Organisation de coopération de Shanghai

Origines

L'Organisation de coopération de Shanghai s'inscrit dans le tournant progressif vers l'Asie de la politique étrangère de la Russie depuis le milieu des années 1990. À l'origine de cette réorientation, la « doctrine Primakov », du nom du ministre des Affaires étrangères russe de 1996 à 1998, consiste à conduire une diplomatie triangulaire en nouant des liens forts avec Pékin de manière à retrouver des marges de manœuvre dans les relations avec Washington et les Européens, dans une période d'unilatéralisme américain où les Russes subissent plus qu'ils ne sont acteurs de leur destin.

À cet effet, un « partenariat stratégique » est noué avec la Chine dès avril 1996 par Boris Eltsine. Les accords signés portent sur le nucléaire civil, l'exploitation des ressources énergétiques, l'industrie de l'armement et le commerce^[2]. Les deux parties se fixent aussi comme objectif de régler leurs différends relatifs à leur frontière commune longue de 4 250 km.

« Groupe (ou Forum) de Shanghai » (1996-2001)

Le partenariat stratégique initié avec la Chine en avril 1996 est immédiatement étendu sur un plan régional par l'instauration du « Groupe (ou Forum) de Shanghai »^[a] dont sont membres, outre la Russie et la Chine, trois États centre-asiatiques : Kazakhstan, Kirghizistan et Tadjikistan. L'objectif de Moscou est de ne pas laisser le champ libre à une Chine en plein développement en nouant une coopération avec elle et ses alliés traditionnels d'Asie centrale^[3]. Né dans la foulée du bouleversement géopolitique entraîné par la disparition de l'URSS et la création de républiques autonomes en Asie centrale, le Groupe de Shanghai répond aussi à l'inquiétude de la Chine relative à l'influence que le Kazakhstan et le Kirghizistan pourraient exercer dans la province du Xinjiang^[4].

Au-delà d'établir un forum politique conjoint, les cinq États signent en 1996 des « accords visant à renforcer la confiance dans le domaine militaire dans la région de la frontière », puis l'année suivante un « accord sur la réduction conjointe des forces militaires dans les régions frontalières ». Il s'agit en premier lieu pour les cinq pays de mettre fin aux tensions sur leurs longues frontières, et en second lieu de stabiliser la région d'Asie centrale considérée comme un enjeu commun de sécurité au regard notamment de la montée des phénomènes terroristes et extrémistes dans la région. Plusieurs accords de règlement des conflits frontaliers sont signés entre 1996 et 2000 par la Chine avec les autres pays membres^[3].

Fondation de l'Organisation de coopération de Shanghai en 2001

Les relations sino-russes prennent de l'ampleur dans le domaine énergétique, économique, mais aussi en matière politique. Les deux puissances s'appuient réciproquement l'une sur l'autre. Pour peser en Europe, la Russie cherche des soutiens du côté de la Chine, qui de son côté utilise son partenariat avec la Russie pour diversifier son approvisionnement énergétique et contrebalancer l'influence des États-Unis en Asie-pacifique^[2]. Les relations bilatérales entre la Russie et la Chine et celles entre les cinq pays du Groupe de Shanghai franchissent une étape importante en 2001 :

• D'une part, le Traité sino-russe de bon voisinage, d'amitié et de coopération signé le 16 juillet 2001 consacre le partenariat stratégique entre les deux pays^[5],[6]. La Russie s'aligne sur la Chine concernant Taiwan (article 5 du traité) : « La partie russe reconnaît qu'il n'y a qu'une seule Chine dans le monde, que la république populaire de Chine est le seul gouvernement légal représentant l'ensemble de la Chine et que Taiwan est une partie inaliénable de la Chine. La partie russe s'oppose à toute forme d'indépendance de Taiwan. »^[5] Le traité met aussi l'accent sur la défense de l'unité nationale et de l'intégrité territoriale ; concrètement, les deux parties s'engagent à régler pacifiquement les différends relatifs à leur frontière encore existants^[5].
• D'autre part, les cinq du Groupe de Shanghai sont rejoints par l'Ouzbékistan et transforment le forum en l'Organisation de coopération de Shanghai (OCS) dont la priorité demeure la sécurité collective, et la lutte contre le terrorisme, les séparatismes et les extrémismes selon la déclaration conjointe publiée le 15 juin 2001^[7],[8],.

L’OCS est à l'origine créée pour des raisons sécuritaires et économiques strictement régionales et non comme un outil d'opposition à la présence des États-Unis en Asie. Cependant, l’OCS est progressivement devenue l’une des tribunes privilégiées de la Russie et de la Chine pour manifester leur solidarité politique face à l’hégémonisme des États-Unis. Elle sert largement les intérêts de Moscou en ce qu'elle pérennise son influence en Asie centrale et lui permet de ne pas laisser Pékin développer seule une politique de leadership régional^[9].

L'OCS a acquis le statut d'observateur aux travaux et aux sessions de l'Assemblée générale des Nations unies en décembre 2004^[9],[10]. L'OCS a instauré des relations formelles avec plusieurs autres organisations intergouvernementales, parmi lesquelles la Communauté des États indépendants (depuis 2005), l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (depuis 2005), et l'Organisation du traité de sécurité collective (depuis 2007)^[11].

Élargissement de l'OCS

L'évènement le plus important dans l'évolution de l'OCS est son élargissement à l'Inde et au Pakistan. L'initiative remonte à 1998 quand, lors d'une visite officielle en Inde, Ievgueni Primakov promeut l'idée d'un axe Moscou-Pékin-Delhi, dans le but de renforcer l'impact du partenariat stratégique noué par la Russie avec la Chine. L'idée fait long feu en raison des tensions persistantes entre la Chine et l'Inde et aussi parce que cette dernière ne veut pas afficher une stratégie trop ouvertement anti-américaine^[12]. La situation évolue en 2012 avec l'annonce par Vladimir Poutine d'un « pivot stratégique vers l'Asie ». Le président russe met l'accent sur le rôle international de la Chine et de l'Inde et sur l'importance de la région Asie-pacifique. Cette nouvelle orientation remet la coopération entre la Russie, la Chine et l'Inde au centre de l'agenda géopolitique de la Russie. La crise ouverte avec les Occidentaux résultant des évènements d'Ukraine en 2014 renforce encore ce tournant vers l'Asie. Cette initiative se heurte toutefois aux réticences des Chinois et des Indiens^[12].

Un compromis finit par être trouvé entre Pékin et Moscou. L'admission de l'Inde dans l'OCS s'accompagne de celle du Pakistan. Ainsi, l'équilibre interne de l'Organisation n'est pas modifié, la Chine préserve ses relations en plein développement avec le Pakistan et l'OCS accroît encore sa crédibilité en tant que forum politique majeur alternatif des organisations dominées par les États-Unis^[12]. Le 10 juillet 2015, l'OCS décide d'admettre l'Inde et le Pakistan comme membres à part entière^[13]. Cette décision prend effet en 2017^[14]. La volonté de Moscou de trouver des solutions pour contrebalancer le poids économique écrasant de la Chine parmi les membres de l'OCS explique l'insistance des Russes à ce que l'Inde rejoigne l'organisation^[15],[16]. Pour autant, l'Inde maintient sa politique de bonnes relations avec les États-Unis et ses alliés dans la région comme l'atteste la tenue en 2018 d'un premier sommet « JAI » trilatéral avec les Américains et les Japonais en marge du G20^[17],[18], et comme le montre aussi sa participation au « Dialogue quadrilatéral pour la sécurité » (en anglais Quadrilateral Security Dialogue ou Quad) avec l'Australie, les États-Unis et le Japon réactivé en 2020^[19].

L'Iran est devenu membre observateur en 2005. Mais il échoue à deux reprises, en 2008 et 2010 à devenir membre à part entière de l'OCS. Cet échec tient pour partie au fait que le pays est excentré par rapport au bloc continental asiatique que ses membres forment. Cette continuité territoriale est un des atouts de l'OCS dont les activités principales sont plutôt auto-centrées que tournées vers l'extérieur. En second lieu, les membres de l'OCS, et tout particulièrement la Chine, ne tiennent pas à accueillir un pays aussi ouvertement hostile aux États-Unis avec lesquels la compétition ne peut primer sur la coopération économique. Ce blocage vis-à-vis de la candidature de l'Iran s'est encore vérifié lors du sommet de 2020 des dirigeants de l'OCS^[20]. Néanmoins, le 17 septembre 2021, un mécanisme d'adhésion de l'Iran à l'OCS est engagé qui complète un accord de 25 ans entre la Chine et l'Iran^[21],[22]. Le pays était jusqu'alors observateur depuis 2005. L'Iran devient membre à part entière de l'organisation en juillet 2023^[23].

Après l'adhésion de l'Inde et du Pakistan, les huit pays membres de l'OCS représentent plus de 60 % du continent eurasiatique, environ 50 % de la population mondiale et plus de 20 % du PIB mondial^[24].

Selon des statistiques officielles rapportées par l'agence de presse chinoise Xinhua, le PIB combiné des six membres fondateurs de l'OCS a atteint 12 630 milliards de dollars en 2017, soit une multiplication par sept du niveau de 2001 et représente près de 16 % du PIB mondial pour 43 % de la population mondiale. Durant la même période, leurs échanges commerciaux ont également été multipliés par sept, totalisant 4 900 milliards de dollars en 2017^[25].

Place de l'OCS parmi les organisations multilatérales en Asie

Davantage d’informations Pays, Zone ...

Principales organisations internationales
en Asie auxquelles la Russie participe (2025)

Pays	Zone	OCS	UEE	OTSC	BRICS	ASEAN +11[b]
Chine	Asie	2001			2009	+11
États-Unis	Amér.					+11
Russie	Eur.	2001	2015	1992	2009	+11
Arménie	Eur.		2015	1992
Biélorussie	Eur.	2024	2015	1993
Kazakhstan	Asie	2001	2015	1992
Kirghizistan	Asie	2001	2015	1992
Ouzbékistan	Asie	2001
Tadjikistan	Asie	2001		1992
Azerbaïdjan	Asie
Cor. du Sud	Asie					+11
Japon	Asie					+11
Asie du S. E. (neuf pays)[c]	Asie					1967- 1999
Indonésie	Asie				2025	1967
Timor-Leste	Asie
Inde	Asie	2017			2009	+11
Maldives	Asie
Pakistan	Asie	2017
EAU	M.-O.				2024
Iran	M.-O.	2023
Arabie S.	M.-O.
Égypte	M.-O.				2024
Afr. du Sud	Afr.				2011
Éthiopie	Afr.				2024
Brésil	Amér.				2009

Fermer

Les organisations régionales ou sous-régionales se sont multipliées en Asie durant les décennies récentes, sous des formes et avec des objectifs très différents. Cette prolifération traduit d'une part des préoccupations sécuritaires ou économiques purement régionales et d'autre part la remise en cause par la Russie — mais aussi par la Chine et dans une moindre mesure par l'Inde et d'autres nations asiatiques — de la gouvernance mondiale sous domination américaine héritée de la guerre froide.

Pour la Russie, pays le plus actif en la matière, ces organisations symbolisent son retour dans le jeu géopolitique mondial après les années noires de la fin du XX^e siècle. Elles lui servent de plate-forme de promotion d'un nouvel ordre mondial multilatéral qui ne soit pas dominé par les États-Unis et — plus concrètement — permettent d'harmoniser ses positions avec celles de la Chine et d'autres pays dans les instances mondiales traditionnelles comme l'ONU et le G20.

Objectifs initiaux

Le texte fondateur est la Déclaration sur la création de l'Organisation de coopération de Shanghai signée le 15 juin 2001 à Shanghai par les dirigeants de ses six États fondateurs. L'OCS est établie sur la base des acquis du Groupe de Shanghai. Les objectifs de l'OCS y sont ainsi définis^[8] :

• Renforcer la confiance mutuelle et des relations de bon voisinage entre les États membres ;
• Faciliter la coopération entre ces États dans les domaines politique, économique et commercial, scientifique et technique, culturel et éducatif, ainsi que dans les domaines de l’énergie, des transports, du tourisme et de l’environnement ;
• Sauvegarder la paix, la sécurité et la stabilité régionales ;
• Œuvrer à la création d’un nouvel ordre politique et économique international, plus juste et démocratique.

La Déclaration se réfère à « l'esprit de Shanghai » caractérisé par « la confiance mutuelle, le bénéfice mutuel, l'égalité et le dialogue entre les parties, le respect de la diversité culturelle et l'aspiration au développement collectif », qui a présidé aux relations au sein du Groupe de Shanghai et qui doit rester la norme au sein de l'OCS. L'OCS est ouverte à l'admission d'autres membres et n'est pas « une alliance dirigée contre d'autres États ou régions »^[8].

Les objectifs en matière de sécurité collective sont plus particulièrement développés dans la Déclaration de 2001. L'OCS reprend à son compte les accords de renforcement de la confiance dans le domaine militaire et de réduction mutuelle des forces armées dans les zones frontalières signés respectivement en 1996 et 1997. Dans l'objectif d'assurer la stabilité régionale, il est prévu que « les États membres coopéreront étroitement afin de mettre en œuvre la Convention de Shanghai sur la lutte contre le terrorisme, le séparatisme et l'extrémisme », et que « des documents multilatéraux seront élaborés sur la coopération visant à lutter contre le trafic d’armes et de stupéfiants, la migration illégale et d’autres types d’activités criminelles »^[8].

Cette Convention détaillée, également signée le 15 juin 2001, montre bien que la priorité première demeure la stabilité des États d'Asie centrale dont Moscou et Pékin craignent qu'elles puissent abriter des mouvements susceptibles de déstabiliser les régions frontalières de leur propre territoire^[8].

Le champ d'action de l'OCS n'est toutefois pas limité au niveau régional. Les consultations et la coordination des actions menées par ses membres s'étendent aussi aux questions internationales dans leur ensemble pour « maintenir l'équilibre stratégique global »^[8].

Charte et traité additionnel

La Charte de l'Organisation de coopération de Shanghai est signée en 2002 lors du second sommet de l'OCS. Comportant 26 articles, ce document précise les objectifs, les principes ainsi que l'organisation et les modalités de fonctionnement de l'OCS^[38].

En août 2007, les dirigeants signent le Traité de bon voisinage, d'amitié et de coopération à long terme des États membres de l'Organisation de coopération de Shanghai; Ce traité reprend pour l'essentiel le contenu de la Déclaration de 2001 et de la Charte de 2002, mais sous une forme destinée à renforcer l'OCS sur le plan du droit international afin d'accroître son poids et sa légitimité dans les affaires du monde en tant qu'organisation intergouvernementale. Ce traité n'entre en force qu'en octobre 2012, cinq ans après sa signature. L'Inde et le Pakistan l'ont signé lors de leur admission au sein de l'OCS^[39].

Organisation

L'OCS est une organisation intergouvernementale permanente dont les principaux organes de gouvernance et d'administration sont définis dans la Déclaration de 2001^[8] :

• Le « Conseil des chefs d'État » est l'organe décisionnel suprême de l'OCS. Il se réunit lors des sommets de l'OCS, qui se tiennent chaque année à tour de rôle dans l'une des capitales des États membres. Des réunions entre les Premiers ministres, entre les ministres des Affaires étrangères et entre les ministres chargés des différents domaines de coopération sont aussi prévues, sans fréquence fixe, en fonction des besoins ;
• Le « Conseil des coordinateurs nationaux » assure la coordination permanente des activités de l'OCS ;
• La « Structure antiterroriste régionale » (souvent désignée sous son acronyme anglais « RATS ») est créée pour coordonner les actions dans ce domaine.

Le secrétariat de l’OCS est situé à Pékin. La Structure antiterroriste régionale, est installée à Tachkent. Ce sont les deux seules structures permanentes de l'OCS.

Le chinois et le russe sont les deux langues officielles de l'OCS.

États non membres participant aux activités de l'OCS

Davantage d’informations Pays, Part. ...

Pays	Part.	Obs.	Mbre.
Afghanistan		2012
Arménie	2015
Azerbaïdjan	2015
Biélorussie	2009	2015	2024
Cambodge	2015
Inde		2005	2017
Iran		2005	2023
Mongolie		2004
Népal	2015
Pakistan		2005	2017
Sri Lanka	2009
Turquie	2012

Fermer

Atouts et réalisations

Promotion d'une doctrine des relations internationales démarquée de la vision occidentale

L'OCS promeut depuis l'origine une doctrine des relations internationales clairement démarquée de la vision occidentale. La vision occidentale met avant tout l'accent sur la démocratie, les droits de l'homme et le libéralisme économique. De son côté, selon les termes employés par le ministère des Affaires étrangères de la Chine, l'OCS respecte les principes de base suivants : « l'adhésion aux buts et principes de la Charte des Nations unies, le respect de l'indépendance, de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de chacun, la non-ingérence dans les affaires intérieures de chacun, l'égalité entre tous les États membres et le règlement de toutes les questions par la négociation »^[45].

Ces principes, souvent qualifiés d'« esprit de Shanghai », constituent selon les déclarations de l'OCS la base d'un nouveau modèle de sécurité et de coopération régionale, d'État à État, respectueux des différences et sans alignement forcé sur les positions des États les plus puissants^[45].

Cette posture permet à la Chine et dans une certaine mesure à la Russie de rendre attractive l'OCS pour des pays avec lesquels la disproportion de puissance économique et militaire est grande, et des pays dirigés par des autocrates soucieux de garder le contrôle total de leurs affaires intérieures^[46].

Limites de l'OCS

Identité géographique et économique

Malgré un nombre de membres faible comparé à beaucoup d'autres organisations internationales, l'OCS représente un ensemble considérable sur le plan géographique et économique. L'OCS rassemble le pays le plus vaste du monde, la Fédération de Russie^[74], et les deux plus peuplés, l'Inde et la Chine^[75]. Formée par des pays en développement, le PIB en US$ courants représente, en 2019, 22 % du total mondial alors que sa population en représente 42 %^[76]. Les membres de l'OCS regroupent 20 % des ressources mondiales de pétrole, 38 % du gaz naturel, 40 % du charbon, et 30 % de l'uranium^[77].

Forces militaires

Il n'y a pas de mutualisation des forces militaires au sein de l'OCS à proprement parler. L'OCS n'est pas une sorte d'OTAN orientale qui viserait à repousser l'influence américaine. La Charte de l'organisation exclut en effet le recours à la force militaire. Il n'y a pas de mécanisme supranational de solidarité collective en cas d'attaque à l'instar de l'article 5 de l'OTAN ^[78].

Parmi les différentes forces militaires mobilisables par les États membres^[79], on trouve notamment :

• Russie : 1,1 million d'hommes, 10 000 ogives nucléaires^[80], 12 sous-marins nucléaires lanceurs d'engins;
• République populaire de Chine : 2,25 millions d'hommes, 240 ogives nucléaires, 6 sous-marins nucléaires lanceurs d'engins.
• Inde : 1,36 million d'hommes, entre 80 et 100 ogives nucléaires, 3 sous-marins nucléaires lanceurs d'engins.

Pour l'année 2006, les dépenses militaires officielles des pays membres de l'OTAN s'élèvent à 796,7 milliards de dollars contre officiellement 85 milliards pour l'OCS (dont 49,5 milliards pour la Chine et 34,7 milliards pour la Russie).

En 2017, on observe en dépenses officielles pour l'OTAN des sommes très supérieures à 866 milliards de USD (dont 597 milliards de USD pour les États-Unis seuls; France: 56 G USD, Grande-Bretagne: 48 G USD , Allemagne: 43 G USD). Tandis que, pour les membres de l'OCS, ils dépensent en équivalents d'USD environ 364 milliards (dont 228 milliards d'USD pour la Chine seule; Inde: 60 G USD; Fédération de Russie: 55 G USD)^[81]

Il n'y a pas de mutualisation des forces militaires mais il y a en revanche une mutualisation des agences de renseignement des États membres de l'OCS : la SRAT ou Structure régionale antiterroriste, ou Regional Anti-Terrorist Structure of Shanghai Cooperation Organization (RATS SCO)^[82]. Son but est, entre autres, de « discuter » du terrorisme et du nationalisme dans la région. Elle avait notamment effectué une «Mission pacifique - 2012» du 8 au 14 juin 2012 pour les forces militaires des États membres de l'Organisation de coopération de Shanghai. La phase opérationnelle des manœuvres d'entraînement antiterroriste s'était déroulée le 14 juin sur le terrain de tir de Chorukh-Dayron dans la province de Sogdiyskaya en république du Tadjikistan.