Omnibusverfahren

Von einem Omnibusverfahren (von lateinisch omnibus ‚für alle‘) spricht man, wenn mehrere Vorgänge zu einem Vorgang zusammengefasst werden, sodass mit der Verfolgung des einen Omnibusverfahrens gleichzeitig alle darin enthaltenen Vorgänge weiter verfolgt werden.

Seit Mitte der 2010er Jahre ist diese Vorgehensweise insbesondere im Rahmen der Gesetzgebung zu beobachten. Ein im Omnibusverfahren erlassener Gesetzesvorschlag zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass bei seiner Verwirklichung auf einen Schlag mehrere, u. U. auch eine große Anzahl, der bereits bestehenden Gesetze verändert werden. Diese Änderungen können marginal, aber auch fundamental sein. Für alle nicht an der Erstellung des Gesetzesvorschlags Beteiligten kann es daher schwierig bis nahezu unmöglich werden, die Auswirkungen eines Omnibuspakets rechtzeitig, vor Inkrafttreten der zahlreichen Änderungen, zu erkennen.^[1] Da diese Art der Gesetzgebung in immer mehr Ländern Anwendung findet, wirft sie noch weitgehend unbeantwortete Rechtsfragen auf.^[2] Auch die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (WD) hatten daher bereits Veranlassung, sich mit der Problematik einer solchen Gesetzgebung zu befassen.^[3] In Deutschland werden Gesetze, die im Omnibusverfahren entstehen, in der Regel als Artikelgesetze verkündet. Die bisherige Literatur nähert sich dem Phänomen mit folgender Beschreibung:

„Omnibus-Gesetzgebung ist die legislative Praxis, zahlreiche nicht miteinander in Zusammenhang stehende Maßnahmen in einem langen Gesetzentwurf zusammenzufassen, der oft im Eilverfahren verabschiedet wird. In vielen Rechtssystemen weltweit hat sich diese Praxis zu einer der wichtigsten Entwicklungen im Gesetzgebungsprozess, zu einem wirkungsvollen politischen Instrument und zu einem Regierungsinstrument mit wichtigen Auswirkungen auf die demokratische Regierungsführung entwickelt. Omnibusgesetze sind unter vielen Namen bekannt (z. B. ‚Weihnachtsbaumgesetze‘, ‚Portmanteau-Gesetze‘, ‚Mosaikgesetze‘, ‚Arrangementsgesetze‘). Noch gibt es keine einheitliche Definition oder Konzeptualisierung dieser Gesetzgebungspraxis. Sie ist eine der umstrittensten und am heftigsten diskutierten Gesetzgebungspraktiken.“^[4]

Ablauf

Das kennzeichnende Element des Omnibusverfahrens zeigt sich in einem administrativen oder legislativen Verfahren in der Konsultationsphase nach der Aufstellung des ersten Entwurfs, das heißt beispielsweise einer Gesetzesinitiative, und vor der letztendlichen Entscheidung über die endgültige Beschlussvorlage: Vor dieser werden am ursprünglichen Entwurf (dem „Omnibus“) mit Änderungsanträgen weitere Punkte („Passagiere“) hinzugefügt. Somit behandelt der Entwurf in seiner letztendlichen Fassung nicht bloß den ursprünglich adressierten Sachverhalt, sondern trifft zugleich Regelungen in angrenzenden oder teilweise sogar vollkommen unverwandten Themengebieten.

Ein deutsches Beispiel ist ein Gesetzesvorhaben des Bundestags aus dem Jahr 2017, das zunächst in der Hauptsache die Verhängung von Fahrverboten als Strafe auch für nicht verkehrsbezogene Delikte ermöglichen sollte, nach Ausschussberatungen aber zusätzlich diverse neue Regelungen für den Einsatz von Staatstrojanern einführte.^[5]^[6]

Zweck

Unmittelbarer Effekt eines Omnibusverfahrens ist zunächst eine Beschleunigung des regulären Entscheidungsprozesses: Die erst in der Konsultationsphase an den Entwurf angefügten Ergänzungen müssen typischerweise nicht erneut das vollständige Gesetzgebungsverfahren durchlaufen, sondern nur noch das verbleibende Prozedere bis zu dessen Abschluss. Wird beispielsweise bei einem deutschen Gesetzesvorhaben während der Ausschussberatungen ein neuer Artikel einem bestehenden Gesetzesentwurf hinzugefügt, muss dieser nicht erneut eine erste Lesung im Bundestag erfahren.^[5]

Ein zweiter Zweck des Omnibusverfahrens ist die Organisation politischer Mehrheiten. Mithilfe des Verfahrens können auch Gesetzesänderungen durchgeführt werden, die bei einer Einzelentscheidung keine parlamentarische Mehrheit erhalten würden, im Paket aber mehrheitsfähig sind, sodass das Paket an Entscheidungen „durchkommt“.^[7] Es handelt sich daher um ein politisches Instrument, Mehrheiten durch ein Quid-pro-Quo zu erzielen, statt durch einen Kompromiss in einer Einzelfrage: Auch wenn die Unterstützer des Gesamtpakets mehrheitlich einzelne Teile desselben stark missbilligen mögen, stimmen sie dem Entwurf insgesamt zu, weil dieser umgekehrt auch hinreichend stark befürwortete Komponenten enthält. Typischerweise wird das Omnibusverfahren deswegen von der jeweiligen Opposition abgelehnt und kritisiert.

Rechtliche Zulässigkeit

Situation in Deutschland

Das Grundgesetz sieht keine konkreten Vorgaben für die Gesetzgebungsarbeit und damit auch keine ausdrücklichen Einschränkungen von Omnibusgesetzen vor, solange ein Mindestmaß an Beteiligung der im Parlament vertretenen Kräfte gegeben ist.^[3] In der Rechtswissenschaft wird aber die Ansicht vertreten, dass Änderungsanträge zumindest die gleiche Materie betreffen müssen wie der ursprüngliche Gesetzentwurf (sog. „Denaturierungsverbot“).^[3] Das Bundesverfassungsgericht hat sich zur Zulässigkeit von Omnibusgesetzen noch nicht ausdrücklich geäußert.^[3]

Situation in den USA

Omnibusverfahren sind in der Bundesgesetzgebung der USA grundsätzlich zulässig, jedoch im Regelfall ohne Verfahrenserleichterungen im US-Senat. Das bedeutet, dass ohne qualifizierte Mehrheit von 60 Stimmen, ein Gesetzgebungsvorhaben per Filibuster blockiert werden kann. Selbst, wo Ausnahmen hiervon vorgesehen sind, wie etwa im Reconciliation-Verfahren, verhindert die so genannte Byrd-Rule, dass sachfremde, das heißt nicht budgetäre Bestimmungen („extraneous provisions“) in Haushaltsgesetze aufgenommen werden. Soweit über solche beschlossen werden soll, entfallen die Verfahrenserleichterungen betreffend den Filibuster.

Situation in der Europäischen Union

Unter dem Eindruck massiver Forderungen nach Deregulierung und einer Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der EU (diese Forderungen wurden in zwei von der Europäischen Kommission beauftragten Gutachten gebündelt),^[8]^[9] welche von der gegenwärtigen US-Regierung aufgegriffen und verstärkt wurden, hat die EU zu Beginn des Jahres 2025 eine hier nie gesehene Welle von Omnibuspaketen in Gang gesetzt (s. u.), deren Auswirkungen bisher kaum überschaubar sind und die daher u. a. aus diesem Grund einer wachsenden Kritik begegnen.^[10]^[11]^[12]^[13]^[14]

Omnibus I: Vereinfachung der Nachhaltigkeit (Sustainability Simplification Package)

Dieses Gesetzespaket besteht aus den folgenden zwei Teilen:

1) Vereinfachung des CO₂-Grenzausgleichssystems (CBAM Simplification)

Es bezweckt die Vereinfachung des Europäischen CO₂-Grenzausgleichssystems, des sogenannten CBAM. Dieser Zweck soll durch die Verringerung der von den Verpflichtungen betroffenen Adressaten um etwa 182.000 erreicht werden, d. h. 90 % der Importeure werden von den Regeln des CBAM ausgenommen.