Indexation des salaires en France

L'indexation des salaires en France, aussi appelée l'échelle mobile des salaires, est une politique économique menée en France et qui permettait d'assurer une évolution des salaires parallèle à celle de l'inflation. Si elle a été mise en œuvre à différentes périodes du XX^e siècle, elle est abandonnée à partir des années 1980 du fait de ses effets pervers (boucle salaires-prix). La proposition de réindexer les salaires sur l'inflation a refait surface dans le débat public français à l'issue de la période d'inflation de 2021-2023.

L'indexation des salaires est une politique qui a été mise en œuvre, en France comme à l'étranger, dans l'objectif de préserver le pouvoir d'achat des individus face à une hausse brutale du niveau des prix (inflation). Ce mécanisme peut passer par des dispositions légales ou réglementaires, et s'appliquer à des employés du secteur privé comme à des fonctionnaires. La loi peut chercher à laisser aux partenaires sociaux une liberté de fixation d'un tel mécanisme. Il y a ainsi près de 40 mécanismes incitatifs d'échelle mobile des salaires en France en 1951^[1]. La loi de 1952 sur l'indexation automatique des salaires concerne le salaire minimum interprofessionnel garanti (SMIG), elle est définitivement voté en juillet 1952 avec un seuil de déclenchement automatique dès que l'inflation dépasse 5%^[2].

Cette politique a été mise en place en France notamment pendant ou après des épisodes d'inflation forte ou de dépréciation de la monnaie (qui conduit à une baisse du pouvoir d'achat en ce qui concerne l'achat de biens et services libellés dans une devise étrangère). La puissance et l'influence des syndicats de travailleurs français ont pu également jouer un rôle dans la mise en place de telles politiques^[1].

Histoire

Réflexions au sortir de la Première Guerre mondiale (1919-1925)

La Première Guerre mondiale provoque une hausse brutale du niveau des prix en France, du fait d'une chute de l'offre et d'une hausse de la demande en sortie de guerre, ainsi que des avances de la Banque de France au Trésor qui multiplient par trois la masse monétaire française. Ainsi, comme le rapporte Bertrand Blancheton, « l’indice des prix de détail base 100 en 1913 atteint 207 en 1918 et celui des prix de gros 338 ». La perte de pouvoir d'achat induite provoque des mécontentements sociaux dont les grands syndicats se font l'écho^[3].

L'idée d'indexer les salaires sur le niveau des prix émerge ainsi au sortir de la guerre^[4]. En réponse, le décret du 19 février 1920 créé une commission pour le calcul des indices du coût de la vie, quoique l'initiative ne mène pas à l'adoption immédiate d'une échelle mobile des salaires, le législateur y étant alors opposé par crainte d'une boucle salaires-prix^[1]. Toutefois, des commissions mixtes ouvrières et patronales sont mises en place dans certaines villes, chargées de suivre périodiquement la variation des prix, afin d'attribuer des « indemnités de vie chère »^[1].

Une des premières conventions collectives en France, signée dans les imprimerie de presse en 1921, dispose d'une stipulation concernant la mise en place d'une échelle mobile des salaires. La stipulation prévoit une variation strictement proportionnelle des salaires à toute variation de l'indice du coût de la vie. Ce mécanisme avait connu quelques précédents historiques, comme dans le secteur des mines aux États-Unis dans les années 1870^[5].

De manière générale, le développement du syndicalisme et le poids que les syndicats acquièrent dans les négociations salariales ont pour conséquence que les salaires des travailleurs français évoluent de manière croissante en parallèle du niveau des prix^[6].

Mise en place par le Front populaire (1936-1938)

Le Front populaire généraliste les négociations collectives dès son arrivée au pouvoir. La loi du 24 juin 1936 institue un salaire minimum, qui est alors spécifique à chaque catégorie professionnelle et décliné par région. Les conventions collectives négociées visent à l'insertion d'une clause échelle mobile. Le secteur de l'imprimerie reprend par exemple la clause insérée dans la convention de 1921. La loi de 1936 dispose que les conventions collectives prennent en compte le niveau des prix, quoique cela soit laissé à l'appréciation d'un des partenaires sociaux. L'influent économiste André Tardieu, qui avait dirigé trois gouvernements au début des années 1930^[7], est très hostile à ce qui peut ressembler à des rigidités économiques^[7]. Ainsi, les clauses d’indexation des conventions collectives négociées sont « presque toujours très prudentes », ce qui entraîne « dans la plupart des cas » le rejet des recours à l’arbitrage intentés par les syndicats.

Les arbitres acceptent parfois, via des sentences arbitrales souvent identiques, des ajustements de salaires après coup, dès lors qu'il n'y a pas de dispositions impliquant le renouvellement automatique, car pour eux un « ajustement complet et automatique » des salaires sur les prix est un risque pour l'économie^[1].

La loi du mars 1938 permet à l'État de décider lui-même une « extension des sentences arbitrales en vue de régler un différend » entre syndicats et patronat^[1]. Cette loi autorise par ailleurs une action en révision des clauses salariales des contrats de travail, à condition que la hausse du coût de la vie ait dépassé 5 %^[8].

Débats au sujet de l'indexation des salaires (1945-1949)

La Seconde Guerre mondiale est suivie d'une phase de reconstruction où l'économie est semi-dirigée^[9]. Cette phase est propice à « une politique nationale des salaires », tandis que le syndicalisme revendique « l’échelle mobile automatique et générale »^[9]. L'indice nouvellement créé par l’Insee, dans une période de rationnement, se limite initialement aux prix à Paris pour une trentaine de produits, et pour devenir le pivot de « l’échelle mobile des salaires », il faudra qu'il soit étendu au reste de la France et à un panier beaucoup plus représentatif de 200 biens^[10].

Mise en place de l'indexation des salaires (1950-1957)

L'inflation reprend en France du fait de la conjonction de la guerre de Corée et des grèves de mars 1950, ces dernières ayant été déclenchées par l'application décevante de la nouvelle loi du 11 février 1950 sur les conventions collectives^[11] qui instituent « le retour à la libre négociation des salaires avec le patronat ». Cette libre négociation ne voit les employeurs qu'accorder des hausses de salaires décevantes^[11].

En août 1950, un SMIG est défini légalement ; il est adopté par le Parlement en 1952, comme base de l'échelle mobile des salaires^[9]. Deux décrets sont pris en 1950 et 1951 au sujet des salaires. Les décrets du 23 août 1950 et du 24 mars 1951 ont favorisé l'insertion de clauses liées à l'indexation des salaires dans les accords collectifs, quoique cela soit surtout présent « dans les professions où elles ont un caractère traditionnel »^[12].

En janvier 1951, la CGT réclame la mise en place de l'échelle mobile des salaires^[13]. La nécessité d'une loi sur l'échelle mobile, plus incitative que celle de 1951, semble liée à une inflation annuelle proche de 25 %^[14], après la politique de crédit facile" menée jusqu'en novembre 1951^[15]. Cela amène au printemps 1952 un accord de modération des prix^[15] suivi en septembre 1952 d'un « blocage autoritaire » de ces prix^[15], d'autant qu'il faut assurer une visibilité aux souscripteurs de la rente Pinay.

Edgar Faure propose, en janvier 1952, une indexation « soumise à un double seuil : la hausse mensuelle des prix doit dépasser 5% d’un mois sur l’autre », et un délai d’un mois est attendu pour la constater pour le SMIG^[16]. En juin 1952, il est décidé de relever ce seuil de déclenchement à 6 %, et le délai de répercussion pour le SMIG à « deux mois sauf en cas de hausse mensuelle supérieure à 10% »^[16]. C'est le principe d'une « indexation souple », fruit d'un compromis politique : la majorité parlementaire de droite redoute en effet que l'indexation pure amplifie les tensions inflationnistes et enclenche une spirale inflationniste^[16]. Au même moment, le gouverneur de la Banque d'Italie, Donato Menichella, dénonce l'échelle mobile des salaires dans son pays comme un frein à une politique monétaire efficace^[17].

Même si le président du Conseil Edgar Faure en fait « un élément essentiel de sa politique d'équilibre »^[18], les radicaux sont en février 1952 « à l'unanimité moins une voix contre le principe même de l'échelle mobile », Roger Gaborit dénonçant « un facteur permanent de déséquilibre budgétaire » et un « instrument de déficit et d'inflation »^[19].

Antoine Pinay succède à Edgar Faure. Il voit dans ce projet né à gauche et amendé par Edgar Faure, un moyen d'« aider à l'apaisement social » au moment de lancer son grand emprunt^[20] et de contrebalancer le gel des salaires par « la satisfaction habile d’une revendication syndicale précédente »^[16].

Cependant, la loi de 1952 prévoit une indexation automatique, mais seulement dans le cas précis où l'inflation dépasse 6 % l'an, dans le but de décourager les entreprises de poursuivre les hausses de prix démesurées qui en 1951 avaient fait suite à la guerre de Corée qui avait sévi en 1950. Cette indexation automatique ne sera pas appliquée, l'inflation ayant été ramenée par la suite à moins de 6 %.

L'échelle mobile des salaires (EMS) est introduite en juillet 1952 par le gouvernement Pinay^[21]^,^[22], mais sa mise en œuvre déçoit rapidement^[9]. Le gouvernement Pinay reproche en effet à l'indice INSEE de ne pas prendre en compte « les promotions pratiquées par les commerçants »^[15]. Le gouvernement Pinay s'attache à tout faire pour que les seuils de déclenchement de l'échelle mobile ne soient pas atteints^[15]. Ce sont finalement les conventions collectives qui doivent adapter localement « l’échelle mobile » vers le haut ou vers le bas, en fonction du coût de la vie dans chaque région, mais aussi des rapports de force, ou encore du volume d'heures supplémentaires nécessaire, ou même du réservoir régional de main d'œuvre féminine^[9].

La "succession d’années peu inflationnistes entre 1952 et 1957" a ensuite atténué les craintes "d’une impulsion mécanique de la crise des coûts"^[16], ce qui incite à améliorer la loi en ramenant le seuil de déclenchement "à 2 % en 1957" et plus 6%^[16]. Entre-temps, la non-application de la loi de juillet 1952 s'explique par le retour, souhaité par le gouvernement, à la stabilité des prix, et l'augmentation continue de la production, constatait dès 1955 le professeur de sciences économiques Jean-Louis Guglielmi^[12]. Les clauses explicites d'indexation sont ensuite "interdites" dans les conventions collectives^[23] par une ordonnance du 30 décembre 1958 disposant que "dans les nouvelles dispositions statutaires ou conventionnelles"^[24], sont désormais "interdites" les "clauses prévoyant des indexations" fondées sur le SMIG ou "sur le niveau général des prix et des salaires"^[24].

Interdiction de l'indexation des salaires (1958)

Une ordonnance de 1958 interdit l'indexation des salaires sur les prix^[25]. Les conventions collectives continuent toutefois, dans les faits, de prévoir de telles dispositions, qui sont implicitement acceptées par les pouvoirs publics^[25].

En 1959, Louis Armand rédige un rapport sur l'échelle mobile des salaires^[26], mais il ne sera finalement pas publié^[27]. Il avait été commandé par Jacques Rueff, qui était très hostile aux rigidités économiques crées selon lui par les réformes imposées par la gauche après-guerre^[26].

Avant 1982, deux catégories d'indexation étaient constatées, pour les minimas de branche: — "par anticipation" sur l'inflation à venir; — "à seuil automatique", activé lorsque l'indice des prix dépasse un certain niveau^[23].

De Mai 68 au premier choc pétrolier (1968-1973)

Les évènements de Mai 68 contraignent le gouvernement Pompidou à négocier les accords de Grenelle avec les syndicats. En échange d'un arrêt de la grève générale, qui mobilise près de dix millions de salariés, les employeurs acceptent d'accroître de 35 % le SMIG, qui atteint 520 francs par mois^[28], et d'augmenter de 10 % en moyenne les autres salaires. Un an et demi après, le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas fait voter la loi 2 janvier 1970 qui transforme le SMIG en salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC)^[29]. Il prend le décret n^o 70-160 du 27 février 1970^[30], qui décide d'une indexation automatique du SMIC non plus seulement sur l'indice d'inflation, mais également en fonction de critères liés à la croissance: si elle est faible, il doit être revalorisé d'au minimum l'indice d'inflation, et si elle est fort d'un peu plus.

Entre 1968 et 1975, les conventions salariales vont intégrer de manière croissante des « procédures explicites d'indexation des salaires sur les prix » (Pierre Concialdi et Yves Chassard)^[31].

Revirement de position sur l'indexation des salaires et plan Barre (1976)

Le premier choc pétrolier (1973) est toutefois une rupture dans le soutien généralisé aux systèmes d'indexation des salaires. L'emballement de l'inflation en France dans les années 1970 conduit en effet les décideurs publics à chercher à enrayer le caractère auto-soutenu de l'inflation. En 1976, le plan Barre vise à réduire structurellement l'inflation par un blocage des prix et des salaires. L'arrêté ministériel du 23 décembre invite les entreprises à bloquer les prix ou à « modérer » leur hausse^[32]. D'autres pays européens font de même ; l'Italie adopte une loi qui prévoit le blocage partiel, pendant deux ans, de l'application de l'échelle mobile des salaires^[33]. En Irlande, les deux partenaires de la coalition au pouvoir décident fin 1976 un blocage des salaires, l'inflation étant alors de 18%^[34].

La règle de blocage des prix ou de modération des hausses est suivie dans le secteur public et le secteur nationalisé^[35]. Le gouvernement demande aux préfets de s'assurer que cela soit respecté également dans le secteur privé^[35]. Certaines entreprises sont sanctionnées au premier trimestre 1977 une partie des près de 200 entreprises n'ayant pas respecté les directives du plan Barre en matière de salaires, pratiques qui avaient causé une "augmentation du pouvoir d'achat du salaire horaire de 0,6 %" sur cette période^[35]. La directive avait prévu que seules étaient autorisées à accorder des augmentations en janvier les entreprises où les salaires n'avaient en 1976 pas progressé de plus de 10%^[35], tandis qu'une dérogation avait permis de mettre fin à la grève des éboueurs parisiens^[35]. Ce plan est renforcé par le « plan Barre II » (avril 1977).

Tournant de la rigueur et désindexation (1983-1984)

Le tournant de la rigueur vise non seulement à assainir les finances publiques déséquilibrées, mais aussi à couper court aux tensions inflationnistes que connaît le pays. L'indexation des salaires est critiquée pour son rôle d'amplificateur automatique de ces tensions. Il est alors décidé de suspendre l'indexation des salaires^[36]. Concernant le secteur public, Pierre Mauroy indique le 5 septembre 1982 son souhait d'y mettre un terme^[24]. Les clauses explicites d'indexation étaient, elles déjà "interdites" dans les conventions collectives^[23].

Toutefois, la « liaison automatique des salaires à l’évolution du coût de la vie » à ce moment-là « ne concerne qu’une partie difficilement évaluable de l’ensemble des salariés », qui va « de 10 à 65 % selon les sources »^[24]. Une étude de l'OCDE (1989) souligne à ce titre qu'en France, comme en Allemagne, « aucune clause d'indexation explicite n'avait jamais été appliquée », car elles étaient interdites et ne relevaient que de mécanismes informels^[37]. Michel Cabannes et Marc-Alexandre Sénégas montrent qu'il y a une « modification des procédures d’indexation des salaires sur l’inflation en 1983-1984 »^[38]. Ainsi, c'est le « degré d'indexation » qui a connu une baisse^[37]. L'idée s'installe que l'indexation a pris fin en 1982^[39].

Pierre-Cyril Hautcoeur soutient qu'à partir de 1982, on assiste surtout à un « recul de l’influence des conventions de branche, au profit de la négociation d’entreprise », qui renforce cette tendance à la forte désinflation^[9]. Cependant, une étude du ministère du Travail (1988) conclut à « un lien étroit entre évolution des salaires réels et évolution des salaires conventionnels pour les branches qui signent ou ont signé régulièrement des accords ou des recommandations patronales »^[23].

Développement de programmations de hausses de salaires (1984-2000)

La fin progressive des dispositifs d'indexation des salaires sur les prix mène au développement, après 1982, de « programmation des hausses de salaires » qui s'y substituent^[23]. On voit ainsi des "clauses de rattrapage en fonction de l'inflation passée", pour rattraper le pouvoir d'achat^[23].

Derniers abandons de l'indexation des salaires dans les années 2010

Pour les agents de la fonction publique, les traitements sont liés à des grilles indiciaires dont les différents échelons sont définis par un nombre de points d’indices. L'abandon de l'échelle mobile des salaires dans le privé se traduit par le gel du point d'indice des fonctionnaires^[21].

Comme le soutient Pierre-Cyrille Hautcœur, le gel du point d’indice de la fonction publique décidé en 2010 succède à la « quasi-indexation antérieure » ; cela déclenche par conséquent une « baisse du pouvoir d’achat des fonctionnaires, compensée ici ou là par une politique de primes individuelles ou collectives à la main de la hiérarchie »^[9]. Ainsi, le point d’indice a perdu 17,6 % de sa valeur en vingt-deux ans à partir des années 2000, si l’on tient compte de la hausse des prix^[40].

Dès 2013, une proposition de loi des députés communistes propose une indexation des salaires, pour le secteur public comme le secteur privé^[21].

En 2017, un arrêt de la Cour de cassation rappelle que toute clause d’une convention collective prévoyant des indexations automatiques sur le niveau général des prix ou des salaires ou sur le SMIC est interdite, même si l’indexation n’est que partielle^[41].

Propositions de loi de 2022

Le débat sur l'indexation est relancé au début des années 2020 dans un contexte de retour de niveaux élevés d'inflation. La hausse des prix atteint alors 6,2 % sur un an (octobre 2022), portée par la reprise économique après la pandémie de Covid-19 comme la guerre en Ukraine. Par un effet cliquet, une fois les salaires augmentés, il semble difficile d'obtenir une baisse générale des prix malgré certaines marges qui ont augmenté^[42]^,^[43]^,^[44].

En 2022, seule l’indexation automatique du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) a été maintenue^[40], sans remise à niveau des grilles de salaires des branches professionnelles et des grilles indiciaires dans la fonction publique^[40]^,^[22].

Ainsi, dès 2022, des propositions d'indexation des salaires sur les prix se multiplient. François Ruffin (LFI) rédige une proposition de loi à cet effet en mai 2022^[45]^,^[46]. En juin 2023, une proposition de loi soutenue par les députés Aurélie Trouvé, Matthias Tavel et Hadrien Clouet « visant à une meilleure répartition des richesses créées dans les entreprises et à la hausse des salaires » prévoit une échelle mobile des salaires du secteur privé^[47]. Dans une nouvelle version, les députés LFI de Seine-Maritime et de la Somme Alma Dufour et François Ruffin "ont tranché pour un seuil à deux fois le salaire médian dans le secteur privé"^[47]. Le 2 novembre 2023, le député du Nord Fabien Roussel a déposé une proposition pour proposer, lui aussi, d’indexer tous les salaires^[47]. Pour leur niche parlementaire du 30 novembre 2023, c'est l'ensemble des députés LFI, menés par Aurélie Trouvé, qui « assument désormais de vouloir indexer les salaires », mais sans obtenir le soutien des députés du Rassemblement national^[47].