Résolution 2286 du Conseil de sécurité des Nations unies
résolution du Conseil de sécurité des Nations unies adoptée le 3 mai 2016
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La résolution 2286 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée à l'unanimité le 3 mai 2016, et soutenue par 85 États membres de l'ONU[1], est la première, et la seule, à porter spécifiquement sur les soins de santé en période de conflit armé[2]. Elle condamne la fréquence croissante des attaques contre les installations médicales et l'obstruction aux secours d'urgence en temps de guerre et demande aux États et autres parties aux conflits de prendre des mesures afin de réduire ces attaques et de punir leurs auteurs[3].
Conseil de sécuritédes Nations unies
Résolution 2286
| Date | 3 mai 2016 |
|---|---|
| Séance no | 7 685 |
| Code | S/RES/2286 (Document) |
| Vote | Pour : 15 Abs. : 0 Contre : 0 |
| Sujet | Protection des civils en période de conflit armé : Les soins de santé en période de conflit armé |
| Résultat | adoptée |
Membres permanents
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Membres non permanents
Contexte
La résolution intervient après une recrudescence d'attaques menées contre des hôpitaux au cours des mois précédents. Par exemple, le 3 octobre 2015 le bombardement du centre de soins de MSF à Kondôz, ou le 28 avril 2016, une attaque contre un hôpital de Médecins sans frontières et de la Croix-Rouge à Alep (Syrie) qui a fait 55 morts, dont des patients et du personnel médical[4],[5].
Le 11 décembre 2014, l'Assemblée générale des Nations unies a adoptée par consensus une résolution 69/132, Santé mondiale et politique étrangère, qui demandait instamment le plein respect et la protection des personnels et des installations médicales en période de conflit[6].
Adoption
Négociation
La résolution a été rédigée par l'Égypte, l'Espagne, le Japon, la Nouvelle-Zélande et l'Uruguay, tous membres non-permanents du Conseil de sécurité. Cette configuration est assez inhabituelle alors que les résolutions du Conseil de sécurité sont, à cette époque, portées le plus souvent par au moins un ou plusieurs membres permanents du « P3 » (en anglais : Permanent Three) – Royaume-Uni, États-Unis, et France[2]. Le texte a été négocié avec beaucoup d'attention pendant plusieurs mois[7],[8].
Au cours d'un débat public sur la protection des civils en période de conflit armé que l'Uruguay – qui exerçait alors la présidence tournante du Conseil de sécurité – avait organisé le 19 janvier 2016, l'Espagne et la Nouvelle-Zélande avait annoncé vouloir, avec d'autres membres non-permanents du Conseil, lancer une initiative sur la protection des services de santé en temps de guerre. Les cinq rédacteurs ont organisé une première réunion avec le reste du Conseil le 3 mars, et ont consulté le Comité international de la Croix-Rouge, Médecins sans frontières et d'autres entités des Nations unies[9]. Les cinq étant parvenus à un accord sur une première version du texte à la fin du mois de mars 2016, ils ont contacté individuellement les autres membres, puis ont organisé trois séances de négociations en avril – successivement au sein des locaux de la mission égyptienne, puis uruguayenne et enfin japonaise – co-présidée à chaque fois par deux d'entre eux[8].
À l'issue de ces négociations, le texte mentionne ainsi la lutte contre l'impunité et reprend le libellé de certaines stipulations du Statut de Rome de la Cour pénale internationale sans toutefois explicitement faire référence audit Statut, à la Cour ou à l'exercice de poursuites par cette dernière[7],[8]. L'Égypte avait fait état de son opposition à une référence directe à la Cour lors des négociations[8].
De même, des discussions ont eu lieu à propos de la réaffirmation des comportements interdits par le droit international en matière de protection des services de santé. Il s'agissait de savoir si de tels comportements étaient « susceptibles de constituer des crimes de guerre » ou d'affirmer qu'ils « constituent des crimes de guerre ». La Chine et la Russie avaient exprimé leur préférence pour la première version mais ont finalement accepté la seconde dans le projet finalisé[8].
La préoccupation du respect par le personnel médical de sa neutralité et de sa mission exclusivement thérapeutique exprimé par certains membres du Conseil a conduit à un renforcement de l'importance de la déontologie médicale dans le texte. La Russie a également obtenu la suppression d'un débat public annuel sur la question avec les différentes parties prenantes[8].
Séance publique d'adoption
Lors de la séance d'adoption de la résolution, le Secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon, a déclaré : « Quand des soi-disant frappes chirurgicales finissent par frapper les services de chirurgie, quelque chose ne tourne vraiment pas rond ». Il a insisté pour que les pays usent de toute leur influence pour s’assurer que les parties à un conflit respectent leurs obligations en vertu du droit international humanitaire[4].
Les dirigeants du Comité international de la Croix-Rouge et de Médecins sans frontières se sont également adressés au Conseil de sécurité. Peter Maurer, de la Croix-Rouge, a indiqué qu’au cours des trois dernières années, 2 400 attaques avaient été perpétrées contre des patients et des personnels soignants dans 11 pays. En raison de ces bombardements, des centaines de milliers de personnes se sont retrouvées privées d’accès aux soins médicaux. Le respect des Conventions de Genève devait être imposé afin de préserver l’humanité en temps de guerre[3]. Il déclare à propos de la résolution : « chaque virgule fait l’objet d’un examen rigoureux et de négociations, et le résultat est solide. Par une formulation claire, le Conseil souligne l’importance du droit international humanitaire, exige des États et de toutes les parties à un conflit armé qu’elles respectent leurs obligations et leur demande instamment de mettre en place des mesures efficaces pour protéger la vie des personnes, prévenir et réprimer les actes de violence contre le personnel médical et les agents humanitaires dont l’activité est d’ordre exclusivement médical, leurs moyens de transport et leurs installations »[9].
Joanne Liu, présidente internationale de Médecins sans frontières, a évoqué les frappes aériennes à Alep et dans des pays comme l'Afghanistan, la République centrafricaine, le Yémen, l'Ukraine et le Soudan du Sud, où des hôpitaux étaient régulièrement bombardés, pillés et incendiés, et où des patients étaient abattus dans leur lit. Ces attaques étaient qualifiées d’« erreurs », mais elles se déroulaient à grande échelle, et quatre des cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies avaient été liés à une partie responsable d’attaques au cours de l’année écoulée. Elle déclare : « Nous sommes confrontés à une véritable épidémie d’attaques contre les structures de santé. À ce jour, aucun de nos appels pour que des enquêtes indépendantes soient menées à la suite de ces exactions meurtrières n’a été entendu. Pour que les auteurs puissent rendre des comptes, il faut pourtant que les faits soient établis de manière indépendante et impartiale. Les responsables de ces attaques ne peuvent être à la fois enquêteurs, juges et jurés de leurs propres méfaits »[3],[4],[7].
Le représentant permanent de la Nouvelle-Zélande auprès des Nations unies, Gerard von Bohemen, l'un des principaux partisans de la résolution, a souligné que le texte se bornait à rappeler les règles du droit des conflits armés et du droit international humanitaire déjà applicable : « Ces prescriptions juridiques existent déjà. Certaines d'entre elles sont parmi les règles les plus anciennes du droit international humanitaire. Il s'agit d'un problème de respect et d'application de ces règles »[7].
Susannah Sirkin, la Directrice de la politique internationale et des partenariats de Physicians for Human Rights a déclaré qu'il n'existait aucune justification pour viser les médecins et les infirmiers et qu'il n'était pas acceptable que des attaques contre les systèmes de santé deviennent la nouvelle norme dans les conflits armés. Elle a reconnu l'espoir suscité par la résolution mais a précisé que le Conseil de sécurité devait traduire ses mots en actions concrètes[4].
Le représentant malaisien a évoqué les hôpitaux de Gaza touchés par des frappes aériennes israéliennes et le bombardement de Kondôz. Les représentants russe et chinois ont souligné que les organisations humanitaires devaient également respecter la souveraineté des pays[3].
Contenu
La résolution rappelle que les Conventions de Genève stipulent qu'en cas de conflit armé, une distinction doit être faite entre civils et combattants, et que le personnel et les installations et moyens de transports médicaux ne doivent pas être attaqués. Les belligérants sont tenus de respecter et protéger ledit personnel et lesdites installations et moyens, de faire tout leur possible pour vérifier que les cibles ne sont pas des civils ou des biens civils ou des biens ou personnes bénéficiant d'un protection spéciale (comme les services de soins) et de prendre toutes les précautions possibles pour éviter ou réduire les dommages infligés aux civils ou aux biens civils[10]. Le Conseil de sécurité constate cependant que ces obligations ont été violées de plus en plus fréquemment. L'acheminement de l'aide d'urgence à la population a également été souvent bloqué par les belligérants[11].
Elle rappelle également que le personnel médical et humanitaire doit agir en toute indépendance et dans le strict respect de son code de déontologie professionnelle, et que le droit international humanitaire interdit de sanctionner ledit personnel lorsqu'il se comporte ainsi[8],[6].
Le Conseil de sécurité exige que toutes les parties à un conflit armé facilitent l’accès sans entrave et en toute sécurité du personnel médical et humanitaire, de leur matériel, de leurs moyens de transport et de leurs fournitures, notamment les articles chirurgicaux, aux populations dans le besoin, conformément au droit international humanitaire[7]. Il exige de surcroît que toute les parties garantissent le respect et la protection de ces personnes, lieux ou biens, conformément au droit international humanitaire et au droit international des droits de l'homme[4].
La résolution réaffirme que l'attaque délibérée contre des hôpitaux, des installations et des véhicules arborant les emblèmes prévus par les Conventions de Genève constitue un crime de guerre. Elle souligne que les pays doivent s'acquitter de leur obligation, en vertu du droit international public, de lutter contre l'impunité dont jouissent les personnes qui commettent des violations ou des exactions contre le personnel médical et humanitaire, leurs moyens de transport et leur matériel, ainsi que les hôpitaux et les autre installations médicales. Ils doivent « sans tarder » ouvrir des enquêtes indépendantes et à veiller à ce que les auteurs de tels crimes soient traduits en justice, conformément au droit national et international[7],[11].
À cet égard, le texte ajoute dans son préambule que les actions et les poursuites engagées devant les juridictions pénales internationales renforcent la lutte contre l’impunité ainsi que la répression des crimes, et qu’il est important que les États coopèrent avec lesdites juridictions conformément à leurs obligations respectives[8].
Le Conseil reconnait l'impact immédiat considérable des attaques, mais également les conséquences dévastatrices à moyen et long terme pour le système de santé et les populations[8]. Il reconnait également que la majorité des victimes parmi le personnel médical et les travailleurs humanitaires dans les zones de conflit ont été recrutées localement[6],[11].
Le Conseil de sécurité a condamné fermement les attaques perpétrées contre le personnel médical et humanitaire et a exigé que toutes les parties à un conflit armé respectent le droit international et prennent des mesures efficaces pour prévenir et réprimer de telles violences[11]. Il demande notamment aux États de mettre en place des mécanisme juridiques nationaux garantissant l'exécution de leurs obligations international et permettant de recueillir les données sur les manœuvres d’obstruction, les menaces et les attaques physiques visant le personnel médical et humanitaire, leurs véhicules et les installations médicales, et d’échanger des informations sur les difficultés et les bonnes pratiques[12]. Les pays ont été invités à veiller à ce que leurs armées intègrent des mesures concrètes pour la protection des blessés, des malades et des services médicaux lors de la planification et de la conduite de leurs opérations[6],[11].
La résolution demande au Secrétaire général des Nations unies de faire des recommandations sur les mesures à prendre afin de prévenir ces attaques, s'assurer que ceux qui les commettent répondent de leurs actes, et améliorer la protection des blessés, des malades et du personnel médical et humanitaire, ainsi que leurs installations et leurs matériel et véhicules. Le Secrétaire général doit inclure dans ses rapports sur un pays donné ou sur la protection des civils en période de conflit une analyse de la protection des blessés, des malades, du personnel médical et de ses installations, matériels et véhicules. Il est engagé à porter à l'attention du Conseil de sécurité toute situation dans laquelle les parties à un conflit font obstacle à la fourniture d'une assistance médicale à la population. Il doit de surcroît soumettre un rapport annuel au Conseil de sécurité sur la mise en œuvre de la résolution 2286[8],[4],[13].
Postérité
La résolution 2286 est demeurée largement inappliquée par les belligérants, y compris par les États malgré le large soutien des États membres des Nations unies[6],[12],[14].
Alors que les attaques contre le personnel ou les installations médicales se multiplient durant l'été 2016, les recommandations du Secrétaire général pour rendre la résolution davantage opérationnelle sont examinées par le Conseil de sécurité le 28 septembre 2016 lors d'une séance publique puis lors de consultations non-publiques[15]. Elles ne sont cependant jamais soumises au vote du Conseil[16],[2]. Les rapports du Secrétaire général sur un pays donné ou sur la protection des civils en temps de guerre dressent un constat général sur ces questions et n'analysent pas en détails les attaques ou violations. Le rapport de 2021 sur la protection des civils est toutefois consacré à la résolution 2286 pour la cinquième année depuis son adoption, bien que seulement 14 États aient répondu aux demande d'informations pour la préparation de ce rapport. À cette date, le Secrétaire général n'a porté à l'attention du Conseil de sécurité aucune situation dans laquelle l'accès aux soins de la population serait entravé par une partie à un conflit armé[17].
En 2016, le Canada et la Suisse ont créé un « groupe d'amis informel » de la résolution 2286. Il est composé d'États qui ne sont pas, pour la plupart, engagé dans un conflit armé : Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Brésil, France, Italie, Japon, Liechtenstein, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Uruguay et Royaume-Uni. Ce groupe prend par exemple la parole lors du débat annuel du Conseil de sécurité sur la protection des civils en temps de guerre pour appeler au respect de la résolution 2286 et du droit international humanitaire et du droit des confits armés en ce qui concerne la protection des services de santé[14].
En octobre 2017, la France a proposé une Déclaration politique sur la protection des soins médicaux dans les conflits armés, soutenue par 11 États membres des Nations unies. Présentée comme une mise en œuvre de la résolution 2286, que les signataires s'engagent à appliquer, son contenu est proche de cette dernière[11].
En novembre 2018, l'organisation non-gouvernementale Appel de Genève a lancé un Acte d’Engagement pour protéger les soins de santé dans les conflits armés, qui a été signé depuis par plusieurs groupes armés ou entités non-étatiques[14].
Le 21 décembre 2018, une réunion en « formule Arria » (rencontre informelle entre les membres du Conseil de sécurité et divers membres de la société civile, éventuellement en présence d'autres États membres des Nations unies non-membres du Conseil) a été organisée par la Suède (membre non-permanent du Conseil) – en partenariat avec l'Allemagne, la Belgique, la Côte d'Ivoire, la France et le Pérou –, concernant la mise en œuvre de la résolution 2286[18].
Le 3 mai 2026, pour marquer le 10e anniversaire de l'adoption de la résolution 2286, la Présidente du Comité international de la Croix-Rouge, Mirjana Spoljaric Egger, le Président international de Médecins sans frontières, Javid Abdelmoneim, et le Directeur général de l'Organisation mondiale de la santé, Tedros Adhanom Ghebreyesus, ont publié une déclaration conjointe lançant un « appel urgent à l’action ». Ils déclarent : « la situation est encore plus préoccupante qu’elle ne l’était à l’époque. Dix ans après, nous ne célébrons pas un progrès : nous constatons un échec. Alors que les violences ciblant des structures médicales, des véhicules sanitaires et des personnels de santé se poursuivent sans relâche, les atteintes que cette résolution entendait prévenir n’ont pas reculé. Au contraire, elles se sont multipliées et, dans de nombreux contextes, se sont intensifiées »[19],[20],[21].
Le 5 mai 2026, le Danemark, membre non-permanent du Conseil de sécurité, a organisé – avec l'Espagne et la Nouvelle-Zélande – a organisé une réunion en « formule Arria » sur la protection des soins de santé en période de conflit, à l'occasion du dixième anniversaire de la résolution 2286, à cette date la seule résolution du Conseil sur le sujet. Les participants à la réunion, intitulée « A Decade of Resolution 2286: Protecting Medical Care in Conflict Amid Evolving Threats », ont souligné l'augmentation très significative des attaques contre le personnel, les lieux et les moyens de transports affectés aux soins de santé en temps de guerre depuis l'adoption de la résolution[2].
