Loi russe sur les agents étrangers

Le 21 novembre 2012, la loi fédérale du 20 juillet 2012 n^o 121-FZ « des modifications des actes législatifs de la fédération de Russie concernant la réglementation des activités des organisations à but non lucratif exerçant les fonctions d'un agent étranger »^[19], qui sont les amendements à la loi fédérale du 19 mai 1995 n^o 82-FZ « des associations publiques », la loi fédérale du 12 janvier 1996 n^o 7-FZ « des organisations à but non lucratif », la loi fédérale du 7 août 2001 n^o 115-FZ « de la lutte contre la légalisation (blanchiment) des produits du crime et le financement du terrorisme », au code pénal russe et au code de procédure pénale russe entrent en vigueur^[20]. Conformément à cette loi, les organisations russes à but non lucratif, à l'exception des entreprises publiques et municipales, peuvent être déclarées agents étrangers si elles participent à des activités politiques en Russie et reçoivent des fonds de sources étrangères. L'activité politique est définie comme toute influence sur l'opinion publique et la politique publique, y compris l'envoi de demandes et de pétitions.

Le 25 novembre 2017, les modifications, contenues dans la loi fédérale n^o 327-FZ « des modifications des articles 10.4 et 15.3 de la loi fédérale “de l'information, des technologies de l'information et de la protection de l'information” et de l'article 6 de la loi de la fédération de Russie “des médias” »^[21], entre en vigueur^[22]. Conformément à ces modifications, toute personne morale étrangère distribuant des documents imprimés, audio ou audiovisuels peut être déclarée média étranger exerçant les fonctions d'« agent étranger » même si cette personne morale n'a pas de succursales ou de bureaux de représentation en Russie. Les personnes morales étrangères désignées comme médias étrangers exerçant les fonctions d'« agent étranger » sont soumises à la loi russe sur les agents étrangers^[23].

Le 2 décembre 2019, les modifications contenues dans la loi fédérale n^o 426-FZ « portant modification de la loi de la fédération de Russie “des médias” et de la loi fédérale “de l'information, des technologies de l'information et de la protection de l'information” »^[24], entrent en vigueur^[25]. Conformément à ces modifications, les personnes morales étrangères déclarées médias étrangers exerçant les fonctions d'« agent étranger » doivent constituer une personne morale russe et en informer les autorités russes.

En avril 2021, le ministère de la Justice déclare qu'un média financé de l'extérieur de la Russie pouvait être désigné comme « agent étranger » pour la publication de matériel en russe, même si cela ne constituait pas une participation à une activité politique^[26].

Les modifications, contenues dans la loi fédérale du 2 décembre 2019 n^o 426-FZ « portant modification de la loi de la fédération de Russie “des médias” et de la loi fédérale “de l'information, des technologies de l'information et de la protection de l'information” »^[24], prévoient également la possibilité de désigner une personne physique comme « agent étranger ». Cela exige qu'une personne physique distribue un matériel d'un média étranger remplissant les fonctions d'un « agent étranger » (par exemple, dans les médias sociaux) et reçoive un financement de sources étrangères (par exemple, un salaire d'une société internationale)^[27],[28].

Le 30 décembre 2020, les amendements, contenus dans la loi fédérale du 30 décembre 2020 n^o 481-FZ « des amendements aux actes législatifs de la fédération de Russie concernant l'établissement de mesures supplémentaires pour contrer les menaces à la sécurité nationale »^[29], entrent en vigueur^[30]. Conformément à ces modifications, des marquages spéciaux sont prévus non seulement pour les publications des organisations à but non lucratif déclarées « agent étranger » mais également pour les publications de ses fondateurs, dirigeants, membres, employés. Les individus (citoyens russes, citoyens étrangers et apatrides) peuvent également être déclarés « agent étranger » pour leur activité politique. L'activité politique est définie comme toute influence sur l'opinion publique, y compris les publications dans les médias sociaux et les politiques publiques, y compris l'envoi de demandes et de pétitions. Recevoir des fonds de sources étrangères est facultatif - c'est tout à fait suffisant pour « exercer une activité en faveur » d'autorités, d'organisations, de citoyens et d'apatrides étrangers et internationaux. Les personnes déclarées « agent étranger » sont tenues de faire des déclarations spéciales et sont privées du droit d'exercer des fonctions publiques.

Les modifications, contenues dans la loi fédérale du 30 décembre 2020 n^o 481-FZ^[31], prévoient la possibilité de désigner une association publique sans statut de personne morale comme « agent étranger » au même titre que les organisations à but non lucratif. Le ministère de la Justice crée le registre des associations publiques non enregistrées exerçant des fonctions d'« agent étranger » le 1^er juin 2021^[32].

Le label d'agent étranger augmente les barrières à l'enregistrement d'une ONG en Russie. Cela inclut les restrictions imposées aux étrangers et aux apatrides d'établir ou même de participer à l'organisation. Une ONG doit alors se soumettre à des audits approfondis. Les pouvoirs de surveillance sont autorisés à intervenir et à interrompre les affaires internes de l'ONG avec des suspensions pouvant aller jusqu'à six mois^[33].

Une fois étiquetées comme agents étrangers, les organisations sont obligées de marquer toutes leurs publications et de commencer chaque déclaration orale par une divulgation qu'elle est donnée par un « agent étranger ». Il limite également la manière dont une organisation étrangère peut faire des dons exonérés d'impôt à des personnes spécifiques ou à l'ONG en les obligeant à s'enregistrer et à figurer sur une liste très limitée d'organisations agréées^[33].

Certaines ONG signalent un accès restreint aux représentants du gouvernement et aux institutions publiques et un harcèlement continu^[34]. Des raids d'ONG auraient été accompagnés par des équipes de télévision de la chaîne de télévision NTV^[35],[36].

Un rapport du ministère de la Justice obtenu par le quotidien économique russe Vedomosti en mai 2016 a déclaré que la critique de la loi sur les « agents étrangers » est qualifiée d'activité politique en vertu de la loi sur les « agents étrangers »^[37].

Le 4 juin 2014, un amendement à la « loi sur les agents étrangers » entre en vigueur, autorisant le ministère de la Justice à enregistrer des groupes indépendants en tant qu'« agents étrangers » sans leur consentement, si le ministère considère les organisations comme engagées dans une « activité politique » et si l'organisation reçoit un financement étranger^[38].

Au 29 juin 2015, selon un rapport du Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, la liste des « agents étrangers » comprend au moins 70 ONG. Parmi celles-ci, seules cinq organisations ont volontairement accepté de se désigner elles-mêmes comme « agents étrangers ». Au moins 20 ONG ont cessé leur activité en totalité ou en partie, y compris par « autoliquidation ». La majorité des organisations ont été incluses au premier semestre 2015^[39].

Au 24 octobre 2016, selon un rapport de Human Rights Watch, la liste des « agents étrangers » actifs comprend 105 ONG. Parmi celles-ci, quatre se sont inscrites volontairement et au moins 58 ont été poursuivis pour ne pas l'avoir fait^[38].

Des agents des forces de l'ordre en Russie ont fait une descente dans les bureaux de plusieurs organisations ciblées pour saisir des documents et des dossiers liés à leur fonctionnement. Plusieurs organisations internationales de premier plan ont été ciblées, notamment Amnesty International, Human Rights Watch et Transparency International^[40]. Au total, plus de 55 organisations dans 16 régions russes ont été auditées^[10]. Ces raids sont souvent accompagnés par des journalistes de NTV, qui diffuse des programmes accusant les militants des droits de l'homme et de l'opposition de défendre les intérêts des États-Unis^{[11],[41],[42]}.

En juin 2017, la responsable de l'ONG de défense des droits humains « Union des femmes du Don » Valentina Tcherevatenko est officiellement inculpée de "détournement malveillant" des exigences légales énoncées dans la loi, ce qui en fait la première procédure pénale engagée pour non-respect. Tcherevatenko risque deux ans de prison^[43].

Habituellement, la justification juridique de la désignation d'« agent étranger » n'est pas disponible. Piotr Maniakhine, qui a lui-même été désigné « agent étranger » et a répliqué devant un tribunal, a reçu une justification légale du ministère de la Justice qui a fait valoir que Maniakhine avait reçu un financement en devises étrangères sur la base de trois virements bancaires en USD, qui étaient entre les propres comptes de Maniakhine. D'autres raisons invoquées étaient un seul retweet à l'appui de « Meduza » et l'article de 2020 de Maniakhine sur la torture dans la police de Novossibirsk^[44].

En septembre 2021, la loi est modifiée et comprend une liste de 60 sujets, couvrant ceux qui pourraient être punis en ajoutant au registre des agents étrangers^[45]. En décembre 2021, plus de 100 médias russes ont été déclarés agents étrangers, beaucoup d'entre eux ont été contraints de fermer^[46]. Aucun procès n'est requis, une demande du Ministère de la Justice suffit pour déclarer une personne ou une organisation « agent étranger », le Ministère n'explique pas les raisons de son inclusion. Il y a de nombreux cas où cela contredit le bon sens, par exemple, l'Association Golos est déclarée agent étranger pour avoir reçu le prix Sakharov^[47]. La loi étendue sur les agents étrangers a permis aux autorités de fermer la plus ancienne ONG de défense des droits humains de Russie, « Memorial »^[48].

Un rapport de 2021 d'OVD-Info détaille en détail la législation existante et la pratique de son application. Alors que le gouvernement affirme que la désignation n'empêche pas la liberté d'expression et garantit simplement la transparence quant à l'identité de ceux qui parlent, le rapport indique clairement que la réglementation a eu un fort effet dissuasif sur les médias, qui évitent de citer les organisations et les individus désignés comme agents étrangers, et les désignés eux-mêmes se retirent du débat public à la suite d'amendes financières élevées imposées par Roskomnadzor, par exemple pour avoir manqué un long avertissement légal même sur un partage de médias sociaux du message de quelqu'un d'autre. En outre, il est interdit à toute entité désignée comme agent étranger d'exercer les fonctions d'observateur électoral, d'expert législatif, de candidat aux commissions publiques de surveillance et à d'autres fonctions publiques. Dans le même temps, les critères de désignation sont extrêmement larges et flous, allant de la réception effective de bourses étrangères à la « participation à une conférence internationale avec hébergement aux frais de l'organisateur », « don d'amis ou de parents vivant à l'étranger » ou encore transfert de fonds propres à partir d'un compte propre en devises étrangères^[49],[50].

Au printemps 2022, des dizaines d'autres journalistes, militants publics et scientifiques russes importants ont été déclarés agents étrangers : les politiciens Leonid Volkov, Garry Kasparov, Mikhaïl Khodorkovski, la politologue Ekaterina Schulmann, les journalistes Roman Dobrokhotov, Karen Shainyan (ru), Ielizaveta Ossetinskaïa, Alexandre Nevzorov, Alexeï Venediktov, Vladimir Kara-Mourza, l'historien Ievgueni Ponassenkov, le satiriste Victor Chenderovitch, les blogueurs youtube Maxime Katz^[51] et Iouri Doud^[52], le journaliste Dmitri Gordon^[53],[54]. Une blague populaire dans la société libérale russe dit que « toutes les personnes honnêtes sont incluses dans la liste des agents étrangers »^{[55],[56],[57],[58]}. Aucun cas de radiation du registre n'a été enregistré^[59].

Fin avril 2022, une série de nouveaux amendements à la loi sur les agents étrangers a été proposée par un groupe de députés à la Douma d'État et devait être soumise en juin de la même année. Le document modifié combinera toutes les mesures précédemment approuvées, en introduisant certaines extensions. Par exemple, s'il est approuvé, il permettra aux autorités de marquer comme agents étrangers même les personnes et les organisations qui ne reçoivent aucun soutien financier à l'étranger, une « influence ou pression » non spécifiée de certains acteurs étrangers suffira. Leurs proches et collègues se verront accorder le statut de « personne affiliée à un agent étranger », un registre spécial pour ces personnes sera également établi. Aussi, les sociétés commerciales pourront entrer dans le champ d'application de la loi. La loi modifiée interdit toute activité publique éducative devant un public de moins de 18 ans et permet au ministère de la Justice de bloquer des sites Web sans décision de justice^[60].