Évaluation des politiques publiques

En Europe^[pas clair], l’évaluation consiste généralement à analyser les résultats d’une intervention publique pour savoir si celle-ci a atteint les objectifs qui lui étaient assignés. Plus largement, l’évaluation vise à la construction d’un jugement sur la valeur de l’intervention publique qui se fonde sur « ses résultats, ses impacts et les besoins que cette intervention cherche à satisfaire »^[1] et s’appuyant sur des données empiriques collectées et analysées spécifiquement à cet effet.

En France, un décret de 1990^[2] précise : « évaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés ». Pour le « rapport Deleau » (1985), c'est aussi « reconnaître et mesurer ses effets propres » ; et donc l'ensemble des effets d'une politique, dans une vision précise mais également holistique en distinguant la part entre les effets dus à l'action publique et ceux dépendant d'autres facteurs (« exogènes »).

Lorsque l’évaluation est commanditée par une institution, elle répond généralement à des questions précises (par exemple, « Dans quels cas l’intervention X a-t-elle le mieux permis à des chômeurs de retrouver un emploi durable, et pourquoi ? »).

Les destinataires des conclusions et recommandations de l’évaluation sont principalement les autorités publiques, mais aussi les institutions démocratiques, leurs partenaires publics ou privés, la communauté scientifique ou plus généralement, les citoyens.

L’évaluation est dite « ex ante » si elle précède le début de l’intervention étudiée ; intermédiaire ou finale si elle se déroule pendant ou à la fin de l’intervention ; « ex post » lorsqu’elle est effectuée après l’arrêt de l’intervention évaluée.

Elle peut être faite en interne, réalisée par les responsables opérationnels de l’intervention évaluée (auto-évaluation) ou par un service spécialisé en évaluation, ou encore confiée à des tiers, une autorité administrative indépendante ou une équipe de professionnels sous contrat.

Pour les commanditaires d’une évaluation, l’évaluation sert à :

• Connaître, décrire et mesurer (sans juger) la réalité d’un programme ou d’une intervention, sa réponse à un besoin, l’atteinte de ses objectifs et de ses effets ou le chemin qui reste à parcourir pour y arriver. C’est la finalité dite cognitive de l’évaluation. « Concrètement, il s’agit d’identifier si les groupes cibles visés par une politique en particulier ont effectivement modifié leurs comportements (impacts ?) et si, par là, la situation des bénéficiaires finaux, jugée initialement problématique, s’est réellement améliorée »^[3] ;
• Juger : l’évaluation aide les responsables politiques à porter un jugement sur les réussites et échecs des interventions reposant sur des données empiriques et des critères explicites, ainsi qu’une analyse étayée (finalité normative) ;
• Améliorer et décider comment le faire : l’évaluation sert à alimenter la prise de décision, par exemple via la réorientation stratégique ou l’adaptation opérationnelle des politiques publiques (finalité instrumentale).

Toute démarche d’évaluation rigoureuse implique l'emploi d'une grille(le référentiel) conduisant à auditer, questionner et évaluer le processus concerné selon plusieurs angles de vue et une batterie de critères, parmi lesquels on retrouve le plus souvent :

• La pertinence : vérifier que les objectifs d’une intervention couvrent suffisamment les dimensions du problème qu’elle est censée régler.
• L’utilité : vérifier la justification de l’intervention eu égard non seulement aux effets attendus mais aussi aux autres effets (collatéraux) produits, notamment les effets négatifs éventuels.
• La cohérence interne : vérifier que les différents objectifs stratégiques et opérationnels d’un programme sont en relation logique les uns aux autres ; autrement dit qu’ils sont complémentaires et non redondants.
• La cohérence externe : vérifier que les objectifs d’une intervention correspondent ou contribuent à ceux des autres politiques de l’institution ou des autres institutions agissant sur le même territoire ou champs d'activité et ne sont pas à l’inverse en contradiction ou antagonistes.
• L’efficacité : vérifier que les effets attendus d’une intervention ont bien été produits grâce aux actions menées (et notamment n'ont pas été obtenus grâce à un heureux concours de circonstances ou à l'effet bénéfique de facteurs tiers non prévus et/ou non répétibles)
• L’efficience : vérifier que les effets obtenus l’ont été à un coût raisonnable, par exemple en comparaison d’autres types d’intervention.
• La durabilité : vérifier que les résultats obtenus ne sont pas des acquis fragiles ou rapidement périssables, mais vont au contraire durer suffisamment longtemps pour être considérés comme véritablement atteints par les bénéficiaires visés.
• La «capacitance» (une traduction de capacity building) : examiner si l'action menée a permis de faire progresser les capacités et les compétences des opérateurs qui y ont participé. Elle est particulièrement considérée pour les opérateurs locaux de politiques internationales.

Les référentiels sont multiples et dépendent des objets évalués. Ainsi, pour l’évaluation des politiques d’aide aux pays en développement, peuvent être utilisés comme celui de l'OCDE^[4] ou celui de la Banque mondiale^[5].

L’évaluation n’est pas la seule activité visant l’amélioration de la conception et de la gestion des politiques publiques : le contrôle de légalité et le contrôle de gestion sont des pratiques anciennes dans la sphère publique, tandis que depuis les années 1990, un certain nombre de pratiques issues de l’entreprise ont été adaptées à l’administration: analyse qualité, audit organisationnel, etc.

À la différence d’autres pratiques administratives telles que le contrôle de légalité et l’inspection qui se cantonnent à l’analyse des processus internes à l’institution, l’évaluation s’intéresse prioritairement aux conséquences externes des actions publiques, et cherche à déterminer les liens de causalité entre celles-ci et les changements socio-économiques.

L’évaluation n’émet pas de jugement sur la conformité d’une intervention à la loi ou aux pratiques de bonne gestion comptable, comme peuvent le faire en France la Cour des comptes ou un corps d’inspection. L’évaluation juge une intervention du point de vue des effets obtenus ou de la solution apportée aux problèmes socio-économiques.

Il faut enfin distinguer l’audit de performance et l’évaluation d’interventions publiques : la performance s’intéresse aux réalisations et aux conséquences directes et immédiates de l’intervention, les résultats (en quoi les radars routiers ont-ils entraîné une réduction de la vitesse des véhicules ?), quand l’évaluation se concentre sur les impacts de cette politique (en quoi les radars ont-ils permis une réduction du nombre de morts et de blessés à long terme ?).

L’évaluation se développe aux États-Unis au milieu du XX^e siècle. Ce sont les vastes programmes sociaux engagés par Lyndon B. Johnson pour éradiquer la pauvreté dans le cadre de sa politique de Grande Société qui servirent de premier champ d’expérimentation grandeur nature à l’évaluation.

Les chercheurs qui mettent alors en place des protocoles pour vérifier les résultats des programmes éducatifs, sanitaires et sociaux veulent substituer aux pratiques peu structurées de l’époque une approche formelle et scientifique de la conception de politiques publiques^[6].

Un pionnier de cette approche formelle est le sociologue James S. Coleman, qui dirige en 1966 une étude statistique majeure autour de la ségrégation scolaire, l’ « Equality of Educational Opportunity ».

C’est à cette époque que se développent des évaluations dites expérimentales, qui se veulent semblables à la conduite de tests en laboratoire : les bénéficiaires, des écoliers par exemple, sont suivis sur le long terme et leur parcours comparé à celui de non-bénéficiaires. Si ces études ont le mérite de reposer sur une méthodologie rigoureuse, elles ne produisent des conclusions qu’au bout de plusieurs mois ou années, et se retrouvent vite en décalage avec le temps politique.

C’est en réaction à ce problème que, dans les années 1970 et 1980, l’évaluation sort de la communauté scientifique pour devenir un outil d’aide à la décision au service des autorités publiques : elle entre alors dans le cycle de vie des politiques publiques et devient, du moins théoriquement, une étape obligée pour améliorer une intervention.

C’est aussi à cette époque qu’émerge le concept de nouvelle gestion publique (New public management) qui prône l’application des pratiques du privé au public, en particulier pour améliorer le rapport coût-efficacité des politiques publiques. L’évaluation va alors être de plus en plus utilisée pour justifier de l’efficacité des politiques publiques, c’est-à-dire de leur capacité à atteindre les objectifs qu’elles s’étaient fixés.

Dans les années 1990 enfin, en parallèle à l’émergence de la société civile en tant qu’acteur du dispositif de négociation et de conception de l’action publique, l’évaluation s’ouvre à l’ensemble des partenaires puis plus largement des parties prenantes et devient, notamment en France, un outil de dialogue. Cette évolution peut être constatée de deux manières :

• Par l’attention grandissante apportée à cette époque au point de vue de l’ensemble des parties prenantes à une intervention publique ;
• Par l’ouverture progressive des comités de pilotage aux partenaires, institutionnels ou non, avec qui le jugement est coproduit.

C’est au début des années 1990 que la Commission européenne devient largement prescriptrice d’évaluation et la diffuse dans les États membres de l’Union, notamment en rendant obligatoire l’évaluation des programmes et projets bénéficiant d’un financement européen.

À la fin des années 1990, la Commission européenne développe un vaste corpus pédagogique adapté aux politiques publiques des pays européens et qui faisait défaut jusque-là^[7]. Ce corpus est depuis régulièrement mis à jour, et la Commission européenne continue à fournir de nombreux guides et manuels sur l’évaluation des politiques publiques, disponibles en libre accès sur son site^[8].

Depuis 2000, les Directions générales de la Commission européenne réalisent chaque année une centaine d’évaluations rétrospectives de programmes et y consacrent un budget moyen de 45 millions d’euros. Cet investissement correspond à une volonté soutenue d’utiliser l’évaluation pour « mieux éclairer la prise de décision », « améliorer la législation » et « se concentrer sur les résultats et la transparence »^[9].

En 2010, la nouvelle Commission mise en place par M. Barroso a annoncé sa volonté de soumettre systématiquement les lois européennes à des évaluations, à l’instar de ce qui se fait pour les programmes opérationnels^[10].

Note : une chronologie précise pour la période allant de 1945 à 2004 est disponible sur le site de la Documentation française^[11].

En France, c’est la rationalisation des choix budgétaires (RCB), elle-même inspirée du Planning programming budgeting system (PPBS) américain qui fait figure en 1968 de pionnière de la démarche évaluative. Dans cette approche, qui sera abandonnée au début des années 1980, une attention particulière est portée sur le rapport coût-efficacité de l’action publique par des estimations ex ante.

Dans les années 1970 et 1980, l’évaluation des politiques publiques reste essentiellement une affaire de chercheurs, même si en 1983 est créé l’Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Il faudra attendre la fin des années 1980 pour que l’État se saisisse de l’évaluation et en fasse un instrument de modernisation^[12]. Le gouvernement Rocard préconise ainsi d'intégrer l’évaluation au cycle de mise en œuvre des politiques publiques. La même année, le projet de loi instituant le RMI inclut pour la première fois un « dispositif d’évaluation indépendante et régulière des actions d’insertion menées » (art. 37)^[13], et un Conseil scientifique de l’évaluation (CSE), dont l’objectif est de soutenir l’évaluation interministérielle, est créé^[14] (celui-ci sera remplacé en 1998 par un Conseil national de l’évaluation, avant d’être supprimé en 2008 au titre de la RGPP).

Dans les années suivantes, deux aiguillons vont soutenir la diffusion de l’évaluation au sein des services de l’État et dans les collectivités, notamment régionales :

• La Commission européenne renforce progressivement l’obligation pour les administrations nationales et régionales de réaliser l’évaluation des programmes et des projets qu’elle finance, notamment au titre des Fonds structurels.
• À la suite de cela, en 1993, l’État et les Régions développent l’évaluation des Contrats de plan État-Région pour la période 1994-1998, avant d’élargir cette exigence à toutes les contractualisations.

Ce contexte va rapidement faire des Conseils régionaux un des principaux acteurs de l’évaluation en France, y compris pour leurs propres interventions.

En 1999, la Société Française d’Évaluation est créée afin de structurer et promouvoir la professionnalisation de l’évaluation en France. La même année, le Parlement se dote d’une Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), qui publie chaque année entre deux et quatre rapports sur des sujets tels que « la politique autoroutière » (le sujet du premier rapport d’information de la MEC), ou sous la législature en cours, le Musée du Louvre ou les pôles de compétitivité^[15].

Le milieu des années 2000 a paru d'abord très favorable à l'évaluation au niveau de l'État, mais le bilan en est finalement mitigé, en comparaison du grand développement de cette pratique dans les collectivités locales.

D'abord, deux grands chantiers de modernisation de la dépense et de l'action publique, l'adoption de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et le lancement de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ont généralisé au sein de l'État la gestion par objectifs, et la nécessité de démontrer la raison d'être et l'efficacité de l'action publique.

Cependant, malgré la proximité apparente entre la démarche évaluative et la RGPP, l'évaluation y apparaît finalement très peu présente, d'une part parce que celle-ci « privilégie l'exploitation d'études, d'audits et d'évaluations déjà réalisés au lancement de collecte de données de grande ampleur », et d'autre part à cause de la priorité donnée à la diminution de la dépense budgétaire dans la démarche (traitée par audit), au détriment de réflexions plus profondes sur la nature des interventions de l'État^[16].

Ensuite, un secrétariat d'État de la prospective et de l'évaluation des politiques publiques, avec à sa tête Éric Besson, est créé en 2007. Ce secrétariat est cependant supprimé en 2009.

En 2008, enfin, l’évaluation des politiques publiques entre dans la Constitution, dont l’article 24 indique « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». L’article 51-2 réaffirme le rôle du Parlement dans l’évaluation des politiques menées par le gouvernement et lui permet de constituer des commissions d’enquête pour exercer ce rôle tandis que l’article 47-2 indique que la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans l’évaluation des politiques publiques^[17]. Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, nouvel organe de cette assemblée institué par la réforme de son Règlement, met depuis 2009 plus spécifiquement en œuvre la nouvelle mission dévolue au Parlement par l’article 24 de la Constitution révisée et s'intègre aux différents organes et offices de l'Assemblée nationale^[18],[19].

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Toutes les institutions engagées dans l’évaluation de leurs interventions ne le font pas pour les mêmes raisons. Il est possible de dégager trois types de démarches d’évaluation, sachant qu’en pratique ces types ne s’excluent pas :

• dans la démarche dite managériale, l’évaluation est du ressort de la seule administration publique. Plutôt confiée à des experts, elle vise en particulier l’optimisation budgétaire des politiques publiques. Dans ce cas de figure, ce qui fait la qualité d’une évaluation, c’est l’indépendance de l’évaluateur et l’objectivité de sa méthode.
• La démarche pluraliste ouvre l’évaluation aux partenaires externes à l’administration et aux publics concernés positivement ou négativement par l’intervention. Dans cette démarche, plus fréquente en France que dans la plupart des démocraties occidentales, l’important est de constituer une base d’information acceptée par tous et qui servira de fondation à la formulation avec les parties prenantes des jugements évaluatifs.
• L’évaluation démocratique, enfin, est une démarche qui vise à alimenter principalement les débats au sein des institutions et notamment entre les pôles exécutif et législatif. Les élus y ont une place centrale et formulent publiquement les jugements sur la valeur sur les interventions à partir des informations collectées (à l’instar des hearings du Congrès américain).