Concours administratif en France

Genèse et création (XVIIIe siècle à l'Empire)

L'ambition de recruter par concours est instituée dès l'époque des Lumières^[4]. Elle s'inspire de la découverte des concours par les jésuites lors de leurs voyages en Chine au XVIIIe siècle^[8]. Les dernières décennies de l'Ancien Régime sont marquées par la création de concours de recrutement, notamment pour les ingénieurs de l’État ; ainsi la création de l'École nationale des ponts et chaussées (1756) et de l'École nationale supérieure des mines de Paris (1783) s'inscrit-elle dans cette logique^[9].

La suppression de la vénalité des offices durant la Révolution française, et le développement de la fonction publique française sous le Consulat et l'Empire, conduisent à légitimer un mode de recrutement qui permet de sélectionner sur des critères objectifs et qui réduisent le risque de politisation du recrutement^[4]. L'Empire voit le développement du concours de recrutement dans les corps des enseignants notamment^[10]. Il reprend en cela l'organisation des premiers concours de l'agrégation, dont la première édition avait eu lieu en 1766^[11]. Par ailleurs, des concours sont créés pour sélectionner les hauts fonctionnaires, et notamment celui du Conseil d'État en 1810^[11]. Le niveau de difficulté, faible à dessein, permettait néanmoins au pouvoir de choisir les admis sur une base discrétionnaire^[11].

Premiers développements (de la Restauration au Second Empire)

Sous la Restauration, et puis notamment sous la Monarchie de Juillet, « [l]a liberté dont continuent de disposer les gouvernants pour procéder aux nominations conduit [...] à pratiquer le favoritisme afin de s’assurer des soutiens politiques » ; le concours administratif, qui aurait fait obstacle à ces pratiques, n'est donc que peu pratiqué^[9]. Il se développe discrètement néanmoins « pour certaines fonctions, par exemple pour les élèves inspecteurs au service télégraphique, les aspirants surnuméraires aux finances ou aux douanes, les rédacteurs au ministère de la guerre » (Frédéric Edel)^[10]. L'ordonnance du 28 mars 1842 crée un concours pour rejoindre l'Inspection générale des finances ; en 1847, il est mis fin à la pratique de la nomination discrétionnaire^[11].

La Deuxième République est l'occasion d'un développement, éphémère, du concours administratif. Les Républicains considèrent en effet le concours comme une garantie de recrutement d'agents impartiaux et compétents. La Constitution française du 4 novembre 1848 dispose, à son article 10 : « Tous les citoyens sont également admissibles à tous les emplois publics, sans autre motif de préférence que leur mérite, et suivant les conditions qui seront fixées par les lois »^[10]. La première École d'administration, ancêtre de l'ENA/Institut national du service public, est créée en 1848 sous l'influence d'Hippolyte Carnot, avec un concours comme mode de sélection^[9]. Le saint-simonisme, qui met l'accent sur la formation intellectuelle des individus et le recrutement des plus compétents, joue alors un rôle dans le développement de l'idée de concours de recrutement^[9]. Au même moment, au Royaume-Uni, la réflexion sur le recrutement dans la fonction publique par concours se poursuit, et John Stuart Mill écrit que la « proposition de sélectionner les candidats à la fonction publique par concours [lui] apparaît comme l'un de ces grands progrès publics dont l'adoption constituera une ère dans l'histoire »^[9].

Napoléon III est plutôt hostile à la logique des concours^[4], et préfère celle des examens, qui contrairement aux concours, permettent aux jurys de sélection (et donc au pouvoir politique) de sélectionner sur une base discrétionnaire les candidats dont le niveau est suffisant^[11]. Le conseiller d’État Alexandre-François Vivien, qui démissionne après le coup d'État du 2 décembre 1851, rédige l'année suivante une analyse des modalités de recrutement des fonctionnaires ; il conclut : « Parmi tous les moyens d’admission, le concours offre les garanties les plus réelles ; quand il se joint à des études dans une école spéciale, il ne laisse rien à désirer : mais tous les services ne comportent pas la création d’une école »^[9]. La nécessité pour les ministères de vérifier la compétence des candidats à leurs postes conduit à ce que certains ministères français mettent en place à cette époque des concours de recrutement, notamment pour des postes de rédacteur^[9],[10].

Développement (de la Troisième République aux années 1980)

La Troisième République est un moment important de développement des concours administratifs^[11]. La République naissante y voit un moyen de recrutement anonyme, et donc plus à même de garantir l'égalité de traitement et la neutralité de la sélection que les procédures de cooptation^[4]. Léon Duguit écrit dans son Traité de droit constitutionnel que « malgré les inconvénients que présente ce système de recrutement, c’est encore celui qui offre le plus de garanties contre l’arbitraire et le favoritisme »^[3]. Très rapidement, Sciences Po investit la niche de la préparation aux grands concours administratifs, remplissant le vide laissé par la suppression de l'École d'administration (1848-1849)^[12]. L'offre de cours de l'école est indexée sur le programme des concours , et notamment sur celui du Conseil d'État. Le ministère des Affaires étrangères confie même à des enseignants de l'école le soin de rédiger les programmes du nouveau concours de recrutement en 1877^[13].

De 1871 à 1873, une Commission de révision des services administratifs réfléchit et propose la création de règles communes à tous les ministères afin d'harmoniser les principes de recrutement et de gestion de la fonction publique^[9]. Le Conseil d'État joue un rôle important dans leur développement^[10]. Marie-Christine Kessler émet l'hypothèse selon laquelle la mise en place de concours de manière très précoce pour l'accès au Conseil et à l'Inspection générale des finances a contribué à leur prestige et à la qualité de leur recrutement^[11].

C'est ainsi qu'un grand nombre de textes venant régir les concours administratifs sont adoptés dans les années 1870 et 1880^[11]. Comme l'écrit Kessler (1978), « [d]ésormais, il n'y a plus d'accès direct aux diverses fonctions par des procédures variables cachant souvent l'arbitraire du pouvoir »^[11].

Si des lois sont adoptées, au tournant du XXe siècle, pour harmoniser au niveau national les carrières administratives (lois du 13 juillet 1911 posant les règles relatives à l’avancement ; du 27 février 1912 instituant les tableaux d’avancement), aucune loi ni décret ne vient harmoniser les règles des concours administratifs^[9]. Ainsi Michel Debré crée-t-il l'École nationale d'administration (ENA, devenue Institut national du service public) en 1945 afin d'unifier les concours de recrutement des corps de hauts fonctionnaires. De plus, le principe du recrutement par concours administratif est réaffirmé dans les différentes versions du statut général de la fonction publique (aujourd'hui codifiée dans le Code général de la fonction publique) depuis sa création en 1946^[3].

Les concours administratifs aujourd'hui (1980 à aujourd'hui)

Les années 1980 voient l'émergence de critiques du système des concours administratifs, dans le sillage de la mouvance du New Public Management qui prône l'accroissement du recrutement de contractuels, sur la base d'entretiens d'embauche plutôt que de concours anonymes^[4]. Jean-Michel Eymeri-Douzans (2012) souligne que « c'est par le truchement de la « lutte contre les discriminations » et de la nécessaire promotion de la « diversité » [...] que la mise en cause des concours administratifs est d’abord apparue »^[1].