Pantouflage en France
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Le pantouflage en France est le phénomène par lequel des hauts fonctionnaires quittent le secteur public, provisoirement ou non, afin de travailler au sein du secteur privé.
Le passage de hauts fonctionnaires vers le secteur privé exige, dès le XIXe siècle, l'utilisation d'expressions diverses. Si aucune n'est consacrée, les auteurs parlent alors de « passage aux affaires » ou d'« émigration »[1].
Le terme de « pantoufle » trouve son origine dans l'argot de l'École polytechnique et se fixe dans les années 1880[1]. Originellement, le pantouflage renvoyait au renoncement à toute carrière de l'État à la fin des études, phénomène courant chez les élèves qui n'étaient pas sortis parmi les mieux classés de l'école (la « botte »). Ceux qui « entraient dans la pantoufle » (les « pantouflards ») avaient le titre d'« ancien élève de l'École polytechnique » et renonçaient à celui de « diplômé de l'École polytechnique »[2]. Plus tard, le terme a également désigné le montant à rembourser en cas de non-respect de l'engagement décennal (comparable au dédit-formation des entreprises privées). C'est assez souvent l'entreprise recrutant l'élève en fin d'études ou le fonctionnaire qui s'acquittait de la pantoufle[3].
André Malraux, dans le roman de 1933 La Condition humaine, évoque son héros Ferral, affrontant les représentants de la haute fonction publique et des banques privées, et « l’accueil favorable que les fonctionnaires trouvent dans la banque auprès de leurs anciens collègues lorsqu’ils quittent le service de l’État[4]. »
Importance
En , la revue ENA-mensuel estime que sur 4 400 anciens élèves de l'ENA, 737 travaillent dans le privé, et dans le public 6,1 % appartiennent au Conseil d'État, 8,3 % à la Cour des comptes et 18,8 % à l'Inspection des Finances. La même année, le corps des Mines enregistre 16,8 % de pantouflage et le corps des Ponts et Chaussées, 14,7 %.
De sa création jusqu'en 2015, 80 % des énarques ont poursuivi une carrière exclusivement administrative. Ce chiffre varie selon les corps de l’État : 55 % des inspecteurs des Finances ont pantouflé sur cette période[5]. Le rapport Que sont les énarques devenus ?, publié sous la direction de Nathalie Loiseau, au sujet de toutes les promotions entre 1980 et 2000, montre que 78 % des énarques sur la période n'ont jamais exercé de responsabilités en entreprise, et que 74 % ne figurent pas dans le Who's Who in France. Seuls 8 % des énarques ont durablement quitté l'État[5]. L'étude des trajectoires de la promotion Voltaire de l'ENA montre que 67 % des étudiants n'ont jamais pantouflé, et moins de 50 % dispose de notice dans le Who's Who[5].
En France, annuellement, environ 10 000 personnes quittent la fonction publique vers le secteur privé, ce qui ne représente qu'une faible part de ces mouvements (données pour 2019). La Cour des comptes en 2025 recommande que les administrations renforcent le suivi statistique de ces mobilités [6],[7].
Histoire
Construction au XIXe siècle
Le pantouflage naît avec la création de la haute fonction publique française sous le Consulat et le Premier Empire. Au cours du siècle, les statuts des différents Grand corps permettent progressivement la mise en disponibilité, qui permet au fonctionnaire de travailler pour le secteur privé avant d'être réintégré au sein du secteur public[1]. Le corps des mines permet à ses ingénieurs de pantoufler à partir du décret du 21 avril 1810 qui détermine leur statut[1]. Le décret du 24 décembre 1851, qui rénove le statut du corps des Mines, indique explicitement que « le congé illimité est accordé par le ministre, sur la demande des ingénieurs qui se retirent temporairement du service de l'État pour s'attacher au service des compagnies, prendre du service à l'étranger ou pour tout autre cause »[8]. Dominique Chagnollaud estime qu'« entre 1840 et 1870, 22 % à 26 % des ingénieurs des Mines passent ainsi au service du privé »[1].
Le développement du secteur bancaire sous le Second Empire provoque un accroissement du pantouflage. Le premier inspecteur des Finances à démissionner pour rejoindre le secteur privé est nommé administrateur des réseaux de chemin de fer. Le phénomène prend de l'ampleur dans les années 1860, lorsque, selon Chagnollaud, « cinq premiers inspecteurs passent dans le monde des affaires. Deux le font en 1867 à la demande du gouvernement pour occuper d'importantes fonctions à la Banque de France. Les trois autres, après démission ou retraite, choisissent délibérément de servir le privé, particulièrement le secteur bancaire »[1].
Formalisation du pantouflage sous la Troisième République
Les préfets sont aussi les sujets de pantouflage à partir de la Troisième République. Les préfets du Second Empire qui ont fait l'objet d'une épuration partent travailler dans le secteur financier ou dans l'industrie des chemins de fer[1]. Léon Aucoc est un des premiers conseillers d’État à rejoindre le privé pour la même raison[1].
Le pantouflage s'accroît nettement à partir des années 1880, notamment du côté des polytechniciens. Si, entre 1848 et 1879, 9,1 % des élèves quittent le secteur public en sortie d'école, la proportion s'accroît et atteint 13 % entre 1880 et 1914[1]. Les ingénieurs du corps des Ponts et Chaussées, eux, voient la proportion de membres du corps pantouflant passé l'âge de 35 ans passer de 17,4 % entre 1883 et 1886, à 35,3 % à la veille du premier conflit mondial (1910-1913). La proportion atteindra 54,4 % entre 1928-1930[9]. Emmanuel Chadeau trouve que 13 inspecteurs des Finances démissionnent de leur corps entre 1871 et 1880, autant entre 1881 et 1890, avant de chuter à 7 entre 1891 et 1900 et 11 entre 1901 et 1910[10].
Un arrêté du 24 février 1909 autorise les inspecteurs des finances à se mettre en disponibilité. Le pantouflage s'accroît par la suite[1].
De la Première Guerre mondiale aux années 1930
La question de la mobilité des fonctionnaires au sein du secteur privé n'est posée que de manière marginale jusqu'à la Première Guerre mondiale. L'extension du champ d'intervention de l’État à partir de cette époque provoque un accroissement de la mobilité des hauts fonctionnaires vers le secteur privé[1]. Le nombre d'inspecteurs des Finances démissionnant du corps, qui est de 11 entre 1901 et 1910, passe à 19 entre 1911 et 1920, et 27 entre 1921 et 1930[10].
Gaston Jèze écrit dans les années 1920 : « le haut personnel des grandes administrations publiques (ministères des Finances, des Affaires étrangères) est de plus en plus attiré vers les établissements financiers par de gros traitements »[1].
Le Front populaire s'indigne du pantouflage, aussi une loi du 20 juin 1936 charge le gouvernement de prendre des mesures, écrit Dominique Chagnollaud, « contre le cumul des traitements et pensions de retraite ou d'ancienneté avec d'autres rémunérations, vise en fait les hauts fonctionnaires »[1].
Régime de Vichy
Le Régime de Vichy considère le pantouflage comme un problème grave, symbole d'une haute fonction publique en déshérence. Cette conviction est partagée par certains chercheurs, comme André Siegfried qui écrit, dans Le Temps, en juin 1941 : « Dans les cadres supérieurs, le dévouement à l'intérêt général, la conviction du « service », la flamme en un mot, demeurent plus que jamais. Je pense que l'arrivisme est de tous les temps, mais depuis un demi-siècle, c'est lui qui a sapé les bases de notre haut personnel administratif [...]. On a trop facilement passé des grands corps de l'État dans les affaires privés »[1].
Le conseiller d'État Pierre Josse, qui a travaillé à la rédaction du statut des fonctionnaires de 1941, écrit que « à quelque rang de la hiérarchie qu'il soit placé, le fonctionnaire consacrera sa vie à l'État. D'abord, il devra rester au service public un délai minimum : la fonction publique ne sera plus, pour de hauts fonctionnaires, le marchepied permettant d'accéder aux postes importants de la haute banque et de la grande industrie, il ne devra plus exploiter, contre les collectivités publiques, ses titres ou ses connaissances acquises dans la pratique de ses fonctions »[1]. Le statut des fonctionnaires de 1941 rend difficile le pantouflage. Son neuvième article dispose que « un fonctionnaire ne peut occuper, pendant les cinq années qui suivent la cessation de ses fonctions, à moins d'avoir obtenu au préalable l'autorisation du secrétaire d'État dont il relevait, aucun emploi, de quelque nature que ce soit, dans une entreprise privée en relation avec son service »[1].
Quatrième République
La Quatrième République est marquée par un malaise au sein de la haute fonction publique qui conduit à une hausse du nombre de pantouflages. Les rémunérations des hauts fonctionnaires baissent en multiple de la rémunération des fonctionnaires des autres catégories. La rémunération dans la haute fonction publique civile est plus que deux fois inférieure à celle dans le secteur économique nationalisé[1]. Le conseiller d'État Roger Grégoire, directeur de la Fonction publique, écrit dans La Fonction publique : « La psychologie de beaucoup de fonctionnaires, même placés à des niveaux élevés de la hiérarchie, s'est transformée. Assimilés aux autres salariés, ils réagissent comme tels [...]. Sait-on que cette capitis diminutio pousse beaucoup d'agents valables à chercher hors du service public une situation plus digne ? Elle est peut-être responsable de plus d'évasions que la faiblesse des traitements »[1].
Toutefois, l'extension du secteur économique public a pour conséquence un ralentissement du nombre de pantouflage des inspecteurs des Finances, ces derniers étant simplement placés en position de détachement pour rejoindre ce qui était jusqu'à la Libération des entreprises privées. Ainsi, comme le remarque Chagnollaud, « le temps avant démission s'allonge sous la IVe République, pour atteindre quatorze ans de 1945 à 1955 »[1].
Cinquième République
L'accroissement des réflexions au sujet des mouvements des hauts fonctionnaires hors du secteur public mènent à la consécration du mot « pantouflage » dans les années 1960. Le pantouflage s'accroît parmi les membres des Grands corps après l'élection présidentielle française de 1981, du fait de la nomination à des postes importants de hauts fonctionnaires par les gouvernements socialistes, bien que ce phénomène touche principalement les inspecteurs des finances[1]. En 1985-1986, 100 % des membres du Conseil d’État, 69 % des membres de la Cour des comptes et 71,5 % des membres de l'Inspection des finances travaillent dans le public[1].
Notes et références
- 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Dominique Chagnollaud de Sabouret, Le Premier des Ordres: Les hauts fonctionnaires (XVIIIe-XXe siècle), Fayard, (ISBN 978-2-213-65777-6, lire en ligne).
- ↑ Albert-Lévy et G. Pinet L'argot de l'X illustré par les X Préface d'Armand Silvestre, Emile Testard, Paris, 1894, xiii + 327 p., p. 218-220.
- ↑ Fabrice Mattatia Dictionnaire d'argot de l'X. Tout sur le langage des polytechniciens, 2e édition, Lavauzelle, 2004. Les droits des pantouflards. Le remboursement de la pantoufle n’est aujourd’hui exigé que dans des cas exceptionnels (C.B. et A.J., « Pantoufle, pantouflage et pantouflards », Le Figaro, 15 octobre 2007).
- ↑ La critique de la haute administration par Malraux n’a pas pris une ride.
- 1 2 3 Pierre Birnbaum, Où va l’État ? : Essai sur les nouvelles élites du pouvoir (ISBN 978-2-02-137757-6 et 2-02-137757-1, OCLC 1027789078).
- ↑ Cour des comptes 2025.
- ↑ Cour des comptes, « Les mobilités entre les secteurs public et privé - Un encadrement très inégal selon les fonctions publiques, des ajustements nécessaires », sur vie-publique.fr, (consulté le ).
- ↑ Annales des mines, (lire en ligne).
- ↑ Hervé Joly, Diriger une grande entreprise au XXe siècle: L’élite industrielle française, Presses universitaires François-Rabelais, (ISBN 978-2-86906-586-4, lire en ligne).
- 1 2 Emmanuel Chadeau, Les inspecteurs des finances au XIXe siècle (1850-1914) : profil social et rôle économique / Emmanuel Chadeau, (lire en ligne).
