Mémorandum transjordanien
accord de partition de la palestine mandataire entre palestine et transjordanie
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Le mémorandum transjordanien est un document diplomatique britannique adopté par le Conseil de la Société des Nations le , agissant comme une clause d'application et un addendum au Mandat pour la Palestine[1].
Le mémorandum définit les modalités d'exécution de l'article 25 du mandat, formalisant la séparation administrative de la Transjordanie du reste de la Palestine mandataire et exemptant ce territoire des dispositions relatives à l'établissement d'un « foyer national juif »[2].
Contexte historique
Au lendemain de la Première Guerre mondiale, les territoires du Levant soustraits à l'Empire ottoman sont divisés provisoirement par les Alliés en zones d'Administration des territoires ennemis occupés (OETA)...
Au lendemain de la Première Guerre mondiale, les territoires du Levant soustraits à l'Empire ottoman sont divisés provisoirement par les Alliés en zones d'Administration des territoires ennemis occupés (OETA). L'OETA Sud correspond à la Palestine historique, tandis que l'OETA Est couvre l'intérieur des terres transjordaniennes[3].
En avril 1920, la Conférence de San Remo attribue à la Grande-Bretagne le mandat sur la Palestine sans en fixer précisément les frontières orientales[3]. En novembre 1920, l'émir Abdallah bin al-Hussein arrive en Transjordanie. Lors de la conférence du Caire en mars 1921, le ministre britannique des Colonies, Winston Churchill, conclut un accord avec Abdallah pour le reconnaître comme dirigeant de l'Émirat de Transjordanie, sous tutelle britannique[4].
Afin de concilier les promesses contradictoires faites aux Arabes (Correspondance McMahon-Hussein) et au mouvement sioniste (Déclaration Balfour de 1917), le gouvernement britannique opte pour une solution juridique : intégrer la Transjordanie dans le périmètre global du Mandat pour la Palestine afin de maintenir son autorité stratégique, tout en insérant une clause permettant d'en exclure l'application des clauses relatives au foyer national juif[3]. Cette orientation politique est formalisée dans le Livre blanc de Churchill de juin 1922, préparant l'adoption du mémorandum de septembre.
L'Article 25 du Mandat
L'article 25 du document de Mandat pour la Palestine constituait la base légale de cette séparation. Le , Lord Balfour, représentant le Royaume-Uni, présente le mémorandum d'application au Conseil de la Société des Nations, qui l'approuve à l'unanimité[5].
L'article 25 disposait :
Dans les territoires s’étendant entre le Jourdain et la frontière orientale de la Palestine, telle qu’elle sera définitivement fixée, le Mandataire aura la faculté, avec le consentement du Conseil de la Société des Nations, de retarder ou de suspendre l’application des stipulations du présent mandat qu’il jugera inapplicables à raison des conditions locales existantes, et de prendre, en vue de l’administration de ces territoires, toutes les mesures qu’il estimera convenables, pourvu qu’aucune de ces mesures ne soit incompatible avec les stipulations des articles 15, 16 et 18[6].
Délimitation des frontières
La frontière entre la Palestine et la Transjordanie
Le Décret en Conseil sur la Palestine (Palestine Order in Council) d'août 1922 confère au Haut-Commissaire le pouvoir de tracer la ligne séparatrice entre la Palestine occidentale et la Transjordanie[7]. La définition résultante a été copiée textuellement dans le mémorandum de septembre[7],[8] :
« Tout territoire situé à l'est d'une ligne tracée à partir d'un point situé à deux milles à l'ouest de la ville d'Aqaba sur le golfe de ce nom jusqu'au centre de l'Oued Arabah, de la mer Morte et du Jourdain jusqu'à sa jonction avec la rivière Yarmouk : de là jusqu'à du centre de ce fleuve jusqu'à la frontière syrienne. »
La stabilisation des frontières méridionales et orientales (1925)
Si le mémorandum de 1922 fixe avec précision la limite occidentale le long du Jourdain et de l'Oued Arabah, les frontières du sud et de l'est avec le Sultanat du Nejd (future Arabie saoudite) demeurent initialement mouvantes. En novembre 1925, les Britanniques négocient l'accord d'Hadda, signé par Sir Gilbert Clayton et Ibn Séoud[9]. Cet accord fixe formellement la frontière saudo-transjordanienne, tandis que la région de Ma'an et le port stratégique d'Aqaba sont définitivement rattachés à la Transjordanie, consolidant le territoire défini par le mémorandum.
Articles exclus et statut administratif
Le mémorandum déclarait inapplicables en Transjordanie plusieurs articles clés du Mandat, notamment[10],[11] :
- Articles 2 et 4 : Relatifs au développement du foyer national juif et à la reconnaissance de l'Agence juive comme organisme public consultatif.
- Article 6 : Prescrivant l'encouragement de l'immigration juive et l'établissement intensif de colonisation foncière.
- Article 22 : Imposant l'hébreu comme l'une des trois langues officielles (l'arabe restant la seule langue officielle en Transjordanie).
- Articles 13 et 14 : Relatifs à la gestion et aux commissions sur les Lieux saints.
Le mémorandum se concluait par la formule engageant la responsabilité britannique[2] :
« Dans l'application du mandat à la Transjordanie, les mesures qui, en Palestine, sont prises par l'administration de ce dernier pays seront prises par l'administration de la Transjordanie sous le contrôle général du mandataire. Le gouvernement de Sa Majesté accepte l'entière responsabilité du mandat pour la Transjordanie et s'engage à ce que les dispositions qui pourraient être prises pour l'administration de ce territoire conformément à l'article 25 du mandat ne soient en aucune façon incompatibles avec les dispositions du mandat qui ne sont pas déclarées inapplicables par la présente résolution. »
À partir de cette date, la Grande-Bretagne administre séparément la Palestine à l'ouest du Jourdain et la Transjordanie à l'est. Bien que juridiquement réunies sous le même titre de Mandat de la SDN, les deux entités disposent de structures administratives distinctes. En , la Grande-Bretagne reconnaît officiellement l'autonomie de l'Émirat de Transjordanie sous le gouvernement de l'émir Abdallah Ier, avec Harry St. John Philby comme représentant britannique en chef[12].
Exception économique : la concession Rutenberg
Malgré l'exclusion explicite des clauses sur le foyer national juif à l'est du Jourdain, une exception économique majeure est accordée par les autorités mandataires. En septembre 1921, puis confirmée par un accord de 1926 avec le gouvernement britannique et l'émir Abdallah, l'ingénieur Pinhas Rutenberg obtient la concession pour l'électrification de la Palestine[13].
Cette concession débouche sur la construction de la centrale hydroélectrique de Naharayim (en) (Tel Or), érigée au confluent du Jourdain et du Yarmouk. Bien que située physiquement sur des terres appartenant à la Transjordanie, la centrale est exploitée par la Palestine Electric Corporation avec du personnel juif, constituant la seule enclave économique et industrielle sioniste autorisée en territoire transjordanien sous le régime du mémorandum[14].
Réactions et conséquences politiques
- Mouvement sioniste : L'Organisation sioniste mondiale, menée par Chaim Weizmann, accepte le mémorandum pour préserver ses relations diplomatiques avec Londres. En revanche, le courant du sionisme révisionniste, fondé par Ze'ev Jabotinsky, rejette catégoriquement la séparation territoriale. Jabotinsky accuse le gouvernement britannique de trahison et fonde la doctrine de l'Eretz Israël s'étendant « sur les deux rives du Jourdain » (Shtei Gadot LaYarden)[15].
- Nationalistes arabes : L'émir Abdallah Ier salue la séparation administrative qui consolide son pouvoir dynastique hassémite sur un territoire prémuni de la colonisation sioniste. Toutefois, certains nationalistes panarabes déplorent la division du Levant sous le régime des mandats britanniques et français.
Portée et débats juridiques contemporains
Le mémorandum transjordanien de 1922 demeure une référence fréquemment débattue dans l'analyse du droit international relatif au conflit israélo-palestinien :
- Unité ou dualité mandataire : Certains juristes et historiens de la diplomatie soutiennent que le mémorandum a formellement créé deux entités politiques irrévocablement distinctes dès 1922, empêchant toute revendication juridique de souveraineté juive à l'est du Jourdain[16].
- Débat sur la « Palestine historique » : À l'inverse, d'autres analystes ou figures politiques soulignent que l'inclusion initiale de la Transjordanie dans le document de Mandat de 1920 montre que la « Palestine » au sens du droit international de l'entre-deux-guerres englobait à l'origine les deux rives, et que le mémorandum constitue la première « solution à deux États » ou première partition territoriale du Mandat[17].
Voir aussi
- Mandat britannique en Palestine
- Émirat de Transjordanie
- Livre blanc de 1922
- Conférence du Caire (1921)
- Frontière entre la Jordanie et la Palestine
- Centrale hydroélectrique de Naharayim (en)
