Intervención General de la Administración del Estado

Época temprana

La historia de fiscalización de las actuaciones administrativas en España no es una novedad, pues ya antes de la instauración del Estado liberal existieron diversos organismos que poseían entre sus competencias las mencionadas, tales como la Contaduría Mayor de Cuentas de Castilla que data de 1437 y 1442,^[5] los Contadores Mayores de los Reyes Católicos, el Consejo de Hacienda y el Tribunal de Oidores de Felipe II y los Superintendentes Generales de Hacienda en los primeros reinados de la dinastía borbónica.^[6]

Con las reformas administrativas de los Borbones, en el siglo XVIII, la contabilidad fue encomendada a dos grandes organismos, en los que se refundieron las diferentes contadurías generales preexistentes y a las que se dio el nombre de Contaduría General de Valores y Contaduría General de Distribución. La Contaduría General de Valores fue creada por Real Decreto de 1 de enero de 1717 junto con las de Distribución y Millones, que sustituían a las antiguas contadurías de la época austríaca. La Contaduría General de Valores era la autoridad superior en todo lo relativo a la contabilidad, fiscalización e intervención de la administración y recaudación de los diferentes productos por contribuciones e impuestos.^[7]

Desarrollo administrativo del siglo XIX

Estas contadurías se mantuvieron durante gran parte de la historia española, siendo mencionadas y ratificando sus funciones interventoras en la Constitución de 1812 (arts. 348-350).^[8] Precisamente, fue con esta constitución que se establecieron cuatro tipos de control:^[9]

1. Control político-parlamentario, atribuido a las Cortes.
2. Control administrativo, a cargo de las Contadurías de Valores y de Distribución (antecedente directo de la IGAE).
3. Control jurisdiccional, de la competencia de la Contaduría Mayor de Cuentas
4. Control publicitario. Consistía en dar publicidad a las cuentas del Reino para que fuesen de conocimiento general.

Las Contadurías de Valores y de Distribución se refunden brevemente en 1819 y, a partir de 1842, en la Contaduría General del Reino. En 1850 la Contaduría General se renombra como Dirección General de Contabilidad^[10] y en 1871 como Dirección General de Contabilidad e Intervención General de la Administración del Estado,^[11] hasta la definitiva creación de la IGAE en 1874.

La DGC concentraba bajo sí todas las funciones de contabilidad, intervención y fiscalización, de forma que se sacaban del órgano gestor la fiscalización que pasaba a la DGC, como órgano fiscalizador independiente del gestor. Igualmente, con la creación de este órgano se va vislumbrando la extensión de la contabilidad y del control a la fase de reconocimiento de los derechos y obligaciones de la Hacienda Pública.^[12]

Profesionalización

Durante los años siguientes será regulada por diversos reglamentos; los de 1878, 1893 y 1895. Posteriormente, también sería regulada por la Ley de Administración y Contabilidad de 1911. Sin muchas variaciones, estos reglamentos mantuvieron la Intervención como un organismo dual —órgano fiscal y centro contable— y con una estructura alrededor de tres secciones: Contaduría de Examen de Cuentas, Teneduría de Libros y Secretaría (1878) primero; y Contabilidad Legislativa, Secretaría e Intervención y Cuentas Atrasadas (1893) después. Es también relevante de este periodo el Proyecto de Ley de Administración y Contabilidad de 1893 presentado por Germán Gamazo. En lo relevante a la IGAE, cabe resaltar que el proyecto preveía la supresión del Tribunal de Cuentas y su integración en la IGAE, puesto que Gamazo los consideraba órganos idénticos. También el hecho de que preveía la inamovilidad tanto del Interventor General como del Subinterventor General. Sin embargo, este proyecto no llegó a prosperar.^[19]

El sistema de rendición de cuentas era ineficaz y con numerosos retrasos, por ello en 1884 el ministro de Hacienda Fernando Cos-Gayón designó una comisión para que investigara e informara sobre las causas de éstos retrasos y sus posibles soluciones. La comisión la formaban el presidente del Tribunal de Cuentas, un consejero de Estado, el subsecretario de Hacienda, el interventor general y el director general de Aduanas. Entre las recomendaciones de la comisión estaba la creación de un Cuerpo Especial de Contabilidad, pero quedaron en suspenso hasta ser recuperadas por el ministro Gamazo en 1893, que creó dicho cuerpo bajo el nombre de Cuerpo Pericial de Contabilidad del Estado. La creación de este cuerpo se completó en 1894 con Amós Salvador Rodrigáñez como ministro, y unificó bajo este todo el personal de intervención y contabilidad.^[20] Tal fue el éxito de este cuerpo, que durante décadas recibió los halagos del Tribunal de Cuentas.

Sin embargo, a pesar de la buena labor, el hecho de que fueran de los pocos funcionarios que entraban a la Administración por oposición —en una época donde predominaba la dedocracia— provocó el recelo del resto de funcionarios de la Hacienda Pública provocó una continua disminución de sus miembros. No fue hasta la Ley de 1911 que se autorizó al Gobierno a solventar este problema, y así lo hizo, en 1913,^[21] reorganizando el Cuerpo Pericial. Esta reforma del Cuerpo duraría más de setenta años, pues desapareció en 1984, aunque desde 1964 se denominó Cuerpo de Intervención y Contabilidad de la Administración Civil del Estado. La mencionada reforma supuso su despliegue por todos los órganos del Estado —incluidos militares— y tuvo gran influencia en el protectorado de Marruecos.

Dictadura de Primo de Rivera

Durante la dictadura de Miguel Primo de Rivera se solucionó una de las grandes fuentes de polémica en el ámbito de la contabilidad, y era la existencia de dos órganos —Tribunal de Cuentas e Intervención General— con similares o iguales competencias. La dictadura lo solucionó suprimiendo ambos y creando el Tribunal Supremo de la Hacienda Pública en 1924. Esta, sin duda, fue la más radical de las opciones propuestas hasta ahora, porque incluso en la propuesta de Germán Gamazo, si bien suprimía el Tribunal de Cuentas, las funciones jurisdiccionales de este no se las traspasaba a la IGAE, sino a un centro administrativo independiente. La dictadura traspasó todo al nuevo TSHP, según algunos autores, a inspiración de la estructura contable de Mussolini.^[22]

La creación de este Tribunal supuso una reforma administrativa central de gran calado. La Dirección General del Tesoro, que se renombró como Dirección General de Tesorería y Contabilidad, asumió las funciones presupuestarias, de revisión de la contabilidad provincial y de formación de la contabilidad general que antes tenía la IGAE. Los servicios a cargo de las intervenciones provinciales se desdoblaron en dos: un servicio de Contabilidad que asumían las Tesorerías de Hacienda y un servicio propiamente interventor y fiscal, atribuido a las Intervenciones provinciales del Tribunal.^[23]

Regreso de la intervención

Una vez finalizada la dictadura en 1930, uno de los primeros actos del gobierno de Dámaso Berenguer fue la supresión del citado Tribunal y de la denominación de Dirección General de Tesorería y Contabilidad, que volvía a ser «del Tesoro» y el restablecimiento del Tribunal de Cuentas y de la Intervención General, todos ellos con las funciones tradicionales previas a 1924. El gobierno lo justificó por considerarlo ineficaz y que rompía con la unidad de criterio de la administración contable.^[24]

Dictadura de Francisco Franco

En lo que respecta al ámbito de la intervención, la IGAE mantuvo sus funciones tradicionales establecidas en 1870, es decir, centro directo de Contabilidad del Estado y encargado de intervenir los ingresos y pagos, y todos los actos de la Administración; y centro encargado de la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y de instruir los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o suplementarios. Es evidente pero necesario decir, que el marco de actuación había que entenderlo limitado por el régimen político autoritario.^[26]

La victoria sublevada supuso también otras dos importantes limitaciones a la intervención; el regreso de las intervenciones militares y la existencia de determinados organismos autónomos.

Segunda Restauración

La Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911 se había quedado obsoleta y no daba respuestas las exigencias de la Hacienda Pública moderna. Ya en 1961, se creó una comisión para elaborar una nueva ley, cuya redacción finalizó en 1973. Un poco antes, en 1971, con Alberto Monreal Luque como ministro de Hacienda, el director general de Presupuestos, José Barea, había distribuido un proyecto de Ley General Presupuestaria elaborado en su departamento, pero ni su proyecto ni el de la comisión salieron adelante.

Otro intento en 1973, esta vez bajo el paraguas de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, creó una comisión para redactar un proyecto de Ley General Presupuestaria y de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública. El proyecto se finalizó a finales de 1974 y se presentó a las Cortes a principios de 1975. La Comisión de Presupuestos aprobó el proyecto y se votó en Pleno a finales de 1976, siendo promulgada por el Rey en enero de 1977 bajo el nombre de Ley General Presupuestaria.^[38]

Esta ley, en lo referente a la Intervención General, incluyó dos novedades trascendentales, siendo éstos la inclusión de dos nuevas modicidades de control: el financiero y el de eficacia.

• Control financiero. La ley establecía que estaban sometidos a este control todos los Organismos autónomos y Sociedades estatales, es decir, los servicios que integran la Administración General del Estado y sus entidades autónomas. Pero además, extiende este control a todas sociedades mercantiles, empresas, entidades y particulares por razón de las subvenciones corrientes, créditos, avales y demás ayudas del Estado o de sus Organismos autónomos o de otro modo concedidas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Es decir, no ejerce un control únicamente público, sino también con todo elemento privado relacionado con los presupuestos.
• Control de eficiencia. Este control preceptivo de eficacia, dice la ley, «se ejercerá mediante análisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respectivos servicios o inversiones, así como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes programas.» En definitiva, la misión fundamental de este control es la de proporcionar al gestor la información adecuada sobre la marcha de los programas en cuanto a objetivos y costes, así como las causas de las desviaciones, para poder corregirlas o incluso, revisar las decisiones ya tomadas.

Además, en 1976 desaparece el Cuerpo de Contadores del Estado que se integra en el Cuerpo de Gestión de la Hacienda Pública.^[39]

Objetivos del Control Financiero de Subvenciones

El control financiero de subvenciones tiene como objeto verificar:^[44]

• a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario.
• b) El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención.
• c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras.
• d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.
• e) La adecuada y correcta financiación de las actividades subvencionadas, en los términos establecidos en el apartado 3 del artículo 19 de la LGS.
• f) La existencia de hechos, circunstancias o situaciones no declaradas a la Administración por beneficiarios y entidades colaboradoras y que pudieran afectar a la financiación de las actividades subvencionadas, a la adecuada y correcta obtención, utilización, disfrute o justificación de la subvención, así como a la realidad y regularidad de las operaciones con ella financiadas.

Técnicas de inspección y control

El control financiero de subvenciones puede efectuarse mediante:^[44]

• a) El examen de registros contables, cuentas o estados financieros y la documentación que los soporte, de beneficiarios y entidades colaboradoras.
• b) El examen de operaciones individualizadas y concretas relacionadas o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas.
• c) La comprobación de aspectos parciales y concretos de una serie de actos relacionados o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas.
• d) La comprobación material de las inversiones financiadas.
• e) Las actuaciones concretas de control que deban realizarse conforme con lo que en cada caso establezca la normativa reguladora de la subvención y, en su caso, la resolución de concesión.
• f) Cualesquiera otras comprobaciones que resulten necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas.

El control financiero puede extenderse a las personas físicas o jurídicas a las que se encuentren asociados los beneficiarios, así como a cualquier otra persona susceptible de presentar un interés en la consecución de los objetivos, en la realización de las actividades, en la ejecución de los proyectos o en la adopción de los comportamientos.