quant à eux, qu'un déficit budgétaire dès 2014 qui pourrait atteindre près de 2,5 milliards US$ d'ici juillet 2018^[15]. En juin 2012, Brownback déclare dans l'émission Morning Joe sur MSNBC : « Concernant les impôts, il faut baisser les taux d'imposition et, à mon avis, se débarrasser de toute manipulation sociale pour créer de la croissance. Nous verrons comment cela fonctionne. Nous allons mener une véritable expérience. »^[16].

Au printemps 2014, les recettes mensuelles du gouvernement de l'État s'effondrent, se situant « largement en deçà des prévisions »^[2]. Le Washington Post et Michael Hiltzik, journaliste au Los Angeles Times^[33], avertissent que la création d'emplois et la croissance économique du Kansas sont inférieures à celles des États voisins^[34]. Néanmoins, de nombreuses sources conservatrices se montrent enthousiastes. Le Wall Street Journal publie une tribune libre de Brownback où il qualifie son expérience de « Renaissance du Midwest ancrée dans la formule Reagan », compare ses politiques de réduction d'impôts à celles de Ronald Reagan et annonce un « avenir prospère » pour le Kansas, l'Oklahoma et le Missouri, dominés par les Républicains^[10],[11].

Arthur Laffer, conseiller fiscal de Brownback et l'économiste de l'offre qui avait prédit que les réductions fiscales soutiendraient la croissance de l'emploi^[12],[35] qualifie les politiques de Brownback d'« incroyables... véritablement révolutionnaires »^[25]. Grover Norquist, militant anti-impôt influent, qui défend les réductions d'impôts de Brownback comme étant « la bonne chose à faire pour l'économie », affirme que le Kansas est en meilleure situation économique que ne le prétendent les critiques, et que l'État avait « fourni un modèle, un modèle réussi, qui éliminera progressivement l'impôt sur le revenu »^[13].

Début 2017, le Kansas subit « neuf séries de coupes budgétaires en quatre ans, trois dégradations de sa note de crédit, des retards de paiement » et ce que The Atlantic qualifie de « crise budgétaire persistante ». Pour combler le déficit budgétaire, les législateurs puisent dans les réserves de l'État destinées aux dépenses futures, reportent des projets de construction et des cotisations de retraite, et réduisent les prestations Medicaid^[2]. Comme environ la moitié du budget de l'État est consacrée au financement de l'éducation, l'éducation est particulièrement touchée^[2]. Outre ses problèmes budgétaires, le Kansas accuse un retard par rapport à ses voisins aux économies similaires dans « presque tous les grands domaines : création d'emplois, chômage, produit intérieur brut, impôts perçus »^[36].

En 2017, la National Public Radio rapporte que les législateurs de l'État cherchent à combler un déficit budgétaire de 900 millions de dollars^[2], après les neuf coupes budgétaires précédentes^[38]. Les efforts antérieurs pour combler les déficits budgétaires laissent le Kansas « bien en dessous des moyennes nationales » dans un large éventail de services publics, de l'éducation de la maternelle à la terminale, au logement, en passant par la police et la protection contre les incendies^[4],[18]. Dans l'éducation, les districts scolaires font face aux coupes en arrêtant l'année scolaire plus tôt que prévu^[39], en supprimant les programmes scolaires, en réduisant l'entretien, en supprimant progressivement les postes d'enseignant^[38], en augmentant la taille des classes, en augmentant les frais de maternelle et en réduisant le personnel d'entretien et les bibliothécaires^[40]. Les districts scolaires sont fusionnés et certaines écoles sont fermées^[2].

Début 2017, le Wichita Eagle rapporte que le gouverneur propose de prélever près de 600 millions de dollars sur le fonds des autoroutes au cours des deux ans et demi à venir, afin d'équilibrer le budget général de l'État, après avoir utilisé 1,3 milliard US$ du fonds depuis 2011 à cette même fin^[41]. Ce premier transfert de fonds amène le Département des Transports du Kansas à « retarder indéfiniment » deux douzaines de projets d'extension routière en avril 2016. Selon la sénatrice de l'État du Kansas, Carolyn McGinn, « nous avions d'assez bonnes routes, mais nous commençons maintenant à en constater la détérioration. »^[41]. Des millions de dollars sont également empruntés au fonds de pension de l'État^[42]. Le Kansas devient le seul État à ne pas disposer d'une commission des arts financée par l'État et ferme neuf bureaux de services sociaux dans tout l'État^[25].

Les réductions d'impôts contribuent à la dégradation des notes de crédit, ce qui augmente les coûts d'emprunt et conduisent à davantage de coupes budgétaires dans l'éducation et les infrastructures^[2]. Moody's abaisse la note des obligations de l'État en 2014^[43]. S&P abaisse sa note de crédit d'abord de AA+ à AA en août 2014, en raison d'un budget que les analystes décrivent comme structurellement déséquilibré^[44], et de nouveau en février 2017 de AA à AA−.

En 2018, la croissance globale et la création d'emplois au Kansas sous-performent par rapport à l'économie nationale, aux États voisins^[4] et même à la croissance du Kansas lui-même par rapport aux années précédentes^[7]. La croissance de l'emploi au Kansas est alors inférieure à celle des États voisins, le Missouri, le Colorado^[32] et le Nebraska. De janvier 2014 à avril 2017, la population active du Nebraska enregistre une croissance nette de 35 000 emplois non agricoles, contre seulement 28 000 pour le Kansas, dont la population active est plus importante^[4].

En 2014, Brownback se présente à la réélection, défié par Paul Davis, le chef de la minorité démocrate de la Chambre des représentants du Kansas^[45]. Davis est soutenu par plus de 100 responsables républicains du Kansas qui critiquent le leadership de Brownback ^[46]. Brownback réussit à battre Davis d'un faible écart de voix, 3,69 %^[47],[48], une baisse par rapport à la marge de plus de 30 % qu'il avait obtenue lors de sa première victoire aux élections de gouverneur, grâce à des publicités de campagne efficaces attaquant Davis pour sa brève détention lors d'un raid de police dans un club de strip-tease en 1998.

La popularité de Brownback continue de baisser au Kansas après sa réélection au poste de gouverneur. Trois sondages distincts, réalisés entre novembre 2015 et septembre 2016, classent Brownback comme le gouverneur le moins populaire du pays, celui de septembre 2016 affichant un taux d'approbation de 23 % . Deux ans plus tard, une vague de républicains modérés opposés aux réductions d'impôts remplacent de nombreux partisans conservateurs de l'expérience au sein de l'assemblée législative de l'État^[38],[28]. L'élection est largement considérée comme un référendum sur la politique et l'administration de Brownback.

En 2017, après de vifs débats, la nouvelle législature du Kansas vote l'annulation des coupes budgétaires de Brownback, passant outre le veto de Brownback^[50]. En avril 2017, 66% de électeurs du Kansas disent désapprouver la politique menée par Brownback, contre 27% l'approuvant^[51]. Les coupes de Brownback sont décrites comme "menaçant la viabilité des écoles et infrastructures du Kansas"^[19]. Sur ce constat, la Cour Suprême du Kansas Supreme ordonne à la législature d'« augmenter le budget des écoles publiques de 293 millions de dollars au cours des deux prochaines années »^[4].

Une abrogation de la réduction d'impôt est tentée en février 2017 par une coalition de démocrates et de républicains centristes nouvellement élus, qui adoptent une loi (projet de loi du Sénat numéro 30 ou SB 30) visant à augmenter les taux d'impôt sur le revenu et à supprimer une exonération pour les petites entreprises^[6]. Le SB 30 abroge la plupart des réductions d'impôt mises en œuvre par le HB 2117. Il prévoie notamment :

• d'augmenter l’impôt sur le revenu des particuliers,
• l'abrogation de l’exonération des revenus transmissibles,
• la reconstitution des déductions détaillées pour les intérêts hypothécaires, les taxes foncières payées et les frais médicaux,
• de réinstaurer un crédit d’impôt pour la garde d’enfants,
• de réduire le niveau d’exclusion des personnes à faible revenu^[52].

Le Sénat adopte le projet de loi SB 30 (38-0 avec 2 abstentions) le 2 février 2017^[53]. Trois semaines plus tard, la Chambre adopte le SB 30, tel qu'amendé (123-2)^[54]. Peu après que Brownback ait opposé son veto à cette première tentative, la législature tente de passer outre son veto, mais il lui manque trois voix au Sénat du Kansas. Plusieurs mois plus tard, le 5 juin 2017, le rapport du Comité de conférence est adopté par la Chambre du Kansas (69-52) et le Sénat (26-14). Le 6 juin 2017, le projet de loi est envoyé à Brownback, qui oppose de nouveau son veto. Le même jour, les deux tiers des majorités à la Chambre et au Sénat annulent son veto et le SB 30 devient loi^[55]. La mesure devrait augmenter les impôts de l'État de 1,2 milliard de dollars sur deux ans, en partie en augmentant le taux d'imposition sur le revenu le plus élevé de 4,6 % à 5,7 %, et en rétablissant l'impôt sur les sociétés^[4].

Brownback n'a pas effectué l'intégralité de son second mandat de gouverneur. Peu après l'abrogation, il démissionne et est nommé ambassadeur itinérant des États-Unis pour la liberté religieuse internationale . Sa nomination est confirmée en janvier 2018^[56],[57]. Lors des élections au poste de gouverneur du Kansas en 2018, le candidat républicain, le conservateur Kris Kobach, promet de « tenter de revenir sur les hausses d'impôts » de la session législative de 2017 et appelle au retour à « une structure fiscale plus faible, comme celle de 2013 à 2016 » sous l'administration Brownback. Il déclare aux électeurs que « le Kansas n'a pas de problème de recettes. Le Kansas a un problème de dépenses. »^[38]. Kobach est alors battu par la démocrate Laura Kelly, qui est devenue gouverneure^[58].

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Malgré son bilan et le fait que « de nombreux experts considèrent les baisses d'impôts du Kansas comme un échec », les baisses d'impôts républicaines de 2017 (Tax Cuts and Jobs Act of 2017) reprennent certains éléments de la politique de Brownback, et « de nombreux républicains adhèrent encore à l'idéologie » qui les sous-tend^[2]. Plusieurs commentateurs comparent l'expérience du Kansas aux baisses d'impôts fédérales de 2017, qui sont débattues pendant et après l'abrogation des baisses du Kansas. Les baisses d'impôts du Kansas sont décrites comme un « signal d'alarme »^[59], « le type de politique budgétaire que l'administration Trump souhaite mettre en œuvre à l'échelle nationale »^[19], une politique que les baisses d'impôts de Trump « reprennent »^[4], un « modèle » pour des baisses d'impôts qui « ont échoué »^[4], et comme une politique dont l'abrogation « met en évidence les risques pour les républicains de Washington de poursuivre une politique similaire au niveau national »^[28].

Les républicains du Kansas commentent le lien entre les deux réductions. La représentante de l'État, Stephanie Clayton, affirme que « le véritable exemple » que l'expérience du Kansas offre au reste du pays est que « les électeurs se fâcheront contre vous, quel que soit le ralliement républicain de votre État ». Le sénateur Jim Denning avertit : « C'était censé augmenter le PIB, et ça n'a pas marché. Les autorités fédérales auront le même problème. »^[60]. Ce constat est repris par William G. Gale, de la Brookings Institution, qui déclare que l'une des implications les plus importantes de l'expérience du Kansas pour la réforme fiscale fédérale est de « ne pas s'attendre à ce que les réductions d'impôts stimulent l'économie de manière significative, voire pas du tout »^[7].

La loi est critiquée pour avoir transféré la charge fiscale des riches Kansans vers les travailleurs à revenus faibles et moyens^[35],[61]. Selon le Center on Budget and Policy Priorities, le projet de loi réduit les impôts des « 1 % les plus riches des Kansans de 2,2 % », tandis qu'il prévoyait que les 20 % les plus pauvres des Kansans verraient « leurs impôts augmenter de 1,3 % »^[62]. Bryan Lowry du Wichita Eagle estime que près de 70 % des législateurs du Kansas, ainsi que le gouverneur Brownback et son épouse, ont bénéficié personnellement des réductions d'impôts grâce aux entreprises ou aux biens qu'ils possédaient, qui, s'agissant de revenus non salariaux, étaient exonérés d'impôts en vertu de la loi de 2012^[63].

Selon des observateurs critiques, une partie de la raison de la perte de recettes importante est que le nouveau taux d'imposition de 0 % sur les revenus des entreprises de transfert est « exploité » et est « devenu une échappatoire » pour les contribuables^[2],[28]. Au lieu de 200 000 petites entreprises qui devaient en profiter, environ 330 000 entités ont utilisé cette technique^[28] ; parmi elles se trouvent de grands cabinets d'avocats à responsabilité limitée et des sociétés d'exploration pétrolière^[2]. Ces sociétés comprennent un grand nombre de filiales de Koch Industries, basée à Wichita, une très grande entreprise dont les propriétaires, les frères Koch, ont fortement soutenu les réductions d'impôts et ont contribué aux campagnes politiques de Brownback et d'autres partisans des réductions d'impôts^[14],[64]. Une autre source d'exploitation des failles est identifiée : « des dizaines de milliers » de travailleurs qui payaient auparavant l'impôt sur le revenu des personnes physiques mais se sont désignés comme « entrepreneurs indépendants », affirment que leur rémunération est en fait un revenu d'entreprise, et donc désormais exonéré d'impôt^[2],[28].

Une étude économique publiée en 2018 révèle que l'expérience du Kansas n'a pas stimulé la croissance économique et, au contraire, a nui à la performance économique du Kansas^[20],[65]. En appliquant plusieurs tests, y compris la méthode à contrôle synthétique dans un cadre de différence dans les différences, l'étude constate que la réduction des dépenses des gouvernements étatiques et locaux entrainent des effets multiplicateurs économiques négatifs et une incertitude économique accrue^[65]. En comparant le Kansas à d'autres États similaires, les auteurs de l'étude estiment que l'économie du Kansas a connu une croissance d'environ 7,82 % de moins (produit brut réel de l'État) et que l'emploi a augmenté d'environ 2,55 % de moins que ce qu'elle aurait eu si Brownback n'avait pas réduit les impôts^[65].