Transition écologique en France

En 2025, la Cour des comptes publie son premier rapport annuel sur la transition écologique, publié après que « la canicule précoce de juin a généré une surmortalité estimée à 5,5 %, des milliers de passages supplémentaires aux urgences et des coûts économiques évalués à 0,3 % du PIB par les assureurs ; [et que] en parallèle, les forêts, qui permettent de stocker le carbone atmosphérique et jouent un rôle fondamental dans le cycle de l'eau, ont été gravement fragilisées par les incendies et la sécheresse »^[2]. Elle y reconnait que les politiques engagées ont des effets positifs, mais « fragiles et parfois insuffisants », comme en témoigne le ralentissement de la baisse des émissions de gaz à effet de serre, compromettant les objectifs de réduction de 55 % d'ici 2030 et de neutralité carbone en 2050, « d'autant plus que les capacités d'absorption des puits de carbone, comme la biomasse forestière et non forestière, diminuent » et qu'« en réalité, l'empreinte carbone totale de la France reste élevée, surtout si l'on prend en compte ses émissions importées, qui progressent depuis 1990. En parallèle, le déclin de la biodiversité s'accélère. Sur ce point, l'un des indicateurs les plus robustes est le taux d'abondance des populations d'oiseaux communs de l'Hexagone, qui met en évidence une baisse de 31 % des populations d'oiseaux entre 1989 et 2023, et jusqu'à 44 % pour les espèces des milieux agricoles et bâtis ».

Le rapport juge les résultats de la France « insuffisants » face aux enjeux climat-environnement. La cour appelle à une action gouvernementale « urgente » pour combler les retards accumulés et anticiper la hausse des coûts liés à l'inaction. Face à l'accélération du réchauffement, l'effondrement de la biodiversité et les pollutions, la cour recommande de renforcer la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) par des objectifs sectoriels clairs, de consolider le secrétariat général à la Planification écologique (SGPE), jugé « fragilisé », et de mieux articuler les politiques climatiques avec les finances publiques, notamment via la Stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique (Spafte), dont la transmission annuelle au Parlement avant la procédure budgétaire est préconisée.

La cour rappelle que le coût de la transition est « bien inférieur à celui de l'inaction », laquelle pourrait entraîner une perte de 11,4 % du PIB d'ici 2050 selon la Banque de France. Les besoins annuels de financement pour la transition écologique sont deux fois supérieurs aux ressources actuellement mobilisées et appellent une implication accrue du secteur privé^[2].

Exemple du coût de l'inaction, la hausse des prix des hydrocarbures entre 2022 et 2024 a majoré de 22 milliards d'euros nets par an la facture française d'importation d'énergie, et a conduit l'État à dépenser 19,6 milliards d'euros pour financer un bouclier tarifaire sur les énergies fossiles. Ces sommes considérables n'ont produit aucun effet durable. À titre de comparaison, le soutien public à l'installation d'énergies renouvelables sur la période 2018-2023 a coûté un montant équivalent, mais il a permis de mettre en place 22 GW supplémentaires, soit la moitié de la puissance totale installée depuis 2000 en éolien et solaire^[2].

Après la première et la seconde révolution industrielle, respectivement fondées en grande partie sur l'exploitation des ressources naturelles (sols, poissons, forêts, charbon puis pétrole qui ont été largement surexploités et/ou ont posé des problèmes de pollution et de dérèglement climatique), « une nouvelle transition énergétique est nécessaire »^[3]. « En effet, les ressources énergétiques pour répondre à cette consommation, qui sont à 80 % des énergies fossiles (pétrole, gaz, charbon), sont à la fois épuisables, inégalement réparties, tendanciellement de plus en plus chères et première cause du réchauffement climatique^[3]. » En 2013, un groupe d'experts a proposé comme définition de la transition énergétique : « Aller vers un modèle énergétique qui permette de satisfaire de manière durable, équitable et sûre (pour les hommes et leur environnement) les besoins en énergie des citoyens et de l'économie française dans une société sobre en ressources naturelles, en énergie et en carbone », et identifie de nombreux enjeux (mix énergétique, politique industrielle, compétitivité et emplois, maîtrise de la demande en énergie, consommation des ménages, justice sociale et précarité, questions climat-énergie sûreté, impacts environnementaux et sanitaires, sécurité d'approvisionnement et balance commerciale, prix, coût, fiscalité et financement, cohérence macro-économique, gouvernance)^[4].

Lors de la Conférence environnementale sur le développement durable des 14 et 15 septembre 2012, le gouvernement français a décidé d'établir une « feuille de route » sur la transition écologique. Pour cela, cinq tables rondes ont été organisées ayant pour thèmes la transition énergétique, la biodiversité, les risques sanitaires, la fiscalité écologique et la gouvernance environnementale. La majorité des actions de transition écologique se prépare et se met en place au niveau local^[Quand ?], par exemple au moyen de projections de films, de rencontres et de création de groupes, y compris dans le monde des entreprises^[5]. En juillet 2013, le Conseil national du débat adopte un document portant « synthèse du débat national sur la transition énergétique », organisé autour de 15 enjeux majeurs^[3],[6].

Des moyens substantiels sont nécessaires pour financer la transition écologique. En mai 2023, le rapport Pisani-Ferry-Mahfouz, élaboré pour France Stratégie, préconisait d'y engager 25 à 34 milliards d'euros supplémentaires de dépenses publiques, chaque année, de la part de l'État et des collectivités^[7]. En 2024, l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE), de son côté, avançait plutôt une fourchette entre 39 et 71 milliards (dont entre 18 et 52 milliards pour l'État)^[8].

Le Conseil national de la transition écologique (CNTE), créé en novembre 2013, a par exemple donné son avis sur le « projet de loi relative à la biodiversité » qui vise à mieux intégrer dans le droit français certaines obligations internationales découlant de la convention sur la diversité biologique (CBD) ou du Protocole de Nagoya, du droit européen de l'environnement, dont la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM), ou encore la Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB). Ce projet prévoit notamment d'introduire en France le principe de « solidarité écologique » et une Agence française pour la biodiversité.

Le ministère chargé de l'écologie et du développement durable a lancé en mars 2014 une consultation citoyenne et publique (20 mars - 20 avril 2014^[9]) sur l'avant-projet de « Stratégie nationale de la transition écologique vers un développement durable 2014-2020 (SNTEDD)^[10] » ; une version de la SNTEDD, enrichie des résultats de cette consultation sera soumise au Conseil national de la transition écologique (CNTE) qui donnera son avis sur ce projet. Cette SNTEDD sera ensuite soumise à approbation au « Comité interministériel au développement durable » et succédera à la Stratégie nationale de développement durable 2010-2013. Le projet de stratégie propose pour la période 2014-2020 « des orientations et des priorités pour répondre aux grands enjeux environnementaux (changement climatique, perte de biodiversité, rareté des ressources, risques sanitaires environnementaux) et à leurs conséquences économiques et sociales. Des indicateurs de suivi pour mesurer l'ambition et l'impact des actions et politiques menées en faveur de la transition écologique, seront adossés à la SNTEDD^[9] ». Des indicateurs appropriés sont à l'étude en 2014^[9]

Un volet important de cette transition est la transition énergétique ; Les premiers éléments du projet de loi sur la transition énergétique ont été transmis à la commission spécialisée du débat national en mars 2014, il s'agit de sept documents de travail (non validés par l'Exécutif) relatifs au soutien des EnR et au nucléaire ou relatifs aux émissions de CO₂^[11]. Un « complément de rémunération » pourrait soutenir l'électricité verte en « articulation » avec les aides par un tarifs d'achat soutenu ; par ailleurs un organisme indépendant d'EDF pourrait devenir opérateur spécialisé de l'achat d'électricité renouvelable^[11]. Des budgets carbone (plafonds d'émissions à ne pas dépasser) pourraient être fixés et révisés à la baisse tous les cinq ans^[11]. Selon l'AFP, ces sept documents n'évoquent pas l'objectif précédemment affiché de 50 % de production d'électricité nucléaire en 2025, ni les moyens d'y parvenir, mais le dispositif actuel de mise à l'arrêt définitif et de démantèlement des installations nucléaires devrait être « intégralement » modifié^[11].

Une consultation citoyenne et publique a été lancée par le ministère chargé de l'écologie et du développement durable en mars 2014 (20 mars - 20 avril 2014)^[9]) sur l'avant-projet de « Stratégie nationale de la transition écologique vers un développement durable 2014-2020 (SNTEDD) » ;

une version de la SNTEDD, enrichie des résultats de cette consultation sera ensuite soumise au Conseil national de la transition écologique (CNTE) qui donnera son avis sur ce projet. Cette SNTEDD sera ensuite soumise à approbation au Comité interministériel au développement durable et succédera à la Stratégie nationale de développement durable pour 2010-2013.

L'avant-projet (mars 2014) de la stratégie est construit selon 9 axes transversaux, subdivisés en priorités :

• Axe 1 : Développer des territoires durables et résilients, en ayant pour priorités de « préserver la capacité des territoires à bénéficier des services écosystémiques, assurer la résilience des territoires, Développer des modèles urbains durables ; co-construire des projets territoriaux de développement durable » ;
• Axe 2 : S'engager dans l'économie circulaire et sobre en carbone, en ayant pour priorités : « réorienter les modèles de production, d'échange et de consommation ; rendre notre économie moins dépendante des ressources non renouvelables ; mettre en place une nouvelle politique industrielle et agricole plus économe en ressources et s'appuyant sur l'innovation ; mobiliser les territoires et favoriser les initiatives locales » ;
• Axe 3 : Prévenir et réduire les inégalités environnementales, sociales et territoriales, en ayant pour priorités : « réduire et prévenir la vulnérabilité énergétique ; Prévenir et s'adapter aux impacts du changement climatique sur les populations ; prévenir et lutter contre les inégalités en santé-environnement » ;
• Axe 4 : Inventer de nouveaux modèles économiques et financiers, en ayant pour priorités : « élaborer un nouveau cadre de la « norme d'investissement » pour attirer les financements vers des projets liés à la transition écologique ; modifier les comportements des acteurs individuels en changeant les modèles d'incitation et de rémunération de leur performance économique ; associer les acteurs à l'adaptation des modèles économiques » ;
• Axe 5 : Accompagner la mutation écologique des activités économiques, en ayant pour priorités « anticiper les mutations économiques liées à la transition écologique et leurs effets sociaux ; accompagner les transitions professionnelles ; informer, inciter et conseiller tous les acteurs économiques afin de faire comprendre et partager les enjeux des mutations sociales et professionnelles ; faire des mutations sociales et professionnelles de la transition écologique un enjeu de responsabilité sociale/sociétale des entreprises et organisations » ;
• Axe 6 : Orienter la production de connaissances, la recherche et l'innovation vers la transition écologique, en ayant pour priorités : « impliquer les parties prenantes dans l'orientation de la recherche ; faciliter les démarches d'innovation avec tous les acteurs ; associer les parties prenantes à une production efficace de données et de connaissances ; faciliter et favoriser l'accès aux données et aux résultats scientifiques » ;
• Axe 7 : Éduquer, former et sensibiliser pour la transition écologique, en ayant pour priorités : « généraliser l'éducation au développement durable de la maternelle à l'enseignement supérieur ; promouvoir le développement d'initiatives, expérimentations et innovations citoyennes favorisant la compréhension et la mise en pratique de la transition écologique. ; favoriser la diffusion et le partage de l'information, notamment environnementale, et faire progresser les capacités d'expertise collective ; aider à la modification des choix et comportements de la société » ;
• Axe 8 : Mobiliser les acteurs à toutes les échelles, en ayant pour priorités : « encourager l'exercice de sa responsabilité par chaque acteur ; développer les alliances, les synergies et les stratégies « gagnant gagnant », notamment par le renforcement de la participation publique » ;
• Axe 9 : Promouvoir le développement aux niveaux européens et international, en ayant pour priorités : « renforcer la gouvernance internationale de l'environnement et du développement durable ; intensifier les négociations sur le climat ; renforcer la protection et la valorisation des écosystèmes et milieux naturels ; promouvoir la transition écologique de l'économie ; Intégrer le développement durable dans les politiques sectorielles de l'Union européenne ; Adapter la politique d'aide au développement ».

La Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable (SNTEDD), publiée par le CGDD le 9 février 2015, a été élaborée au sein du Conseil national de la transition écologique (CNTE) puis adoptée en conseil des ministres (le 4 février 2015)^[12].

Organisée autour de quatre enjeux (changement climatique, biodiversité, raréfaction des ressources, risques sanitaires et environnementaux), elle vaut pour la période 2015-2020. Elle doit se traduire dans les grands documents et plans structurant l'action publique territoriale (dont dans les contrats de plan État-région)^[12]. Elle reprend les stratégies préexistantes sur la biodiversité, l'adaptation au changement climatique, le risque inondation, santé-environnement, la stratégie bas-carbone, etc. et se décline ainsi en neuf axes transversaux (voir ci-dessus), regroupés en trois thèmes : définir une vision à horizon 2020 ; transformer le modèle économique et social pour une croissance verte ; favoriser l'appropriation de la transition écologique par tous.

Un rapport annuel sur son application sera soumis au Parlement chaque année (comprenant 39 indicateurs de suivi)^[12].

Le 22 mai 2023, la Première ministre Élisabeth Borne présente au Conseil national de la transition écologique le projet élaboré par le Secrétariat général à la Planification écologique (SGPE) pour l'étape 2023-2030 de la transition écologique. Ce projet répertorie les leviers susceptibles d'aboutir à une réduction des gaz à effet de serre « domestiques » de la France à 270 Mt (millions de tonnes) équivalent CO₂ en 2030 (hors puits de carbone), soit 138 Mt de moins qu'en 2022, ce qui constitue une forte accélération du rythme de baisse : la France doit réaliser en huit ans la même réduction d'émissions qu'au cours des trente années passées (1990-2022)^[13]. Les transports, l'industrie et le bâtiment concentreront deux tiers de l'effort nécessaire pour y parvenir. Le secteur des transports, responsable de 32 % des émissions de gaz à effet de serre domestiques de la France (129 Mt équivalent CO₂), fournira 27 % de l'effort de décarbonation à horizon 2030 : 37 Mt équivalent CO₂, par une réduction sensible de l'usage de la voiture particulière, par le transfert vers la voiture électrique (−11 Mt), par la sobriété liée au télétravail (−3 Mt), le report modal vers le train ou le vélo (−5 Mt), le covoiturage (−3 Mt), le recours au fret ferroviaire ou fluvial pour les marchandises (−4 Mt).

L'agriculture, qui représente 20 % des émissions nationales (81 Mt), contribuera seulement pour 13 Mt, soit 9 % des efforts : davantage de couverts végétaux, remplacement partiel des engrais minéraux par des engrais organiques, poursuite de la baisse tendancielle du cheptel, décarbonation des engins agricoles. L'accroissement des puits de carbone n'a pas pu être chiffré, car le réchauffement climatique, et la sécheresse en particulier, affectent cette capacité de stockage. L'industrie représente 18 % des émissions en 2022 (72 Mt), dont la moitié pour les 50 plus grands sites, dans la sidérurgie, la chimie, le ciment ou l'industrie agroalimentaire ; ces 50 sites pourraient à eux seuls supprimer 24 Mt d'ici à 2030, notamment par l'utilisation d'hydrogène décarboné dans la sidérurgie, ou celle d'anodes inertes dans l'aluminium. La séquestration et le stockage du CO₂ pourraient aussi supprimer 5 Mt, et les autres sites industriels 11 Mt. Les émissions du bâtiment (résidentiel et tertiaire) ont représenté 64 Mt en 2022 ; le gain attendu pour 2030 est de 34 Mt, dont 8 Mt pour chacun des trois principaux leviers : isoler les passoires thermiques, bannir les chaudières au fioul et réduire le chauffage au gaz ; les efforts de sobriété pourraient supprimer 4 Mt^[14].

Le 23 mai 2023, le ministre de l'Économie Bruno Le Maire écarte explicitement les deux pistes préconisées par Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz pour financer la transition écologique dans un rapport commandé par Élisabeth Borne : l'augmentation des impôts et l'augmentation de la dette publique. Ce rapport estime que la transition écologique nécessiterait un investissement supplémentaire de 66 milliards d'euros par an, dont 34 milliards assumés par les finances publiques ; il propose une taxe exceptionnelle et temporaire de 5 % sur le patrimoine financier des 10 % des Français les plus riches, prélevée en une fois, qui rapporterait 150 milliards d'euros sur trente ans, soit 5 milliards par an. Il ajoute que l'endettement public serait dans ce cas justifié et pourrait dégager 250 à 300 milliards d'euros cumulés, alourdissant la dette publique de dix points de PIB supplémentaires. Bruno Le Maire propose de financer la transition écologique par le verdissement de la fiscalité (suppression des niches fiscales sur les énergies fossiles, alourdissement des taxes et autres malus sur les véhicules thermiques) ; la mobilisation de l'épargne des Français, notamment par la création d'un nouveau plan d'épargne « Avenir climat » ; le financement par les entreprises et la mobilisation des banques, comme la Banque européenne d'investissement^[15].

Le 11 mai 2023, le président Emmanuel Macron annonce un nouveau crédit d'impôt à l'investissement dans le cadre de la future loi pour l'industrie verte. Il sera réservé aux « technologies identifiées dans les textes européens » : panneaux solaires, éoliennes, batteries électriques et leurs composants, pompes à chaleur. Il pourra représenter de 20 % à 45 % des sommes investies dans l'appareil productif, ou dans des actifs incorporels (brevets, licences) et il s'ajoutera aux soutiens déjà apportés aux dépenses de recherche et développement. L'Union européenne a en effet assoupli en début d'année les aides d'État, de façon temporaire et pour les investissements dans l'innovation et les technologies vertes. Cette mesure permettrait de déclencher 20 milliards d'euros d'investissements jusqu'à 2030^[16].

Le président Emmanuel Macron a admis face à l'échec de la mise en place d'une taxe carbone en France : « Si vous allez à la Maison-Blanche ou au palais de l'Élysée pour dire : « maintenant, il va falloir vous adapter et payer plus cher », je peux vous assurer que vous accroîtrez les inégalités sociales^[17]. »