Loi Sempastous
loi française du 23 décembre 2021 régulant l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires
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La loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d'urgence pour assurer la régulation de l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires, dite loi Sempastous du nom de son auteur, le député Jean-Bernard Sempastous, soumet à autorisation administrative préalable les prises de contrôle de sociétés possédant ou exploitant des terres agricoles en France.
Elle vise un transfert de foncier agricole qui échappait largement au contrôle exercé par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) : la cession de parts de société. Ses dispositions sont codifiées aux articles L. 333-1 à L. 333-5 du code rural et de la pêche maritime.
Contexte
Le contrôle public des transferts de terres agricoles repose principalement sur deux dispositifs : le droit de préemption des SAFER, prévu aux articles L. 143-1 et suivants du code rural, et le contrôle des structures des exploitations, prévu aux articles L. 331-1 et suivants. L'un et l'autre portent sur des biens immobiliers.
Le développement des formes sociétaires d'exploitation a ouvert une voie de transfert échappant en grande partie à ces mécanismes, la cession de parts sociales n'emportant pas mutation de la propriété immobilière. La loi entend combler cet écart en soumettant à autorisation les prises de contrôle de sociétés détenant ou exploitant du foncier agricole[1].
Adoption
La proposition de loi est déposée à l'Assemblée nationale le par le député Jean-Bernard Sempastous et plusieurs de ses collègues. Le gouvernement engage la procédure accélérée le [2],[3].
Le texte est adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le , puis par le Sénat le . À la suite de l'accord trouvé en commission mixte paritaire le , le Sénat adopte le texte le et l'Assemblée nationale l'adopte définitivement le [4].
La loi est promulguée le et publiée au Journal officiel de la République française le lendemain[5]. Elle est appliquée à partir de février 2023[6].
Contenu
Objectifs
L'article L. 333-1 du code rural assigne au dispositif l'objectif de « favoriser l'installation d'agriculteurs, la consolidation d'exploitations agricoles et le renouvellement des générations agricoles en luttant contre la concentration excessive des terres et leur accaparement ». Le même article précise qu'il « contribue à la souveraineté alimentaire de la France et tend à faciliter l'accès au foncier, notamment en contrôlant le respect des prix du marché foncier local »[7].
Opérations soumises à autorisation
Est soumise à l'autorisation préalable du préfet de département la prise de contrôle d'une société possédant ou exploitant des biens immobiliers à usage ou à vocation agricole, lorsque son bénéficiaire détient déjà, ou détiendrait après l'opération, une superficie totale excédant un seuil d'agrandissement significatif[8].
La prise de contrôle s'entend au sens des articles L. 233-3 et L. 233-4 du code de commerce. Le dispositif s'applique également aux modifications de la répartition du capital ou des droits de vote transférant le contrôle à un nouveau bénéficiaire, aux prises de participation complémentaires d'un cessionnaire contrôlant déjà la société, ainsi qu'aux montages dans lesquels une société en contrôle une autre[8].
Seuil d'agrandissement significatif
Le seuil est fixé en hectares par le préfet de région, par région naturelle ou par territoire cohérent en matière agricole. Il est compris entre une fois et demie et trois fois la surface agricole utile régionale moyenne fixée par le schéma directeur régional des exploitations agricoles[8].
Son appréciation additionne l'ensemble des biens agricoles détenus ou exploités par la personne physique, directement ou par l'interposition de personnes morales qu'elle contrôle, toutes productions confondues. Lorsque les biens relèvent de natures de culture différentes, les coefficients d'équivalence prévus par le schéma directeur régional s'appliquent[8]. Ces coefficients pondèrent les surfaces selon la production, de sorte que le seuil est atteint pour une superficie physique variable d'une culture à l'autre. Le schéma directeur du Grand Est affecte ainsi aux vignes situées dans l'aire des appellations d'origine contrôlées de Champagne un coefficient de 60, lorsque les biens ne sont pas eux-mêmes destinés à la production de ces appellations[9].
Les bois et forêts cadastrés ne sont pas comptabilisés, sauf s'ils supportent une activité agricole ou ont fait l'objet d'une autorisation de défrichement liée à des activités agricoles[8].
Instruction et décision
La demande d'autorisation est adressée à la SAFER, qui l'instruit au nom et pour le compte du préfet. L'instruction porte sur deux points : l'atteinte éventuelle aux objectifs de l'article L. 333-1, appréciée au regard des demandes d'installation en attente et des besoins de consolidation des exploitations existantes, et la contribution éventuelle de l'opération au développement du territoire ou à la diversité de ses systèmes de production[10].
Les organisations interprofessionnelles reconnues et le Comité interprofessionnel du vin de Champagne peuvent présenter des observations écrites, à l'autorité administrative comme à la SAFER[10].
Le silence gardé par l'autorité administrative à l'expiration du délai fixé par décret vaut autorisation[10].
Mesures compensatoires
Lorsque l'administration s'oppose en l'état à l'opération, le demandeur peut proposer des engagements assortis d'un cahier des charges : vendre ou donner à bail rural à long terme, ou libérer une surface, prioritairement au profit d'un agriculteur bénéficiant des aides à l'installation des jeunes agriculteurs, ou à défaut d'un agriculteur s'installant ou consolidant son exploitation[10].
Ces engagements doivent être réalisés dans un délai de six mois, prorogeable une fois. La loi encadre le pouvoir de l'administration : celle-ci ne peut subordonner l'autorisation à des engagements mettant en péril la viabilité économique des exploitations, ni imposer qu'il soit mis fin avant son terme à un bail rural en cours au bénéfice d'un tiers[10].
Exemptions
Échappent au dispositif les opérations réalisées à titre gratuit, les acquisitions et rétrocessions amiables effectuées par les SAFER dans le cadre de leurs missions légales, ainsi que deux catégories de cessions[8] :
- les cessions entre époux, partenaires liés par un pacte civil de solidarité, parents ou alliés jusqu'au quatrième degré inclus, à condition que le cessionnaire s'engage à participer effectivement à l'exploitation et à conserver ses titres pendant au moins neuf ans, ou à donner les biens à bail à un locataire prenant le même engagement ;
- les cessions entre associés détenant leurs titres depuis au moins neuf ans et participant effectivement à l'exploitation, la condition d'ancienneté étant levée en cas de maladie ou d'accident entraînant une invalidité totale et définitive.
Sanctions
Toute opération réalisée en violation du chapitre est nulle. L'action en nullité peut être exercée par l'autorité administrative, d'office ou à la demande de la SAFER, et se prescrit par douze mois à compter du jour où l'opération est connue de l'administration[8].
S'y ajoute une amende administrative comprise entre le montant prévu pour les contraventions de cinquième classe et 2 % du montant de la transaction. Le non-respect des engagements souscrits peut entraîner le retrait de l'autorisation, la nullité de la prise de participation et une sanction pécuniaire comprise entre 304,90 et 914,70 euros par hectare concerné[10].
Application
Les articles L. 333-1 à L. 333-5 du code rural entrent en vigueur le [7]. Les conditions d'application du chapitre sont renvoyées à un décret en Conseil d'État[11], pris le . Ce décret crée les articles R. 333-1 à R. 333-16 du code rural, relatifs au dépôt et à la publicité de la demande, à son instruction, à la publication des décisions et à la vérification de la mise en œuvre des engagements[12].
Le régime d'autorisation n'entre pas en application à une date unique sur l'ensemble du territoire. L'article 5 du décret prévoit qu'il s'applique aux opérations « dont la date de réalisation est postérieure de plus d'un mois à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté fixant le seuil d'agrandissement significatif applicable dans la région ». L'entrée en application est donc échelonnée selon la date de l'arrêté préfectoral de chaque région, arrêté pris après avis de la chambre régionale d'agriculture et réexaminé au moins tous les cinq ans. Le même article 5 fixe en revanche au l'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'information des SAFER sur les opérations sociétaires[12].
En Grand Est, le seuil est fixé à 222 hectares, ramenés à 120 hectares dans la petite région agricole de la montagne vosgienne ; l'arrêté entre en vigueur le , de sorte que le contrôle s'applique aux opérations réalisées à compter du [13]. En Hauts-de-France, le seuil est fixé à 140 hectares pour le Nord et le Pas-de-Calais, et à 200 hectares pour l'Aisne, la Somme et l'Oise[14].
Lorsque les terres d'une société sont réparties entre plusieurs régions, le seuil applicable est celui de la région où se trouve la plus grande superficie[8].
Un décret du crée un traitement de données à caractère personnel dédié à la transparence du marché foncier rural et à la régulation de l'accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires[15].
Réception et premiers bilans
La mise en œuvre de la loi est suivie par la presse spécialisée agricole et viticole, qui souligne à la fois l'ampleur nouvelle du contrôle et les interrogations des professionnels sur son application[16],[17].
Selon le bilan établi par la Fédération nationale des SAFER pour l'année 2023, première année d'application du volet déclaratif, 6 780 opérations sociétaires concernant des sociétés à objet agricole ont été déclarées sur le portail dédié géré par le groupe SAFER, dont 800 — soit 12 % — portant sur des sociétés viticoles, représentant 28 200 hectares de vignes[18].
