Privatisation de British Rail

Historiquement, les compagnies de chemin de fer d'avant la nationalisation d'après-guerre étaient presque auto-suffisantes, allant, par exemple, jusqu'à produire l'acier nécessaire à la construction du matériel roulant et à la fabrication de rails. À la suite de nationalisation des chemins de fer en 1948, certaines de ces activités ont essaimé dans d'autres sociétés ou institutions nationalisées ; par exemple « Railway Air Services Limited » est l'un des précurseurs de British Airways. Les services de transport routier des chemins de fer, assurant livraisons et enlèvements des marchandises, des colis et des bagages à domicile, sont finalement intégrés dans la « National Freight Corporation », mais pas avant 1969.

Dans les années 1970, le type d'organisation qui a la préférence du BRB est la création de filiales totalement contrôlées, par exemple les ateliers ferroviaires, devenus British Rail Engineering Limited (BREL) en 1970. L'exploitation des ferrys vers l'Irlande, la France, la Belgique et les Pays-Bas est assurée par Sealink UK Ltd, faisant partie du consortium Sealink, qui utilise aussi des bateaux appartenant à la SNCF, à la Régie belge des transports maritimes (RTM) ou à la Zeeland Steamship Company néerlandaise.

Toutefois, le BRB est encore chargé directement d'une multitude d'autres fonctions, telles que la police des transports (British Transport Police), le British Rail Property Board (qui n'est pas seulement chargé de la gestion des lignes en exploitation, mais aussi de milliers de kilomètres de lignes et de gares fermées au trafic remontant au programme Beeching Axe ou à d'autres programmes de fermeture), d'une caisse d'épargne pour le personnel, de maisons de convalescence pour les cheminots, ainsi que du réseau interne de télécommunications (téléphone et échanges de données, le plus grand du pays après celui de British Telecom), etc.

En 1979, l'organisation de l'exploitation ferroviaire du BRB reflète encore largement celle des « quatre grandes » compagnies privées qui avaient été fusionnées pour créer British Railways plus de 30 ans auparavant. Il y avait cinq Régions (l'Écosse étant une région séparée), chacune formée de plusieurs Divisions, et chaque Division de plusieurs Aires. Cette organisation entraînant le doublonnage de plusieurs fonctions, le niveau Division a été supprimé au début des années 1980, ses tâches étant transférées au niveau supérieur (régions) ou inférieur.

Le gouvernement Thatcher applique une politique de cession des sociétés nationalisées à des repreneurs privés, c'est-à-dire de privatisation. Dans le cas des chemins de fer, cette politique gouvernementale a peu d'effets durant toute la période Thatcher sauf dans quelques secteurs relativement limités, car il est estimé que la privatisation du cœur d'activité de l'exploitation ferroviaire serait trop difficile.

La chaîne hôtelière British Transport Hotels est vendue, principalement hôtel par hôtel, en 1982. La société Sealink UK Limited est vendue en 1984 à Sea Containers Limited, qui la revend ultérieurement à son concurrent Stena Line. En 1988, British Rail Engineering Limited est scindée en deux parties, les plus grands ateliers du matériel deviennent BREL Ltd (1988), et les plus petits ateliers, affectés à l'entretien courant du matériel roulant, deviennent British Rail Maintenance Limited (BRML). BREL (1988) Ltd est rapidement cédée au conglomérat helvéto-suédois ASEA Brown-Boveri, devenu par la suite ABB Transportation. ABB Transportation et Daimler Benz fusionnent pour créer ADtranz le 1^er janvier 1996, rachetée ensuite par le groupe canadien Bombardier.

Pour des raisons d'efficacité et pour réduire le montant des subventions demandées au gouvernement, British Rail entreprend une vaste réorganisation de ses structures de gestion vers la fin des années 1980. La nouvelle organisation était basée sur des unités d'affaires plutôt que des régions géographiques, elle apparaît d'abord en 1985 avec la création de Railfreight, l'unité d'affaires fret du BRB, et la création en 1986 de Network SouthEast, assurant les services locaux de voyageurs dans le sud-Est de l'Angleterre, y compris la banlieue de Londres. La sectorisation s'achève en 1987 avec la création des unités InterCity, Provincial (rebaptisée plus tard Regional Railways), Parcels (rebaptisée plus tard Rail Express Systems), Departmental (ingénierie), Freightliner et les secteurs des Services centraux (par exemple Recherche). Les structures régionales subsistent en parallèle pendant quelques années avant d'être abolies. La sectorisation est généralement considérée par les professionnels comme une grande réussite, et elle doit avoir un effet important sur la manière dont la privatisation est ensuite réalisée.

En 1986, se produit ce qui, rétrospectivement, peut être considéré comme un signe avant-coureur de la privatisation à venir. L'exploitant de carrières Foster Yeoman acquiert auprès de la division Electromotive de General Motors (GM-EMD) un petit nombre de très puissantes locomotives de 3 600 CV de la série « Classe 59 », pour tracter des trains de matériaux depuis leurs carrières du Wiltshire. Bien que propriété de Foster Yeoman, qui en assure aussi l'entretien, les locomotives Classe 59 sont conduites par du personnel de British Rail. Durant les essais de réception, le 16 février 1986, la locomotive 59001 tire un train de 4 639 tonnes, la plus forte masse jamais tractée par une unité de traction non articulée. Les Classe 59 de Foster Yeoman se révèlent extrêmement fiables, et rapidement un autre transporteur, ARC, ainsi que l'électricien privatisé National Power achètent aussi quelques locomotives Classe 59 pour tracter leurs propres trains.

En 1986 également, la possibilité d'un éclatement de British Rail est étudiée lors de négociations avec Sea Containers Ltd, qui obtient par la suite la concession du GNER, à propos de la reprise éventuelle du chemin de fer de l'île de Wight. Cependant, ces discussions n'aboutissent pas.

En 1988, en Suède, les chemins de fer de l'État, Statens Järnvägar, sont divisés en deux parties, Banverket pour gérer l'infrastructure ferroviaire, et SJ pour exploiter les trains. C'est la première fois qu'une compagnie nationale de chemin de fer est scindée de cette façon, ce qui permet aux collectivités locales de vendre aux enchères leurs services de transport à de nouveaux exploitants ferroviaires. Le système suédois apparaît à l'origine comme une grande réussite, bien que certains exploitants aient fait faillite par la suite, et cette expérience est observée avec un grand intérêt dans les autres pays. Certains observateurs, dont le patron des Chemins de fer fédéraux suisses, généralement considérés comme parmi les meilleurs du monde, estiment encore que l'idée de séparer ainsi l'infrastructure et l'exploitation, est fondamentalement erronée, étant basée sur le modèle du transport aérien dans lequel l'infrastructure, l'ingénierie et l'exploitation sont conçues de manière complètement différente. De ce point de vue, l'interface roue/rail est une entité fondamentale au cœur de la technique ferroviaire (au cœur de la question de l'écartement des deux rails, par exemple), et serait donc le plus mauvais point possible pour opérer une séparation, en particulier dans les réseaux à trafic intense et diversifié comme l'est le réseau britannique.

En 1991, suivant l'exemple suédois apparemment réussi et voulant créer un environnement favorable à l'entrée de nouveaux concurrents dans le marché ferroviaire, l'Union européenne adopte la directive 91/440. Celle-ci préconise à tous les États membres de séparer la gestion de l'infrastructure ferroviaire de l'exploitation des services de transport, la séparation comptable étant obligatoire et la séparation organique seulement conseillée. Le gestionnaire de l'infrastructure devait percevoir des péages en contrepartie de la circulation des trains sur les voies, permettant ainsi à des opérateurs concurrents de faire aussi circuler leurs trains dans les mêmes conditions (libre accès). La directive 91/440 n'exige pas, en elle-même, la privatisation des chemins de fer. C'était seulement une mesure comptable devant permettre une égalité de traitement entre tous les exploitants du marché. Toutefois, la directive 91/440 donne au gouvernement britannique un prétexte pour mener à bien une réorganisation plus spectaculaire du secteur ferroviaire, tout en faisant porter une partie de l'opprobre sur l'« Europe ». En 2004, des États comme l'Irlande et la Grèce doivent encore se mettre en conformité avec la directive 91/440 et les suivantes.

Au Royaume-Uni, Margaret Thatcher est remplacée par John Major à la tête du parti conservateur à la fin de l'année 1990. Le gouvernement Thatcher a déjà privatisé toutes les industries étatiques, sauf les chemins de fer. Dans leur manifeste pour les élections générales de 1992, les Conservateurs ont introduit l'engagement de privatiser les chemins de fer, sans préciser la manière dont cet objectif devait être atteint. Ils remportent de façon inattendue les élections du 9 avril 1992, et doivent par conséquent établir un plan de privatisation avant la publication d'un projet de loi sur les chemins de fer l'année suivante. La direction de British Rail défend fortement l'idée d'une privatisation respectant l'intégrité de l'entreprise, une sorte de « British Rail SA ». Le premier ministre John Major est plutôt en faveur d'une organisation reconstituant les « quatre grands » réseaux géographiques tels qu'ils existaient avant 1948. Toutefois, le Trésor, influencé par le cercle de réflexion Adam Smith Institute, prône la création de sept, puis 25, concessions ferroviaires voyageurs comme le moyen de maximiser les recettes. Comme d'habitude, dans la politique britannique, le Trésor a le dernier mot.

Le projet de loi (Railways Bill), publié en 1993, prévoit pour le secteur ferroviaire une structure très complexe. British Rail doit être segmenté en plus d'une centaine de sociétés distinctes, dont les relations doivent être réglées par des contrats et supervisées par l'Office du régulateur du rail (ORR, Office of the Rail Regulator) et dans le cas du secteur voyageurs par l'OPRAF (Office of Passenger Rail Franchising).

L'examen du projet de loi est très controversé. L'opinion publique n'est pas convaincue des vertus de la privatisation du rail et il y a beaucoup d'opposition à ce projet. Presque tous ceux qui ont une expérience du secteur ferroviaire ou qui comprennent l'économie des transports y sont opposés. Le parti travailliste y est absolument opposé et s'engage à renationaliser les chemins de fer dès qu'il reviendra aux affaires. Même le président conservateur de la commission transport de la Chambre des communes, Robert Adley, un des rares parlementaires qui connaissent réellement le fonctionnement des chemins de fer, fait une comparaison restée célèbre du projet de loi, l'assimilant à « un « impôt » sur roues » ; mais Adley est perçu comme un ferrovipathe passionné et par conséquent son avis n'est pas pris en compte. Adley meurt soudainement alors que l'examen du projet de loi par le Parlement n'est pas terminé. La législation s'en tient à une approche conventionnelle de l'environnement commercial dans lequel fonctionne le chemin de fer, découpant un secteur ferroviaire intégré en de nombreux organismes concurrents, alors que nombreux sont ceux qui pensent que la vraie concurrence au chemin de fer vient des lignes aériennes intérieures, du cabotage pour les marchandises, et surtout du transport routier.

Le projet de loi est adopté et prend force de loi (Railways Act) le 5 novembre 1993, et la nouvelle structure organisationnelle qu'il édictait est mise en place à partir du 1^er avril 1994. À l'origine, British Rail est organisé en de multiples unités d'activités, le plus souvent calquées sur sa propre organisation interne (Train Operating Units, Infrastructure Maintenance Units, etc. - pour plus de détails voir ci-dessous), encore placées sous le contrôle du British Railways Board, mais qui doivent être vendues au cours des années suivantes.

Le gouvernement travailliste de Tony Blair (élu en 1997 après la mise en œuvre de l'essentiel du processus de privatisation) renie ses premiers engagements de conserver les chemins de fer dans le secteur public. Au contraire, il conserve la nouvelle organisation en place, achevant même le processus en procédant aux dernières ventes qui restent à faire. Sa seule innovation, au début, est la création de la Strategic Rail Authority (SRA), d'abord sous une forme officieuse (shadow) jusqu'à l'adoption définitive (sanction royale) de la loi sur les transports en 2000.

Toutefois, le parti travailliste est forcé d'intervenir à la suite de l'accident de Hatfield en 2000 alors que Railtrack s'effondre financièrement et que le secteur ferroviaire se trouve dans une crise profonde. Railtrack est placé sous le contrôle de l'administration en 2001 et un nouvel organisme, Network Rail, qui est censé être privé mais dans les faits propriété du gouvernement, apparaît pour remplacer Railtrack en 2002. D'autres changements suivent, qui voient le gouvernement reprendre une plus grande maîtrise du secteur, mais la suppression prématurée (en 2005) de la SRA, qui est sa création, laisse penser que la situation est encore évolutive et que la bonne formule pour un rétablissement à long terme du secteur ferroviaire britannique n'a pas encore été trouvée.

L'organisation originale née de la privatisation est mise en place dans les trois années suivant le 1^er avril 1994. Elle comprenait les structures suivantes :

• Gestion de l'infrastructure : Railtrack reçoit la propriété de la totalité du réseau, voies, signalisation, et gares. Railtrack transfère la gestion de la plupart des gares aux exploitants voyageurs, n'assurant lui-même la gestion que de quelques grandes gares dans les villes les plus importantes. Les travaux de maintenance et de renouvellement des voies sont confiés à British Rail Infrastructure Services, le personnel de Railtrack n'assurant en fait, pour l'essentiel, que la gestion de la signalisation et de la circulation des trains. Selon le projet initial de privatisation, Railtrack aurait dû être la dernière entité de l'ex British Rail mise en vente mais, à l'approche des élections générales de 1997, Railtrack est privatisé à la hâte en mai 1996 pour éviter la renationalisation du rail annoncée par les travaillistes.
• Régulation : l'Office du régulateur du rail (ORR ou Office of the Rail Regulator) est chargé d'assurer la supervision du secteur ferroviaire et d'arbitrer les conflits entre les nouvelles sociétés. Le rôle le plus important du régulateur du rail est d'entreprendre la révision quinquennale des droits d'accès à l'infrastructure (péages) que les exploitants voyageurs et marchandises doivent payer à Railtrack pour l'utilisation de l'infrastructure, basés sur les revenus dont Railtrack a besoin pour en assurer l'entretien et le renouvellement. Le rôle de l'ORR concerne seulement les aspects économiques ; la régulation en matière de sécurité est placée sous la responsabilité d'un autre organisme d'État : le Health and Safety Executive.
• Franchisage : l'OPRAF (Office of Passenger Rail Franchising) prend en charge l'organisation du processus de dévolution des 25 concessions voyageurs à des nouvelles entreprises ferroviaires privées, et d'assurer l'évolution de ces concessions dans l'avenir. Les premiers appels d'offres pour l'attribution de ces concessions sont basés uniquement sur le critère du coût le plus bas.
• Entreprise ferroviaires voyageurs : 25 sociétés sont créées, dénommées d'abord TOU (Train operating units), puis TOC (Train operating companies) lorsqu'elles sont privatisées, découpées par aires géographiques et par type de service. Cela signifie que, par exemple, une gare terminus dans une grande ville peut être desservie à la fois par une ancienne unité (Intercity TOU) grandes lignes et une ou plusieurs unités de banlieue (commuter TOU), avec mise en concurrence subséquente des sillons d'accès aux gares, dont l'attribution doit être réglée par Railtrack et par l'ORR. Les TOC ne possèdent virtuellement rien, prenant en location la plupart des actifs nécessaires à leur exploitation auprès de Railtrack, des ROSCO^[1] et des fournisseurs spécialisés dans la maintenance lourde des trains ou leur avitaillement.
• Matériel roulant : Trois entreprises spécialisées dans la location de matériel roulant (Rolling Stock Leasing Companies ou ROSCO), Angel Trains, Porterbrook Leasing et Eversholt Trains (devenu ultérieurement HSBC Rail), se voient attribuer la totalité du matériel voyageurs de British Rail (voitures, locomotives et rames automotrices). Le matériel fret (locomotives et wagons) est acquis directement par les nouveaux exploitants.
• Entreprise ferroviaires fret : six entreprises spécialisées (Freight Operating Companies ou FOC), dont trois unités géographiques pour le fret lourd en trains-bloc (Mainline Freight dans le Sud-Est, Loadhaul dans le Nord-Est et Trans-Rail dans l'Ouest), Railfreight Distribution (trafic international et charges complètes par wagons), Freightliner (trafic de conteneurs) et Rail Express Systems (petits colis et courrier).
• Maintenance et renouvellement des voies : British Rail Infrastructure Services (BRIS), prend la responsabilité du génie civil pour le renouvellement des voies. BRIS est en conséquence réorganisé en vue de la privatisation sur la base de sept unités de maintenance de l'infrastructure (IMU ou Infrastructure Maintenance Units), qui assurent l'entretien du réseau et six unités de renouvellement des voies (TRU ou Track Renewal Units), spécialisées dans le remplacement des rails, les deux groupes étant découpés selon des critères géographiques.
• Entreprises spécialisées : diverses autres entreprises ont été créées pour prendre en charge des fonctions particulières, dont European Passenger Services (pour exploiter la partie britannique du service Eurostar) et Union Railways (pour gérer le projet de construction de la ligne à grande vitesse, Channel Tunnel Rail Link, entre Londres et le Tunnel).