McCulloch c. Maryland

Presque immédiatement après la ratification de la Constitution américaine en 1788, un important débat public s'est engagé sur la question de la création d'une banque nationale pour les États-Unis^[4]. Lors de l'investiture de George Washington en 1789 comme premier président des États-Unis, son secrétaire au Trésor, Alexander Hamilton, proposa la création d'une banque nationale pour réguler la monnaie américaine et traiter les problèmes économiques du pays^[4]. Le secrétaire d'État de Washington, Thomas Jefferson, s'opposa fermement à la création de cette banque, craignant qu'elle n'usurpe le pouvoir des États fédérés et ne le concentre dangereusement entre les mains du gouvernement fédéral^[4].

En 1791, le Congrès créa la Première Banque des États-Unis, dotée d'une charte de 20 ans, mais la question demeura controversée. Les partisans d'un gouvernement central plus fort, défendus par Hamilton, finirent par former le Parti fédéraliste, tandis que ses opposants, partisans d'un gouvernement décentralisé axé sur les droits des États fédérés et défendus par Jefferson, formèrent le Parti républicain-démocrate.

La charte de la Première Banque expira en 1811 et ne fut pas renouvelée. Cependant, les difficultés économiques nationales consécutives à la guerre de 1812 incitèrent le Congrès à adopter une loi similaire en 1816 afin de créer la Second Bank of the United States^[5]. Le gouvernement fédéral ne détenait que 20 % des fonds propres de la banque, et de nombreux États fédérés lui reprochaient d'exiger le remboursement des prêts qu'elle leur avait accordés^[5]. En conséquence, certains États fédérés adoptèrent des lois visant à entraver le fonctionnement de la banque, tandis que d'autres tentèrent simplement de la taxer^[5]. En 1818, l'Assemblée générale du Maryland (le corps législatif de l'État) vota une loi imposant une taxe annuelle de 15 000 $ à toute banque opérant dans le Maryland et émettant des billets et des effets de commerce non dûment estampillés par le Trésor du Maryland, le Trésor de la Côte Ouest^[6].

James William McCulloh ^{[note 1]} de la succursale de la Second Bank of the United States à Baltimore, a émis des billets de banque non estampillées pour George Williams, un résident de la ville^[8]. John James, un informateur, a intenté une action en justice afin d'obtenir la moitié de l'amende, comme le prévoyait la loi^[6]. La banque était représentée par Daniel Webster. L'affaire a été portée en appel devant la Cour d'appel du Maryland, où l'État du Maryland a fait valoir que « la Constitution est muette sur la question des banques ». Le Maryland soutenait que, sans autorisation constitutionnelle spécifique permettant au gouvernement fédéral de créer une banque, une telle création serait inconstitutionnelle.

La Cour a confirmé la décision du Maryland. L'affaire a ensuite été portée devant la Cour suprême.

La Cour Suprême a déterminé que le Congrès avait le pouvoir de créer la Banque. Le juge en chef des États-Unis, John Marshall, a appuyé sa conclusion sur quatre arguments principaux^[9] :

Premièrement, il a soutenu que la pratique historique établissait le pouvoir du Congrès de créer la banque. John Marshall a invoqué la création de la Première Banque des États-Unis en 1791 pour justifier la constitutionnalité de la création de la Second Bank^[9]. Le premier Congrès avait adopté la loi pour créer la banque après de vifs débats et celle-ci avait été approuvée par le pouvoir exécutif « doté d'une persévérance sans pareille, et étayée par des arguments qui ont convaincu des esprits aussi purs et aussi intelligents que ce pays puisse s'enorgueillir ».

Deuxièmement, John Marshall réfuta l'argument selon lequel les États fédérés conservent la souveraineté ultime du fait de la ratification de la Constitution : « Il a été dit que les pouvoirs du gouvernement fédéral étaient délégués par les États fédérés, qui seuls sont véritablement souverains ; et qu'ils doivent être exercés en subordination aux États fédérés, qui seuls possèdent la souveraineté suprême ». John Marshall affirma que c'était le peuple qui avait ratifié la Constitution et que, par conséquent, c'était le peuple, et non les États fédérés, qui était souverain^[9].

Troisièmement, John Marshall a examiné l'étendue des pouvoirs du Congrès en vertu de l'article I. de la Constitution des États-Unis. La Cour Suprême a décrit de manière générale l'autorité du Congrès avant d'aborder la clause des pouvoirs nécessaires et appropriés^[9]. John Marshall a admis que la Constitution n'énumère pas le pouvoir de créer une banque centrale, mais a déclaré que cela n'est pas déterminant quant au pouvoir du Congrès d'établir une telle institution : « En examinant cette question, nous ne devons jamais oublier que c'est une constitution que nous interprétons^[9] ».

Quatrièmement, John Marshall a étayé son opinion par une analyse textuelle, en invoquant la clause des pouvoirs nécessaires et appropriés. Cette clause autorise le Congrès à poursuivre un objectif dans l'exercice de ses pouvoirs énumérés, pourvu que cet objectif ne soit pas interdit par la Constitution. Interprétant largement cette clause, la Cour Suprême a rejeté l'interprétation restrictive proposée par la Cour du Maryland, selon laquelle le terme « nécessaire » signifiait que le Congrès ne pouvait adopter que les lois absolument indispensables à l'exercice de ses pouvoirs. La Cour Suprême a rejeté cet argument, considérant que nombre de pouvoirs du Congrès, tels qu'ils sont énoncés dans la Constitution, seraient inopérants si seules les lois jugées essentielles à leur exercice pouvaient être adoptées. John Marshall a également souligné que la clause des pouvoirs nécessaires et appropriés figure parmi les pouvoirs du Congrès, et non parmi ses limitations.

La Cour Suprême a jugé que le mot « nécessaire » dans la clause nécessaire et appropriée ne se réfère donc pas à la seule façon de faire quelque chose, mais s’applique à diverses procédures de mise en œuvre de tous les pouvoirs établis constitutionnellement : « Si la fin est légitime, qu’elle soit dans le champ d’application de la Constitution, et tous les moyens qui sont appropriés, qui sont clairement adaptés à cette fin, qui ne sont pas interdits, mais qui sont conformes à la lettre et à l’esprit de la Constitution, sont constitutionnels. »

Ce principe avait été établi de nombreuses années auparavant par Alexander Hamilton^[10] : le juge en chef des États-Unis, John Marshall, a également déterminé que le Maryland ne pouvait pas imposer la banque sans violer la Constitution puisque, comme l'a souligné John Marshall, « le pouvoir d'imposer implique le pouvoir de détruire ». La Cour Suprême a donc invalidé la taxe, la jugeant inconstitutionnelle, car il s'agissait d'une tentative d'un État fédéré d'interférer avec une institution fédérale, en violation de la clause de suprématie^[11].

L'avis dispose que le Congrès possède des pouvoirs implicites, qui doivent être liés au texte de la Constitution mais qui n'ont pas besoin d'être énumérés dans le texte.

Cette affaire est considérée comme un moment important dans le développement du fédéralisme aux États-Unis, car elle établit un équilibre entre les pouvoirs fédéraux et les pouvoirs des États. John Marshall a également expliqué dans cette affaire que la clause des pouvoirs nécessaires et appropriés n'exige pas que toutes les lois fédérales soient nécessaires et appropriées. En effet, les lois fédérales promulguées directement en vertu de l'un des pouvoirs expressément conférés par la Constitution n'ont pas à se conformer à cette clause, laquelle « vise à étendre, et non à restreindre, les pouvoirs conférés au gouvernement. Elle vise à constituer un pouvoir supplémentaire, et non une restriction à ceux déjà accordés. »

Bien que l'arrêt McCulloch c. Maryland interdise catégoriquement au gouvernement fédéral de supporter la charge légale d'une taxe d'État, cela ne signifie pas qu'une telle taxe soit inconstitutionnelle dès lors qu'elle affecte le gouvernement fédéral. Par exemple, dans l'affaire Arizona Department of Revenue c. Blaze Construction Co., la Cour suprême a jugé qu'un État fédéré peut imposer les revenus qu'un entrepreneur privé perçoit en travaillant pour le gouvernement fédéral. Le fardeau économique de cette taxe peut peser sur le gouvernement fédéral sous la forme de dépenses plus élevées, mais la charge légale, elle, ne l'est pas. Par conséquent, ce type de taxe est constitutionnel^[12].

Bien que John Marshall ait rejeté la disposition du Dixième amendement relative aux droits des États, arguant qu'elle ne contenait pas le mot « expressément », contrairement aux Articles de la Confédération qu'elle remplaçait^[13], la controverse concernant l'impact de cette décision sur le fédéralisme persiste. Le juriste Raoul Berger a soutenu que l'interprétation de John Marshall marquait une « audacieuse rupture » avec la conception originelle de la Constitution, compromettant la structure du gouvernement fédéral initialement prévue par les Pères fondateurs^[14]. La théorie du pacte soutient également que le gouvernement fédéral est une création des États fédérés et que ces derniers conservent leur supériorité.

Contrairement à John Marshall, son successeur au rôle de juge en chef des États-Unis, Roger B. Taney, a instauré le fédéralisme dualiste, selon lequel des pouvoirs séparés mais égaux au sein du gouvernement sont considérés comme une meilleure option^[15]. Des juristes comme Gary Lawson ont soutenu que John Marshall avait mal interprété la clause des pouvoirs nécessaires et appropriés de la Constitution. Gary Lawson affirme que John Marshall a assimilé « nécessaire » à « opportun » ou « utile », ce qui a permis une extension excessive du pouvoir du Congrès^[16].

Le juriste Nelson Lund a soutenu que l'arrêt de John Marshall « a encouragé les abus de pouvoir du Congrès et n'a pas suffisamment pris en compte les compétences des États fédérés »^[17]. Nelson Lund et d'autres ont fait valoir que cette décision a créé un précédent qui a conféré un pouvoir discrétionnaire excessif au Congrès, étendant ainsi ses pouvoirs constitutionnels^[18].

L'arrêt McCulloch c. Maryland a été cité dans la première affaire constitutionnelle importante portée devant la Haute Cour d'Australie, D'Emden c. Pedder (1904), qui traitait de questions similaires au sein de la Fédération australienne. Tout en reconnaissant que le droit américain ne lui était pas applicable, la Cour australienne a néanmoins estimé que l'arrêt McCulloch c. Maryland constituait le meilleur guide pour les relations entre le gouvernement fédéral du Commonwealth et les États australiens, notamment en raison des fortes similitudes entre les constitutions américaine et australienne.