Reforma tributaria china de 1994

Desde la implementación de la Reforma y apertura en 1978 en la República Popular China, en los ámbitos social y económico se fue abandonando progresivamente el sistema de economía planificada y se produjo un evidente proceso de descentralización de poderes de gestión. El gobierno central transfirió numerosas competencias fiscales a los gobiernos locales. En comparación con el anterior sistema de ingresos y gastos unificados, los gobiernos locales obtuvieron autonomía para formular sus propios presupuestos y gozaron de cierta independencia fiscal, pudiendo decidir libremente sobre el gasto presupuestario y compartir ingresos con el gobierno central. Antes de la reforma fiscal de 1994, el sistema fiscal chino se basaba en el «sistema de contrato fijo» (包干制), en el que los ingresos fiscales se dividían en tres categorías: ingresos fijos del Estado, ingresos fijos locales e ingresos compartidos entre el Estado y las localidades.^[4] Los gobiernos locales solo entregaban al Estado una cantidad fija de impuestos cada año; algunas localidades reducían o eximían impuestos a las empresas para retener los frutos del desarrollo económico y «ocultar riqueza en las empresas». Algunos economistas consideran que esta práctica fue una de las causas de la inflación en China a finales de la década de 1980, al tiempo que el fisco central entró en una grave crisis, con dos episodios en los que el gobierno central tuvo que «pedir prestado dinero» al gobierno local. Tanto la proporción de los ingresos fiscales sobre el producto nacional bruto como la proporción del fisco central sobre los ingresos fiscales totales descendieron rápidamente, dando lugar a un fenómeno de «Estado débil» sin precedentes desde la fundación de la República Popular China.

En 1982, para apoyar la construcción de grandes proyectos en los sectores de energía y transporte, el Consejo de Estado decidió, basándose en los principios de obligatoriedad y gratuidad de los impuestos, recaudar el Fondo nacional para la construcción clave de energía y transporte.^[5] En febrero de 1989, el gobierno central decidió comenzar a recaudar el «Fondo regulador del presupuesto nacional» para aliviar la crisis fiscal central.^[6] Aun con la recaudación de estos «dos fondos», la situación de déficit del fisco central no mejoró de forma sustancial, lo que generó escasez de fondos para la defensa nacional y las inversiones básicas del Estado bajo competencias centrales.^[7]

En vísperas de la reforma del sistema de reparto tributario de 1993, los ingresos fiscales del gobierno central representaban solo el 22 % del total, mientras que los gobiernos locales alcanzaban el 78 %; los gastos del gobierno central representaban el 28,3 % del total, y los locales el 71,7 %. El fisco central presentaba un déficit estructural.^[8]

En 1993 se publicó el informe Informe sobre la capacidad estatal de China de los economistas Hu Angang y Wang Shaoguang, en el que se advertía que la capacidad de extracción fiscal del gobierno central chino estaba disminuyendo rápidamente y que, de no revertirse esta tendencia, podría repetirse el colapso de la Unión Soviética y la disolución de Yugoslavia.^[9] Este informe desempeñó un papel muy importante en la promoción de la reforma del sistema de reparto tributario.^[10]

En 1994 se puso en marcha formalmente la reforma del sistema de reparto tributario, logrando en ese mismo año —el primero de implementación plena— un crecimiento récord del 203,5 % en los ingresos fiscales centrales.^[11] En el año 2000, con el rápido crecimiento de los ingresos fiscales gubernamentales, surgieron divergencias entre el Ministerio de Finanzas y la Administración Tributaria Estatal respecto a la relación entre el Estado, las empresas y los residentes. El entonces ministro de Finanzas Xiang Huaicheng seguía defendiendo el aumento de la proporción de los ingresos gubernamentales sobre el PIB, mientras que el entonces director de la Administración Tributaria Jin Renqing abogaba por no incrementar más dicha proporción y realizar ajustes selectivos al sistema tributario (algunos impuestos al alza, otros a la baja). Hacia 2010, con el continuo aumento de los ingresos fiscales centrales, surgieron debates sobre la dirección de la reforma del sistema de reparto tributario entre el Estado y las localidades. Para 2015, los ingresos fiscales centrales alcanzaban el 50 % del total, pero los gastos centrales solo representaban el 15 % del gasto fiscal total, agravando el desajuste entre competencias y recursos financieros entre el gobierno central y los gobiernos locales, lo que generó dificultades tanto en la elaboración como en la ejecución de los presupuestos locales.^[12]

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El 25 de diciembre de 1993, el Consejo de Estado publicó la «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario», que establecía la reforma del sistema de contrato fijo local y la adopción del sistema de reparto tributario para todas las provincias, regiones autónomas, municipios directamente dependientes del gobierno central y ciudades de planificación independiente. La reforma entró en vigor formalmente el 1 de enero de 1994.^[13]

La «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario» definió claramente la división de competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales. El fisco central asumiría principalmente los gastos necesarios para la seguridad nacional, la diplomacia y el funcionamiento de los órganos centrales del Estado, así como los gastos imprescindibles para ajustar la estructura económica nacional, coordinar el desarrollo regional, implementar la regulación macroeconómica y los gastos de desarrollo de las instituciones gestionadas directamente por el Estado.^[13] El fisco local asumiría principalmente los gastos necesarios para el funcionamiento de los órganos de poder en su región y los gastos requeridos para el desarrollo económico y de los servicios públicos en dicha región.^[13]

De acuerdo con la división de competencias establecida en la reforma de 1994, los gastos del fisco central incluyen específicamente: gastos de defensa, gastos de la policía armada, gastos de diplomacia y ayuda exterior, gastos de administración central, inversión en construcción básica gestionada centralmente, gastos de transformación tecnológica y desarrollo de nuevos productos de las empresas directamente dependientes del Estado, gastos de exploración geológica, gastos agrícolas dispuestos por el fisco central, pago de principal e intereses de deudas internas y externas asumidas por el Estado, así como gastos de seguridad pública, procuraduría y justicia a nivel central, y gastos en cultura, educación, salud, ciencia y otras actividades a cargo del nivel central.^[13]

Los presupuestos del fisco local incluyen: presupuestos de la administración local, presupuestos de seguridad pública, procuraduría y justicia, parte de los presupuestos de la policía armada, presupuesto de defensa, inversión en construcción básica coordinada localmente, presupuestos de transformación tecnológica y desarrollo de nuevos productos de empresas locales, gastos agrícolas, presupuestos de mantenimiento y construcción urbana, gastos locales en cultura, educación, salud y otras actividades, subsidios de precios y otros gastos.^[13]

La reforma del sistema de reparto tributario de 1994 redefinió los impuestos centrales, los impuestos locales y los impuestos compartidos entre el Estado y las localidades, permitiendo al fisco central acceder a más fuentes de ingresos. La «Decisión sobre la implementación del sistema de gestión fiscal por reparto tributario» estableció que los impuestos necesarios para salvaguardar los derechos e intereses del Estado e implementar la regulación macroeconómica se clasificarían como impuestos estatales; los principales impuestos directamente relacionados con el desarrollo económico se clasificarían como impuestos compartidos entre el Estado y las localidades; y los impuestos más adecuados para la gestión local se clasificarían como impuestos locales, ampliando la base de ingresos locales y aumentando su recaudación.^[13] La potestad legislativa sobre impuestos estatales, compartidos y locales se concentraría en el gobierno central para garantizar la uniformidad de las órdenes centrales, preservar el mercado nacional unificado y la competencia equitativa entre empresas.^[13]

La reforma de 1994 estableció que los ingresos fijos del Estado incluyen: aranceles, impuesto al consumo y valor agregado recaudados por la aduana, impuesto al consumo, impuesto sobre la renta de empresas centrales, impuesto sobre la renta de bancos locales y extranjeros y entidades financieras no bancarias, ingresos concentrados de los departamentos de ferrocarriles, bancos centrales y compañías de seguros (incluyendo impuesto sobre negocios, impuesto sobre la renta, beneficios y impuesto de mantenimiento y construcción urbana), beneficios entregados por empresas centrales, entre otros. La devolución de impuestos a empresas de comercio exterior corre a cargo del fisco central.

Los ingresos fijos locales incluyen: impuesto sobre las ventas (excluyendo el recaudado de forma concentrada por los departamentos de ferrocarriles, bancos centrales y compañías de seguros), impuesto sobre la renta de empresas locales (excluyendo bancos locales y extranjeros y entidades financieras no bancarias), beneficios entregados por empresas locales, impuesto sobre la renta de las personas físicas, impuesto sobre el uso de suelo urbano, impuesto regulador de la dirección de inversión en activos fijos, impuesto de mantenimiento y construcción urbana (excluyendo la parte recaudada de forma concentrada por los departamentos de ferrocarriles, bancos centrales y compañías de seguros), impuesto sobre bienes inmuebles, impuesto sobre vehículos y embarcaciones, impuesto de timbre, impuesto de degüello, impuesto agrícola y ganadero de China, impuesto agrícola sobre ingresos por productos agrícolas especiales, impuesto sobre ocupación de tierras cultivables, impuesto de contrato, impuesto de sucesiones y donaciones, impuesto sobre el valor agregado del suelo, ingresos por uso remunerado de suelo estatal, entre otros.^[13]

Los ingresos compartidos entre el Estado y las localidades incluyen: impuesto al valor agregado compartido en proporción 75 % central y 25 % local, impuesto sobre recursos (excepto el impuesto sobre recursos petroleros marinos, la mayor parte del impuesto sobre recursos se asigna a las localidades) compartido en proporción 50 % central y 50 % local, impuesto sobre transacciones de valores inicialmente compartido en proporción 50 % central y 50 % local,^[13] y a partir del 1 de enero de 2016, el impuesto de timbre sobre transacciones de valores se asignó íntegramente al Estado.^[14]

Se reorganizó la estructura tributaria, eliminando algunos impuestos irracionales y creando nuevos impuestos más acordes con las reformas hacia la comercialización, como el establecimiento de un sistema de impuestos sobre el giro basado principalmente en el impuesto al valor agregado, la eliminación del impuesto sobre productos,^[15] la normalización del impuesto al consumo y la eliminación del Fondo nacional para la construcción clave de energía y transporte y del Fondo regulador del presupuesto nacional aplicados a empresas estatales, entre otros. La reforma exigió una regulación razonable de la distribución de recursos financieros entre regiones, y para proteger los intereses de las distintas provincias —en particular los intereses adquiridos de las regiones desarrolladas y el desarrollo de las regiones pobres y la transformación de las antiguas bases industriales— se diseñó un sistema de devolución tributaria y pagos por transferencia estrechamente vinculado al nivel de desarrollo económico.^[16] Al mismo tiempo, se estableció explícitamente que la reforma impulsaría a las localidades a reforzar la restricción del gasto fiscal.^[13] Para apoyar la implementación de la reforma del sistema de reparto tributario, el Banco Popular de China desarrollaría operaciones en el mercado de bonos del Estado, permitiendo la entrada de bancos comerciales estatales al mercado de bonos y permitiendo que bancos y entidades financieras no bancarias descontaran bonos del Estado ante el banco central. Se estableció la emisión regular de bonos del Estado, la liberalización de las tasas de interés de los bonos y la coordinación y gestión del mercado secundario de bonos por parte de los departamentos competentes.^[13]

La reforma tributaria de 1994 marcó un paso sustantivo en la transición del sistema fiscal chino desde la economía planificada hacia la economía de mercado.^[2] Esta reforma redujo los problemas derivados del sistema de contrato fijo fiscal y tributario de los gobiernos locales,^[17] impulsó un rápido crecimiento de los ingresos fiscales nacionales y logró en 1994 —primer año de implementación plena— un incremento récord del 203,5 % en los ingresos fiscales centrales. Entre 1993 y 2012, los ingresos fiscales públicos nacionales aumentaron de 4.349,00 mil millones de yuanes a 56.175,23 mil millones de yuanes, un crecimiento de 26,96 veces, con una tasa media anual del 19,02 %. La proporción de los ingresos fiscales públicos nacionales sobre el producto interior bruto pasó del 12,30 % en 1993 al 22,58 % en 2012.^[11]

Sobre la base del rápido crecimiento de los ingresos fiscales nacionales, también se logró un rápido aumento de la proporción de los ingresos fiscales centrales sobre el total de ingresos fiscales, mejorando la débil situación del fisco central y garantizando institucionalmente el crecimiento estable de los ingresos fiscales centrales y el fortalecimiento de la capacidad de regulación macroeconómica del gobierno central.^[18] El rápido crecimiento de los ingresos fiscales garantizó los fondos para la construcción de infraestructuras y sentó las bases para la prohibición estricta, a partir de 1998, de que el Ejército, la policía armada, los órganos político-legales y los órganos del Partido y del gobierno realizaran actividades comerciales.^[19]

La reforma del sistema de reparto tributario de 1994 movilizó el entusiasmo de los gobiernos locales para participar en la reforma fiscal y tributaria, promoviendo una competencia económica entre gobiernos locales por los ingresos fiscales y tributarios. Al mismo tiempo, la reforma debilitó el efecto expansivo del ciclo político sobre el gasto fiscal local.^[20]

Paralelamente a la implementación de la reforma del sistema de reparto tributario, se estableció el sistema de transferencias para intentar aliviar las disparidades de capacidad financiera entre regiones.^[11] La reforma unificó el sistema tributario para las empresas de capital nacional, permitiendo a estas empresas competir en condiciones relativamente equitativas en el mercado.^[17]

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La reforma tributaria de 1994 incrementó significativamente el nivel de ingresos fiscales del gobierno central, pero no mejoró el problema del déficit fiscal y provocó un desajuste en la proporción de gastos entre el Estado y las localidades, distorsionando la relación entre el gobierno central y los gobiernos locales. Mediante la implementación del sistema de reparto tributario y la gestión vertical del departamento tributario nacional, el gobierno central controló cerca del 60 % de las potestades fiscales, pero una gran cantidad de competencias se transfirieron a las localidades, aumentando la carga de los gobiernos locales y afectando especialmente el funcionamiento eficaz de los gobiernos de base.^[21]

La comunidad académica descubrió que, tras la reforma del sistema de reparto tributario, y especialmente después de la reforma de mercado de la vivienda de 1998, los precios de la vivienda urbana en China siguieron aumentando continuamente. El elevado nivel de precios de la vivienda está estrechamente relacionado con la gran escala de la financiación basada en la tierra, cuya formación está íntimamente ligada a la reforma del sistema de reparto tributario de 1994. Tras la reforma, al exigir el gobierno central que los gobiernos locales monopolizaran el mercado primario de suelo, estos aceleraron la implementación del sistema de transferencia remunerada de suelo. En el informe «Resumen del trabajo de gestión de tierras en la provincia de Shandong en 1995» presentado por la Oficina de Tierras de Shandong en 1995, se señaló directamente que «la tierra comenzó a convertirse en un medio importante para que los gobiernos locales generaran ingresos, atrajeran inversiones y promovieran negocios».^[22] En el año 2000, el profesor Zhou Yean de la Escuela de Economía de la Universidad Renmin de China señaló que la reforma del sistema de reparto tributario provocó un desajuste entre las potestades fiscales y las competencias de los gobiernos locales, obligándolos a recurrir a la financiación basada en la tierra para aliviar sus dificultades fiscales.^[23]

La comunidad académica coincide en que, tras la reforma del sistema de reparto tributario, el motor principal del crecimiento económico chino ha sido el desarrollo de tierras y la expansión urbana, lo que llevó a los gobiernos locales a emprender el camino de la financiación basada en la tierra, causando un fuerte aumento de los precios del suelo y de la vivienda, la aparición sucesiva de fenómenos como «viviendas diminutas» y «tribu de las hormigas», y la repetición de eventos de demoliciones forzosas por parte de los gobiernos locales.^[24] En 2012, el profesor Gong Rukai y otros académicos de la Universidad de Finanzas y Economía de Shanghái, basándose en estudios empíricos, concluyeron y confirmaron que la reforma de centralización fiscal del sistema de reparto tributario de 1994, al generar un desajuste entre potestades fiscales y competencias de los gobiernos locales, es un factor institucional importante e ineludible que explica el continuo y rápido aumento de los precios de la vivienda.^[24]

En 2006, el profesor Chen Gang y otros académicos de la Universidad de Chongqing descubrieron que, tras la reforma del sistema de reparto tributario, la continua disminución de la capacidad fiscal de los gobiernos locales los llevó a intensificar la intervención en la actividad económica y la extracción del sistema financiero, reduciendo la eficiencia en la asignación del capital financiero y disminuyendo el efecto promotor del desarrollo financiero sobre el crecimiento económico.^[25] En 2010, los académicos Jiang Fuxin y Lin Jiang de la Universidad Normal de Nankín consideraron que el sistema de reparto tributario restringió la autonomía de apoyo fiscal de los gobiernos locales, alterando su autonomía en los ingresos fiscales, lo que llevó a que algunos gobiernos locales mostraran características de políticas fiscales anticíclicas tras la reforma.^[20] Tras la reforma del sistema de reparto tributario de 1994, los ingresos fiscales se concentraron hacia los gobiernos superiores, mientras que las responsabilidades de gasto en seguridad social y otras áreas se transfirieron hacia los gobiernos inferiores, generando tensión fiscal generalizada en las unidades de base encargadas de funciones de seguridad social, debilitando dichas funciones. Además, el actual sistema de transferencias está altamente correlacionado con el nivel de desarrollo económico, lo que provoca estructuras de gasto no razonables en los gobiernos locales de regiones pobres y rurales, agravando la insuficiencia en la provisión de seguridad social en dichas áreas.^[16]

El sistema tributario posterior a la reforma del sistema de reparto tributario presenta diversas inequidades, como la inequidad entre provincias: el impuesto al valor agregado es un impuesto central y el impuesto al consumo solo deja el 25 % a las localidades, lo que restringe los ingresos fiscales de las provincias industrialmente desarrolladas y de aquellas que están desarrollando el sector terciario. La manifestación más significativa es la grave inequidad en la carga tributaria entre empresas de capital nacional y extranjero: las empresas extranjeras obtuvieron un trato nacional superprivilegiado, con una carga tributaria global más baja y estándares de deducción previa más amplios que las empresas nacionales.^[17] Además, esto generó una mayor carga tributaria para algunas empresas nacionales, restringiendo su desarrollo a largo plazo, especialmente dificultando el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas privadas.^[26] El actual sistema del impuesto sobre la renta de las personas físicas en China se estableció sobre la base de la reforma tributaria de 1994 y presenta numerosos problemas que no favorecen la regulación de la distribución de ingresos, generando una carga tributaria relativamente alta para la población común. Durante muchos años ha habido fuertes demandas de reforma, pero esta se ha visto limitada por la directriz de «simplificación del sistema tributario» establecida en la reforma de 1994.^[27] El sistema tributario irracional del impuesto sobre la renta, entre otros, ha exacerbado la polarización entre ricos y pobres, la contracción o emigración del clase media, acelerando la formación de una sociedad en forma de M.^[28] En 2017, el director del Departamento de Investigación del Banco Popular de China Xu Zhong escribió que, tras la reforma del sistema de reparto tributario de 1994, la estructura desajustada de potestades fiscales y competencias entre el gobierno central y los gobiernos locales, junto con la falta de un marco de gobernanza efectivo, ha generado un ciclo recurrente de «cuando se regula se asfixia, cuando se libera se desordena».^[29]

Además, el economista Wu Jinglian considera que en la reforma del sistema de reparto tributario, el gobierno central solo dividió potestades fiscales sin dividir competencias, convirtiendo el método de descentralización fiscal en un medio de centralización fiscal.^[30]