Histoire des dépenses publiques françaises

Il n'existe pas de normes comptables adoptées universellement sous l'Ancien-Régime. La faible lisibilité des comptes publics entraîne des dérapages fréquents des dépenses publiques^[2].

La crainte que le niveau des dépenses publiques soit trop élevé est généralisée durant toute la période. Joseph de Villèle dit ainsi à la tribune de la chambre des députés, en 1827, « Saluez, Messieurs, ce budget d'un milliard, vous ne le reverrez plus »^[3]. Pourtant, durant la période qui sépare la Révolution française de la Première Guerre mondiale, le poids de la dépense publique n’excède guère 10 à 13 % de la production nationale^[4]. Ce poids est stable jusqu'en 1870 environ^[1].

La structure de la dépense publique évolue toutefois au fur de la pacification de l'Europe et de la réduction du nombre et de l'intensité des guerres. Les dépenses militaires chutent de manière régulière de 1833 à 1870, passant d'environ 60 à 30 % des dépenses publiques^[5].

Le volume des dépenses passe de 1,5 milliard d'anciens francs en 1848 à 2 milliards en 1852. La croissance se fait alors plus lente jusqu'en 1876, lorsqu'elles atteignent 3 milliards. Il faudra ensuite attendre 1908 pour qu'elles atteignent 4 milliards^[2].

La Troisième République voit une légère augmentation des dépenses publiques, continuation de la dynamique déjà présente sous le Second Empire. L'augmentation des dépenses publiques est parallèle à l'augmentation de la production intérieure brute, avec une évolution au même rythme. Les dépenses des collectivités locales augmentent plus rapidement que celles de l’État central^[6].

De 1872 à 1912, le taux de croissance de la PIB est d'1,1 %, et celui des dépenses publiques, de 1,6 %^[7].

Les dépenses de fonctionnement augmentent fortement dans les années 1880 et 1890, du fait de la prise en charge de la rémunération des instituteurs par l’État à partir de ces années-là^[6].

Entre 1872 et 1912, le taux de croissance annuel moyen, à prix constants, est d'1,3 % pour la production intérieure brute, 1,6 % pour l'ensemble des dépenses publiques, 1,4 % pour l’État central, et 2,2 % pour les collectivités territoriales.

Les dépenses publiques sont quasiment identiques aux dépenses totales jusqu'à la Première guerre mondiale.

En 1900, l’État pèse pour 72 % des dépenses publiques, et les collectivités locales pour 27 %. La part de l’État recul de 2 points au profit des collectivités en 1912.

Les dépenses sociales pèsent environ 3,4 % des dépenses de l’État en 1909, puis 4,3 % en 1912^[6].

Comme le relèvent Delorme et André, la Première Guerre mondiale marque une rupture dans l'histoire des dépenses publiques françaises, en faisant passer les pouvoirs publics dans une nouvelle dimension. L'Etat prend en charge une part croissante des activités de la société, y compris de construction et de reconstruction. Alors que les dépenses publiques représentaient 8,8 % du PIB en 1912, elles passent à 27,8 % du PIB en 1920, au sortir de la guerre^[8].

La France sort de la Première guerre mondiale exsangue. Les dépenses totales liées au conflit sont estimées à 140 milliards de francs, c'est-à-dire 28 fois le budget de 1914. La dette atteint 150 % du PIB. Il s'agit d'une dette extérieure (66 % de la dette est détenue par des pays ou institutions étrangers). Les dépenses publiques atteignent 30 % du PIB^[4].

L'entre-deux-guerres connaît trois phases. La première est celle d'un fort déficit jusqu'en 1926, puis une période d'équilibre (1926-1929), puis à nouveau des déficits élevés dans les années 1930.

Les dépenses sont élevées en 1920 et 1921 à cause des séquelles de la Première Guerre mondiale, qui impose des plans de reconstruction et de financement hautement déficitaires, dans l'attente du paiement des dommages de guerre par l'Allemagne. C'est un volet spécifique de la loi de finances, appelé "Budget des dépenses recouvrables en exécution des traités de paix", qui est utilisé pour financer cette reconstruction. Ces dépenses, qui engagent principalement l’État, font augmenter la part des dépenses de l’État dans le total des dépenses publiques : en 1920, ses dépenses comptent pour 84,7 % des dépenses totales, contre 15,3 % pour les collectivités territoriales^[6].

Les dépenses atteignent un niveau maximal en 1922 puis régressent jusqu'en 1928. Le ralentissement économique provoque une augmentation jusqu'en 1936, année du pic. Elles baissent en 1937 et 1938.

Les collectivités locales, elles, connaissent une croissance ininterrompue jusqu'en 1935, avec une croissance régulière jusqu'en 1930 (4,3 % en moyenne par an), puis une accélération forte ensuite (7,9 % en moyenne jusqu'en 1935), avant de diminuer les années suivantes. Les dépenses de l'Etat décroissent après leur pic de 84 % en 1920 : elles comptent pour 72 % et 85 % des dépenses totales en 1929 puis en 1938, contre 27 % puis 20 % pour les collectivités territoriales. Les dépenses de la sécurité sociale comptent pour 0,4 % du total des dépenses en 1929, puis 3,4 % en 1938.

L'accélération des dépenses après la Première guerre mondiale est ralentie par le gouvernement Poincaré, qui dirige la France entre 1926 et 1929. La politique d'équilibre budgétaire mise en place provoque une décrue des dépenses de l’État (en valeur relative comme absolue), qui passent de 17,4 % de la PIB en 1925 à 15,8 % en 1926 et 13,6 % en 1929.

Les dépenses civiles commencent à augmenter fortement après 1929, sous l'influence des dépenses d'action sociale ; leur part double presque, passant de 3,2 % en 1929 à 6,0 % en 1938.

En 1926, la dette publique est si élevée que la charge de ses intérêts occupe 41,6% des dépenses de l’État.

La récession qui frappe la France à partir de 1929 entraîne une nouvelle augmentation des dépenses jusqu'en 1935/1936. Le rapport des dépenses à la PIB remonte à la hauteur de 20 % environ sous l'effet de diverses mesures sociales et d'aide à l'économie, avec un pic en 1936 (21,5 %). Les politiques qui creusent les dépenses publiques sont celles de la prise en charge totale de l'enseignement secondaire par l'Etat à compter de 1930, de l'allocation aux anciens combattants la même année, ainsi que les lois sur les assurances sociales. En 1932 est votée une loi sur les allocations familiales obligatoires. Le soutien du prix du blé et les programmes des grands travaux accroissent également les postes des transports et de l'aménagement du territoire.

À partir de 1936, les dépenses chutent à nouveau du fait de la reprise de l'activité économique. La chute est très forte pour les collectivités locales.

En 1938, les dépenses publiques pèsent 28,8 % de la production nationale^[9].

En 1920, le déficit de l’État par rapport à la PIB est de 12,2 %. Le déficit se transforme en excédent en 1929 (+0,9 %), puis retombe en 1938 (-6,3 %).

Le régime de Vichy adopte une position ambiguë sur la question des dépenses publiques. Si Philippe Pétain considère les fonctionnaires comme en partie responsables de la défaite, il préside à des recrutements en grand nombre dans la fonction publique. Sous le régime de Vichy, l'autoritarisme de l’État le pousse à multiplier ses postes de dépense^[10].

De fait, même en prenant en compte les frais d'occupation, le budget général de l’État française augmente en moyenne de 23 % entre 1940 et 1944, ce qui est exceptionnel^[11]. Le directeur du Budget remarque en 1942 que depuis 1939, le budget ordinaire avait cru de 58 %^[12]. Aussi, la période voit une nouvelle centralisation des dépenses, qui réduit la part des dépenses des collectivités locales dans les dépenses totales^[6].

Entre 1941 et 1946, les plus importantes augmentations d'effectifs civils de l’État sont au profit de l'économie nationale (+25,49 %), du ministère de l'Intérieur (+25,45 %, du fait des recrutements dans la police et la gendarmerie), du ravitaillement (+25,25 %), des services du chef de l'Etat (+23,9 %, pour subvenir aux dépenses de Pétain), et les travaux publics et transports (+21,6 %)^[10].

La Quatrième République fait face à un bouleversement des dépenses publiques. Les années d'après-guerre sont marquées par d'importantes dépenses de reconstruction, qui concernent essentiellement l'industrie, le commerce, les transports, l'urbanisme et le logement. Le taux de croissance annuel des dépenses publiques est de 8,9 % environ entre 1947 et 1956. Le taux de croissance annuel moyen des dépenses de l’État central est de 8,5 %, contre 11,5 % pour les collectivités territoriales, et 8,9 % pour la sécurité sociale.

La charge de la dette publique diminue relativement après la Seconde guerre mondiale. Elle passe de 41,5 % des dépenses de l’État en 1872 à 19,4 % en 1912, remontant à 23,1 % en 1920, et jusqu'à 41,6 % en 1926. Elle diminue jusqu'à 1,9 % en 1973, pour remonter à 4 % en 1980.

À la sortie de la guerre, l’État doit mobiliser beaucoup de moyens financiers pour les collectivités territoriales et leur reconstruction. En 1945, les transferts de l’État aux collectivités territoriales comptent pour 30 % de leurs dépenses totales. Ce chiffre chute rapidement pour retrouver les 10 % avant le début des années 1950, avant que le chiffre remonte vers 18 % et se stabilise jusqu'en 1959^[6].

La contribution des diverses dépenses à la croissance des dépenses totales de l’État est de 11,4 % pour les pouvoirs publics (qui se stabilisera aux alentours de 13,2 % entre 1959 et 1979), 12,8 % pour le commerce et l'industrie (qui baissera à 6,7 % en moyenne entre 1959 et 1974, puis 4,8 % entre 1974 et 1979), 10,5 % pour le logement et l'urbanisme (qui baissera à environ 5% pendant les vingt années suivantes), 11,8% pour l'éducation (qui doublera sur la période 1959 et 1974 pour atteindre 21,9 %, et qui se stabilisera à 23 % entre 1974 et 1979), 8,1 % pour l'action sociale (qui passera à 15,5 % sous Valéry Giscard d'Estaing), et 5,1 % pour la dette (contre 3 % entre 1959 et 1974, puis 2,8 % sous Valéry Giscard d'Estaing)^[6].

En 1947, les dépenses de l’État comptent pour 71 % des dépenses publiques, contre 9,1 % pour les collectivités locales et 19,9 % pour la sécurité sociale. Cela est dû aux dépenses de reconstruction, qui concernent principalement l’État central. Le déficit par rapport à la PIB est de 5,7 %. Les dépenses publiques dans la production nationale sont de 45,5 % en 1948^[9].

Le taux de croissance annuel moyen des dépenses de l’État sur la période 1950 - 1959 est de 10,8 % pour les pouvoirs publics (contre 8,9 % pour la période suivante, couvrant le mandat du général de Gaulle et de Georges Pompidou) ; de 25,4 % (contre 7,5 %), de 7,3 % pour l'industrie et le commerce (contre 8,2 %), de 3,4 % pour les transports (contre 9,8 %), de 15,6 % pour l'éducation (contre 13,1 %), de 16,8 % pour l'action sociale (contre 11,8 %), de 10 % pour la défense (contre 5,7 %), et pour la dette, de 13,1 % (contre 5,4 %). Le taux de croissance annuel moyen des dépenses étatiques est donc de 10,4 %^[6].

Le contexte politique de la Quatrième République provoque une hausse relative des dépenses publiques liées à la guerre. La charge des dépenses militaires atteint un sommet en 1952 et 1953, puis en 1957, absorbant 29,7% des dépenses publiques. Il faudra attendre 1980 pour les voir passer sous la barre des 15 %.

Les dépenses publiques augmentent fortement durant les deux dernières années de la Quatrième République^[13]. La crise financière atteint son apogée en 1956 et 1957, années durant lesquelles les dépenses publiques sont les plus élevées. Les années qui suivront seront celles d'un retour à l'équilibre.

Les dépenses publiques mutent sous la Quatrième République, d'une manière structurelle. Les dépenses liées à la charge de la dette et à la guerre chutent. Ces baisses sont compensées par l'accroissement des dépenses dans les autres domaines civils, comme l'agriculture, le commerce, l'industrie, les transports, le logement, l'aménagement du territoire, l'enseignement et l'action sociale.

La part de l'éducation reste au palier d'environ 9 % des dépenses publiques sur la période de la Quatrième République, un niveau stable depuis 1931. Il dépasse les 11,5 % l'année de l'avènement de la Cinquième République.

L'élasticité des dépenses publiques par rapport à la PIB entre 1947 et 1956 est d'1,44 pour l’État, 2,05 pour les collectivités territoriales, 1,46 pour la sécurité sociale, soit 1,52 pour l’État et les collectivités, et 1,51 pour les trois institutions.