Pacte mondial pour les réfugiés

Les États membres de l'ONU ont adopté le 17 décembre 2018 à une très grande majorité le Pacte mondial sur les réfugiés. 181 pays de l'Assemblée générale des Nations unies ont voté pour la résolution sur ce pacte, deux contre (les États-Unis et la Hongrie) et trois pays se sont abstenus (la République dominicaine, l'Érythrée et la Libye)^[2],[3].

Appartenant à la catégorie du droit souple, il n'est pas juridiquement contraignant.

La Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants de l'ONU^[4],[5] a chargé le HCR de s'inspirer du Cadre d'action global pour les réfugiés (CRRF) ^[6], figurant à l'Annexe I de la Déclaration, pour élaborer un « pacte mondial sur les réfugiés »^[1].

La Déclaration de New York a également lancé un processus séparé de négociations en vue de l'adoption d'un pacte mondial sur les migrations ^[7], auquel le HCR participe activement^[1].

Le Pacte mondial pour les réfugiés repose sur – et ne remplace pas - le système juridique international en vigueur pour les réfugiés. Ce système comprend la Convention de Genève^[8] et d'autres instruments juridiques internationaux sur les réfugiés, les droits de l'homme et le droit humanitaire^[9].

La Convention de Genève met l'accent sur les droits des réfugiés et les obligations des États, mais ne traite pas de la coopération internationale au sens large. Et c'est ce que le pacte mondial pour les réfugiés cherche à résoudre^[9].

La Convention de Genève ne précise pas comment partager la charge et la responsabilité, et c'est ce que fait le Pacte mondial sur les réfugiés^[9].

La question des migrations et des réfugiés est abordée dès le préambule de l'Agenda 2030 pour le développement durable, adopté le 25 septembre 2015 par l'Assemblée générale des Nations unies^[10]. Aucun objectif de développement durable n'y est dédié, mais 11 des 17 objectifs se penchent de près ou de loin sur la question des migrations et mobilités mondiales : éducation des personnes en situation vulnérable^[11], accès à travail décent, réduction des inégalités, lutte contre la traite des êtres humains^[12], etc. L'injonction de l'Agenda 2030, « ne laisser personne de côté », constitue également une base de travail pour la question des personnes apatrides^[13].

Les déplacements massifs de réfugiés et de migrants ont des ramifications politiques, économiques, sociales, développementales et humanitaires et des ramifications en matière de droits de l'homme qui ne connaissent pas de frontières. Il s'agit d'un phénomène mondial appelant des approches et des solutions mondiales. Aucun État ne peut à lui seul gérer ces déplacements. Les pays voisins ou les pays de transit, pays en développement pour la plupart, sont particulièrement touchés. Leurs capacités sont fortement sollicitées dans de nombreux cas, ce qui a une incidence sur leur développement et leur cohésion au niveau social et économique. En outre, les crises de réfugiés prolongées sont désormais chose courante, avec des conséquences à long terme pour les personnes concernées mais aussi pour les pays et les communautés d'accueil, à qui il faut venir en aide grâce à un renforcement de la coopération internationale^[14].

En 2015, ils étaient plus de 244 millions, leurs effectifs progressant à un rythme plus rapide que ceux de la population mondiale. Cependant, on dénombre environ 65 millions de personnes déplacées de force, dont plus de 21 millions de réfugiés, 3 millions de demandeurs d'asile et plus de 40 millions de personnes déplacées dans leur propre pays^[15].

Si leur traitement relève de cadres juridiques distincts, les réfugiés et les migrants jouissent des mêmes libertés fondamentales et droits de l'homme universels^[16].

Les « réfugiés » et les « migrants » jouissent des mêmes libertés fondamentales et droits de l'homme universels, qui doivent être respectés, protégés et exercés en toutes circonstances. Toutefois, les migrants et les réfugiés sont deux groupes différents relevant de cadres juridiques distincts. Seuls les réfugiés bénéficient de la protection internationale définie par le droit international des réfugiés^[17].

Le 19 septembre 2016, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté à l'unanimité la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants^[18],[4].

La Déclaration de New York réaffirme l'importance du régime international applicable aux réfugiés et comporte un vaste éventail d'engagements pris par les États membres à renforcer et à améliorer les mécanismes de protection des personnes qui se déplacent. Elle a ouvert la voie à l'adoption de deux nouveaux pactes mondiaux en 2018^[1] : un Pacte mondial sur les réfugiés^[19] et un Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières^[20],[21], dit aussi « Pacte de Marrakech ».

La Déclaration de New York définit les éléments clés d'un Cadre d'action global pour les réfugiés (CRRF)^[6] devant être appliqué aux mouvements massifs de réfugiés et aux situations de déplacement prolongées. Le Cadre d'action global met l'accent sur l'importance d'aider les pays et les communautés qui accueillent un grand nombre de réfugiés, d'assurer la participation des acteurs du développement à un stade précoce, et d'élaborer une approche des réponses en faveur des réfugiés qui engage l'ensemble de la société^[18].

Le Pacte sur les réfugiés s'inspire des principes fondamentaux d'humanité et de solidarité internationale. Il vise à opérationnaliser les principes de partage de la charge et des responsabilités pour mieux protéger et assister les réfugiés, et soutenir les pays et communautés d'accueil. Il est totalement apolitique, notamment dans sa mise en œuvre, et est conforme aux buts et principes de la Charte des Nations unies. Il repose sur le régime international de protection des réfugiés, centré sur le principe cardinal du non-refoulement, au cœur duquel se trouvent la Convention de Genève^[8] et son protocole de 1967. Certaines régions ont par ailleurs adopté des instruments spécifiques qui s'appliquent dans leurs contextes respectifs^[22]. Le Pacte sur les réfugiés est guidé par les instruments internationaux pertinents relatifs aux droits de l'homme^[23], le droit international humanitaire et par d'autres instruments internationaux applicables. Il est complété par des instruments de protection des apatrides, le cas échéant^[24].

Dans l'ensemble, les objectifs du Pacte sur les réfugiés consistent à ^[24]:

1. alléger la pression sur les pays d'accueil ;
2. renforcer l'autonomie des réfugiés ;
3. élargir l'accès aux solutions dans des pays tiers ; et
4. favoriser les conditions d'un retour dans les pays d'origine en sécurité et dans la dignité.

Le Pacte sur les réfugiés devrait permettre d'atteindre ces quatre objectifs liés et interdépendants, grâce à la mobilisation de la volonté politique, à une base élargie d'appui et à des arrangements facilitant des contributions plus équitables, plus soutenues et plus prévisibles entre les États et d'autres parties prenantes.

Un Forum mondial sur les réfugiés sera périodiquement convoqué au niveau ministériel pour que tous les États Membres des Nations unies et les parties prenantes concernées annoncent des engagements concrets et des contributions pour l'atteinte des objectifs du Pacte mondial fixé au paragraphe 7 ci-dessus, et examinent les possibilités, les défis et les moyens d'un meilleur partage de la charge et des responsabilités. Le premier Forum sera convoqué en 2019. Pour maintenir l'élan et la volonté politique, d'autres Forums seront convoqués par la suite tous les quatre ans, sauf s'il est convenu autrement à l'Assemblée générale. Ces Forums seront coconvoqués et coabrités par un ou plusieurs États, et le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, avec l'invitation du Secrétaire général des Nations unies à y prendre part. Ils auront en principe lieu à Genève afin de faciliter la participation de tous les États. Les années où le Forum a lieu, le Dialogue du Haut-Commissaire sur les défis de protection ne se tiendra pas^[25].