Présidence de Franklin Pierce

À l'approche de l'élection présidentielle de 1852, le Parti démocrate restait profondément divisé sur la question de l'esclavage même si la plupart des antiesclavagistes qui avaient formé le Parti du sol libre en 1848 l'avaient réintégré. Parmi les prétendants à la nomination démocrate figuraient Stephen A. Douglas de l'Illinois, James Buchanan de Pennsylvanie, William L. Marcy de New York, Sam Houston du Texas, Thomas Hart Benton du Missouri et Lewis Cass du Michigan^[1],[2]. Étant donné les rivalités internes au parti et l'absence d'un candidat sudiste en mesure de l'emporter, bon nombre de chefs démocrates estimaient que leur parti ferait appel à un nordiste peu connu dont les positions seraient jugées acceptables pour le Sud. Franklin Pierce, comme les autres délégués du New Hampshire, avait soutenu la candidature du juge de la Cour suprême Levi Woodbury, mais la mort de celui-ci en 1851 poussa les démocrates du New Hampshire à soutenir Pierce qui avait jadis siégé au Congrès et participé en tant que brigadier général à la guerre américano-mexicaine^[3]. Malgré l'appui de son État, les chances de Pierce semblaient faibles car il n'avait pas occupé de fonctions exécutives depuis plus d'une décennie et n'avait pas la notoriété nationale de ses rivaux^[4],[5]. Il autorisa néanmoins ses partisans à faire campagne pour lui et, afin d'élargir sa base dans le Sud, il écrivit des lettres dans lesquelles il réaffirmait son soutien au compromis de 1850 y compris au controversé Fugitive Slave Act contraignant les fonctionnaires, notamment nordistes, à arrêter les esclaves en fuite^[4],[5].

La convention démocrate débuta le 1^er juin 1852 à Baltimore dans le Maryland et, comme prévu, aucun candidat ne parvint rapidement à s'imposer. Lors du premier vote des 288 délégués, Cass rassembla 116 voix contre 93 pour Buchanan ; le reste des suffrages se répartit entre les autres prétendants mais Pierce n'en reçut aucun. Les 34 tours suivants ne firent pas évoluer les lignes et les soutiens de Buchanan décidèrent de faire voter leurs délégués pour des candidats mineurs comme Pierce pour démontrer que personne d'autre que Buchanan ne pouvait s'imposer. Cette tactique échoua complètement car les délégations de Virginie, du New Hampshire et du Maine rallièrent Pierce, considéré comme un candidat de compromis, et le soutien pour Buchanan se délita. Après le 48^e tour, le représentant James C. Dobbin (en) de Caroline du Nord donna un discours dans lequel il se rangeait avec enthousiasme derrière Pierce, ce qui entraîna une vague de soutien pour l'outsider. Au tour suivant, 282 délégués se prononcèrent en sa faveur, lui offrant ainsi l'investiture démocrate pour la présidence. La convention désigna ensuite le sénateur William R. King de l'Alabama, un partisan de Buchanan, pour être son colistier et adopta un programme qui rejetait toute nouvelle « agitation » au sujet de l'esclavage et affichait son soutien au compromis de 1850^[6],[7].

De son côté, le Parti whig choisit de ne pas reconduire le président en fonction Millard Fillmore pour un nouveau mandat et désigna le général Winfield Scott, sous les ordres duquel Pierce avait servi au Mexique, pour briguer la présidence. La convention whig ne parvint cependant pas à unifier toutes les factions du parti et le programme adopté était quasiment identique à celui des démocrates, y compris sur le soutien au compromis de 1850. Cela poussa l'aile abolitionniste à présenter à nouveau la candidature du sénateur John P. Hale sous l'étiquette du Parti du sol libre. En l'absence de différences politiques, la campagne se transforma en un âpre affrontement de personnalités qui contribua à ce que la participation soit la plus faible depuis 1836 ; pour le biographe de Pierce, Peter A. Wallner, cela fut « l'une des campagnes les moins enthousiasmantes de l'histoire présidentielle »^[8],[9]. Scott souffrait de ses médiocres talents d'orateurs et de la profonde division de son parti sur la question de l'esclavage ; l'éditeur du New-York Tribune, Horace Greeley, résuma l'opinion de nombreux abolitionnistes nordistes quand il dit du programme whig : « nous le rejetons, le détestons et crachons dessus »^[10],[9]. Les whigs du Sud n'étaient pas non plus ravis de la candidature de Scott qu'ils jugeaient trop influencé par les abolitionnistes du Nord tels que William Seward^[11]. De son côté, Pierce ne fit pas de déclarations durant la campagne pour ne pas fragiliser l'unité du parti et il laissa ses soutiens faire campagne pour lui dans une « campagne de perron » typique de l'époque^{[12],[13],[14]}. Les adversaires de Pierce le présentèrent comme un pleutre et un alcoolique (« le héros de nombreuses bouteilles durement combattues »)^[15],[13].

Le jour de l'élection, Scott ne remporta que 42 voix au sein du collège électoral contre 254 pour Pierce. Le vote populaire était plus serré mais Pierce arriva confortablement en tête avec 50,9 % des voix contre 44,1 % pour Scott et 4,9 % pour Hale^[16],[17]. En plus de leur succès présidentiel, les démocrates obtinrent de larges majorités dans les deux chambres du Congrès^[18].

Le début du mandat de Pierce fut marqué par une tragédie personnelle. Le 6 janvier 1853, le président élu et sa famille quittèrent Boston par train mais leur wagon dérailla et dévala un terre-plein près d'Andover. Franklin et Jane survécurent mais leur fils Benjamin, âgé de 11 ans, fut retrouvé écrasé sous la carcasse de la rame. Les deux époux développèrent une grave dépression et cela a sans doute affecté les actions du nouveau président^[19],[20]. Jane évita par la suite les obligations sociales dévolues à sa fonction de Première dame durant les deux premières années de son séjour à la Maison-Blanche et ne fit sa première apparition publique dans ce rôle qu'à l'occasion de la cérémonie organisée dans la résidentielle présidentielle pour la nouvelle année 1855^[21].

À la suite de l'accident, Jane resta dans le New Hampshire et n'assista pas à l'investiture de son époux. À 48 ans, Pierce était alors le plus jeune président de l'histoire américaine et il choisit de prêter serment sur un livre de loi plutôt que sur une Bible, comme avaient fait tous ses prédécesseurs à l'exception de John Quincy Adams^[22]. Il fut également le premier président à réciter son discours inaugural de mémoire^[23]. Dans son allocution, il célébra une ère de paix et de prospérité et défendit une politique étrangère ambitieuse incluant l'acquisition « éminemment importante » de nouveaux territoires. Évitant le mot d'esclavage, il souligna sa volonté de résoudre l'« important sujet » et de maintenir la paix dans l'Union. Faisant référence à la mort de son fils, il déclara à la foule : « Vous m'avez convoqué dans ma faiblesse, vous devez me soutenir avec votre force »^[22].

La formation du cabinet fut l'occasion pour Pierce d'accorder des postes à toutes les tendances du Parti démocrate, même celles qui n'avaient pas soutenu le compromis de 1850^[24]. Symboles de cette volonté d'équilibre furent les nominations de Caleb Cushing, un nordiste partisan du compromis, en tant que procureur général et de Jefferson Davis, un sudiste qui avait tenté d'empêcher la ratification du compromis par le Sénat, en qualité de secrétaire à la Guerre. Pour le poste crucial de secrétaire d'État, Pierce désigna le New-Yorkais William L. Marcy qui avait dirigé le département de la Guerre sous la présidence de James K. Polk. Il s'efforça également d'apaiser les soutiens de Cass et de Buchanan en nommant Robert McClelland du Michigan au département de l'Intérieur et James Campbell (en) de Pennsylvanie au ministère des Postes. Le secrétaire à la Marine James C. Dobbin, représentant la Caroline du Nord, et le secrétaire au Trésor James Guthrie, un natif du Kentucky, complétèrent cette équipe aux origines géographiques très diverses. Tous les ministres initialement nommés par Pierce restèrent en place pendant toute la durée de sa présidence^[25]. En dépit des efforts de Pierce, le cabinet présidentiel était cependant dépourvu d'une personnalité sudiste favorable à l'Union telle que Howell Cobb et ne comptait aucun représentant de la faction démocrate de Stephen Douglas^[26].

Après avoir formé son cabinet, Pierce consacra les premières semaines de son mandat à désigner des centaines de hauts fonctionnaires. Cela fut une corvée car il voulait que toutes les factions fussent représentées. Ce faisant, aucune d'elle ne fut complètement satisfaite et cela alimenta les tensions et les rivalités au sein du parti. Les journaux du Nord accusèrent rapidement Pierce d'avoir privilégié des sécessionnistes esclavagistes tandis que ceux du Sud le traitèrent d'abolitionniste^[27]. Par la suite, l'hostilité entre les démocrates qui soutenaient l'administration et ceux qui lui étaient opposés ne fit qu'empirer, en particulier au sein de la cellule new-yorkaise du parti où les démocrates conservateurs (surnommés les hards) étaient en butte à leurs homologues plus modérés, les softs, qui appuyaient l'action du gouvernement et en particulier celle du secrétaire à la Guerre Marcy^[28].

Buchanan avait pressé Pierce de consulter le vice-président-élu pour la formation du cabinet mais le président n'en fit rien ; les deux hommes n'avaient d'ailleurs jamais échangé depuis la désignation du ticket en juin 1852. Au début de l'année 1853, King, qui souffrait de la tuberculose, se rendit à Cuba pour récupérer. Son état empira et le Congrès adopta une loi spéciale pour lui permettre de prêter le serment de la vice-présidence le 24 mars avec le consul américain à La Havane et non avec le juge en chef des États-Unis comme cela était habituellement le cas. Voulant mourir chez lui, King rentra dans sa plantation en Alabama le 17 avril et mourut le lendemain. La Constitution des États-Unis ne prévoyant rien pour désigner un nouveau vice-président, Pierce n'en eut aucun jusqu'à la fin de son mandat ; le président pro tempore du Sénat David Atchison fut donc le second dans l'ordre de succession^[29].

Pierce ne nomma qu'un seul juge à la Cour suprême à la suite du décès en juillet 1852 de John McKinley (en). Le président Fillmore avait proposé plusieurs candidats pour le remplacer mais le Sénat n'en accepta aucun avant son départ de la Maison-Blanche. Une fois entré en fonction, Pierce proposa le poste au sénateur Judah P. Benjamin de Louisiane qui avait déjà refusé l'offre de son prédécesseur. Ce dernier déclina à nouveau et le choix se porta sur John Archibald Campbell (en), un partisan du droit des États^[30],[31]. Pierce nomma également trois juges à des cours de circuit et douze juges à des cours de district.

L'administration Pierce, représentée par son secrétaire d'État William L. Marcy, épousa les revendications du mouvement expansionniste Young America. Soucieux de présenter au monde une image distinctement républicaine des États-Unis, Marcy émit une circulaire pour recommander à ses diplomates le port d'une « simple tenue de citoyen américain », à rebours des uniformes élaborés en vogue dans les chancelleries européennes, et de n'embaucher que des citoyens américains pour travailler dans les consulats^[75],[76]. Marcy fut internationalement salué pour sa lettre de 73 pages écrite en soutien à Martin Koszta, un réfugié autrichien qui avait été enlevé à l'étranger par son gouvernement en 1853 en dépit de son intention de réclamer la nationalité américaine^[77],[78].

Achat Gadsden

Le secrétaire à la Guerre Davis, partisan d'un chemin de fer transcontinental dans le Sud du pays, persuada Pierce d'envoyer le magnat du rail James Gadsden au Mexique pour acquérir des terres permettant de réaliser cette voie ferrée. Ce dernier fut également chargé de renégocier les termes du traité de Guadalupe Hidalgo qui obligeait les États-Unis à empêcher les raids transfrontaliers des Amérindiens du territoire du Nouveau-Mexique. Pierce autorisa Gadsden à négocier un traité pour l'achat de vastes portions du nord du Mexique, y compris la Basse-Californie, pour la somme de 50 millions de dollars^[79]. En décembre 1853, Gadsden et le président mexicain Antonio López de Santa Anna convinrent en définitive d'un traité moins ambitieux qui déboucha sur la vente par le Mexique d'une partie de l'État de Sonora, même si les négociations faillirent échouer à la suite de l'expédition de William Walker dans la péninsule de Basse-Californie ; une clause fut alors ajoutée en vertu de laquelle les États-Unis s'engageaient à empêcher toute initiative de ce genre à l'avenir. Parmi les autres dispositions du traité figuraient le traitement par Washington de toutes les réclamations formulées par des citoyens américains à l'encontre des autorités mexicaines et l'autorisation pour les marchandises américaines de transiter par l'isthme de Tehuantepec. Pierce fut cependant déçu par le traité et Gadsden affirma par la suite que, sans l'expédition de Walker, le Mexique aurait probablement cédé toute la péninsule de Basse-Californie et une plus grande partie de l'État de Sonora^[80],[81].

Le traité fut très mal accueilli par les parlementaires nordistes dont beaucoup considéraient qu'il profiterait au Slave Power. Le Congrès réduisit en conséquence l'achat Gadsden à un territoire d'environ 80 000 km² dans l'actuel Sud de l'Arizona et du Nouveau-Mexique (le traité original avait donné le contrôle aux États-Unis d'un port situé sur le golfe de Californie), ne consentit à verser au Mexique que dix millions de dollars sur les quinze initialement prévus et ajouta une clause destinée à protéger un simple citoyen, Albert G. Sloo, dont les intérêts étaient menacés par l'achat Gadsden. Pierce était cependant hostile à toute intervention du gouvernement fédéral en faveur de l'industrie privée et exprima sa désapprobation de la version finale du traité, lequel fut ratifié malgré tout^[82],[81]. Cette acquisition fut la dernière des États-Unis contigus dont les frontières n'évoluèrent plus hormis quelques ajustements mineurs^[83].

Président sortant, Pierce s'attendait à obtenir facilement la nomination démocrate pour briguer un second mandat. En réalité, ses chances de succès lors de la convention puis durant l'élection étaient plus qu'incertaines. Son administration était unanimement rejetée au Nord en raison de sa position sur l'acte Kansas-Nebraska et les dirigeants démocrates étaient pleinement conscients de l'impopularité du président. Malgré cela, Pierce conservait toujours l'appui de son cabinet et de bon nombre de membres du parti, en particulier dans le Sud. Buchanan, dont le mandat d'ambassadeur au Royaume-Uni l'avait protégé de la controverse sur le Kansas, était quant à lui populaire chez les démocrates du Nord. Lorsque la convention démocrate s'ouvrit le 5 juin à Cincinnati, dans l'Ohio, Pierce s'attendait à arriver en tête voire à être désigné dès le premier tour. Ce fut cependant Buchanan qui obtint la majorité relative avec 135 voix sur 296 contre 122, essentiellement issues de délégués sudistes, pour le président et 38 pour Cass et Douglas. Aucun candidat ne parvint à prendre l'ascendant sur les autres et, voyant ses soutiens diminuer de vote en vote, Pierce retira sa candidature au bout du quatorzième tour et demanda à ses partisans de soutenir Douglas pour empêcher la victoire de Buchanan. Douglas, qui n'avait alors que 43 ans, estima qu'il obtiendrait la nomination en 1860 s'il laissait gagner Buchanan qui en avait 65 et les partisans de ce dernier lui laissèrent entendre que ce serait le cas. Après deux nouveaux tours, Douglas se retira de la course. Pour apaiser la colère de Pierce, la convention publia une résolution d'« approbation sans équivoque » de son administration et désigna son allié, le représentant John C. Breckinridge du Kentucky, pour briguer la vice-présidence^{[105],[106],[107]}. Ce fut la seule et unique fois dans l'histoire américaine qu'un président élu et candidat actif à sa réélection échoua à obtenir l'investiture de son propre parti pour un second mandat^[108].

Pierce soutint Buchanan même si les deux hommes restèrent distants ; il espéra résoudre la question du Kansas avant l'élection de novembre pour améliorer les chances des démocrates^[109]. Même si le gouverneur Geary était parvenu à ramener l'ordre dans le territoire, le mal était néanmoins fait et les républicains utilisèrent durant leur campagne les slogans de Bleeding Kansas (« Kansas sanguinolent ») et de Bleeding Sumner en référence à l'agression à coups de canne du sénateur Charles Sumner par Preston Brooks (en) dans l'enceinte du Sénat^[110]. Le programme adopté par le Parti démocrate et le soutien de Buchanan aux politiques de l'administration Pierce incitèrent de nombreux démocrates nordistes à quitter le parti^[111]. De son côté, la convention nationale républicaine de 1856 désigna comme candidat le général John Charles Frémont dont la réputation militaire constituait un atout précieux pour les républicains bien que ses opinions politiques fussent assez obscures^[112]. La convention organisée simultanément par les Know Nothing suscita quant à elle le courroux de ses partisans dans le Nord en jetant son dévolu sur l'ancien président Millard Fillmore tout en refusant de condamner officiellement la loi Kansas-Nebraska ; Fillmore fut également investi comme candidat à l'élection présidentielle par le Parti whig dont la convention ne rassembla toutefois que peu de participants^[64]. Reléguant la question du nativisme au second plan, Fillmore fit campagne sur la nécessité de préserver l'Union et de la résurgence du Parti whig^[113].

Les démocrates remportèrent finalement l'élection mais n'obtinrent que 41,4 % des voix au nord contre 49,8 % en 1852 ; ce faisant, ils n'arrivèrent en tête que dans cinq des seize États abolitionnistes alors que Pierce en avait gagné quatorze quatre ans plus tôt. Frémont, le candidat républicain, fut proclamé vainqueur dans les onze autres États libres tandis que Fillmore remporta le Maryland tout en empêchant probablement la Pennsylvanie de basculer dans l'escarcelle républicaine. La bonne performance des républicains lors de ce scrutin permit à ces derniers de s'affirmer, devant les Know Nothing, comme la principale force d'opposition au Parti démocrate^[114].

Pierce ne modéra pas sa position après avoir échoué à obtenir la nomination démocrate et, dans son dernier discours devant le Congrès en décembre 1856, il attaqua violemment les républicains et les abolitionnistes et défendit ses résultats économiques ainsi que le maintien de relations pacifiques à l'international^[115],[116]. Dans les derniers jours de son mandat, le Congrès adopta des lois pour accroître la solde des officiers et pour construire de nouveaux navires de guerre ; il vota également une réduction des droits de douane, une mesure longtemps défendue par le président^[67]. Durant la période de transition, Pierce s'abstint de critiquer Buchanan en dépit de son animosité personnelle à son égard mais fut ulcéré par la décision de ce dernier de remplacer la totalité de ses ministres^[117]. Pierce et son cabinet quittèrent leurs fonctions le 4 mars 1857 ; ce fut la seule fois de l'histoire américaine que tous les membres originels du cabinet restèrent à leur poste durant les quatre années du mandat présidentiel^[118].

Après son décès, Pierce disparut de la mémoire collective américaine et est aujourd'hui surtout connu comme appartenant à la série des présidents dont les mandats désastreux menèrent à la guerre de Sécession^[119]. Sa présidence est généralement considérée comme un échec et il est souvent présenté comme l'un des pires présidents américains^{[120],[121],[122]}. L'historien Eric Foner écrit ainsi que « son administration fut l'une des plus catastrophiques de l'histoire américaine » et « vit l'effondrement du système partisan hérité de l'ère Jackson »^[123]. Une des causes de son échec fut d'avoir laissé le Congrès prendre l'initiative, notamment avec l'acte Kansas-Nebraska, et il en paya le prix politique^[124]. Son incapacité à obtenir un compromis contribua à mettre fin à la période de domination du Parti démocrate qui avait commencé avec Andrew Jackson et qui laissa le Parti républicain dominer les politiques nationales pendant plus de 70 ans^[125].

Malgré une réputation de politique compétent et sympathique, Pierce ne fut pendant sa présidence qu'un médiateur entre les factions de plus en plus opposées qui menaient le pays vers la guerre civile^[126]. Pour Pierce, qui voyait l'esclavage comme une question de propriété et non de morale^[125], l'Union était sacrée et il estimait que les actions des abolitionnistes créaient des divisions et étaient une menace pour les droits des sudistes garantis par la Constitution^[127]. Alors qu'il critiqua ceux qui demandaient la limitation ou l'abolition de l'esclavage, il s'opposa rarement aux hommes politiques sudistes les plus radicaux^[128]. Selon Georges Ayache, Pierce se montra ainsi « incapable d'apaiser la question de l'esclavage — en ne l'abordant que par la lorgnette étroite du droit et en occultant complètement sa dimension morale — qu'il avait imprudemment laissé resurgir » alors même que « les équilibres du pays étaient devenus tellement précaires que Pierce ne pouvait ignorer qu'une telle passivité de l'exécutif était vouée à déboucher sur la guerre civile »^[129].

L'historien David Potter conclut que le manifeste d'Ostende et l'acte Kansas-Nebraska furent « les deux grandes calamités de l'administration de Franklin Pierce… Les deux lui valurent une avalanche de critiques »^[130]. Il ajoute qu'ils discréditèrent complètement les idées de destinée manifeste et de souveraineté populaire^[130]. En 2010, l'historien Kenneth Nivison présenta une vision positive de la politique étrangère de Pierce en notant que sa nature expansionniste préfigurait celles de William McKinley et de Theodore Roosevelt qui présidèrent à une époque où l'Amérique avait la puissance militaire pour imposer sa volonté : « la politique étrangère et commerciale qui se développa dans les années 1890 et supplanta le colonialisme européen au milieu du XX^e siècle doit beaucoup au paternalisme de la démocratie jacksonienne cultivée dans l'arène internationale sous la présidence de Franklin Pierce »^[131].

L'historien Larry Gara, qui rédigea un ouvrage sur la présidence de Pierce, écrivit dans son article de l'American National Biography :

« Il fut président à une époque qui demandait des talents quasiment surhumains mais il manquait de telles qualités et n'arriva jamais au niveau de la fonction à laquelle il avait été élu. Sa vision de la Constitution et de l'Union appartenait au passé jacksonien. Il ne comprit jamais complètement la nature et l'ampleur des sentiments abolitionnistes au nord. Il parvint à négocier un traité de réciprocité avec le Canada, à commencer l'ouverture du Japon au commerce occidental, à ajouter des terres dans le Sud-Ouest et à signer des législations ouvrant la voie à un empire outremer [Guano Islands Act]. Ses politiques concernant Cuba et le Kansas ne firent qu'accroître les tensions. Son soutien à l'acte Kansas-Nebraska et sa détermination à appliquer le Fugitive Slave Act aggravèrent les divisions. Pierce était travailleur et son administration largement exempte de toute corruption mais l'héritage de ces quatre années turbulentes contribua à la tragédie de la sécession et à la guerre civile^[132]. »

• (en) Larry Gara, The Presidency of Franklin Pierce, Lawrence (Kansas), University Press of Kansas, 1991, 218 p. (ISBN 0-7006-0494-4).
• (en) Michael F. Holt, Franklin Pierce, Henry Holt and Company, LLC, coll. « The American Presidents », 2010 (ISBN 978-0-8050-8719-2).
• (en) James M. McPherson, Battle Cry of Freedom : The Civil War Era, Oxford University Press, 1988 (ISBN 9780199743902).
• (en) Peter A. Wallner, Franklin Pierce : New Hampshire's Favorite Son, Plaidswede, 2004, 322 p. (ISBN 0-9755216-1-6).
• (en) Peter A. Wallner, Franklin Pierce : Martyr for the Union, Plaidswede, 2007 (ISBN 978-0-9790784-2-2).