Résolution 2625 de l'Assemblée générale des Nations unies

La décision de rédiger une déclaration sur les relations amicales a été prise dans le contexte d'un débat intense durant les années 1950 puis 1960, autour de la doctrine de coexistence pacifique, promue par l'Union soviétique et les États communistes du Bloc de l'Est. La Sixième Commission de l'Assemblée générale des Nations unies, spécialisée dans les questions juridiques, avait pris l'initiative d'entreprendre une étude détaillée de sept principes du droit international envisagés à l'article 2 de la Charte des Nations unies, principes que les tenants de la coexistence pacifique considéraient comme au cœur de leur doctrine^[6]. En 1961, au cours d'un débat au sein de cette Commission sur les « futurs travaux dans le domaine de la codification et du développement progressif du droit international », douze États avaient proposé que l'Assemblée générale examine lors de sa session de 1962 une question sur l'« examen des principes du droit international relatifs à la coexistence pacifique entre les États ». À la suite d'un amendement, un compromis a été trouvé pour remplacer l'expression « coexistence pacifique entre les États » par « relations amicales et à la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations unies ». L'Assemblée a approuvé la tenue de ce débat dans sa résolution 1686 (XVI) du 18 décembre 1961^[7].

À la suite de ce débat, l'Assemblée approuve cette entreprise par sa résolution 1815 (XVII) du 18 décembre 1962, intitulée Examen des principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies, et décide de débattre elle-même de quatre de ces principes lors de sa prochaine session (interdiction du recours à la force, règlement pacifique des différends, non-ingérence et égalité souveraine). Elle invite les États à produire des observations écrites sur ces principes^[8],[9].

Le 16 décembre 1963, l'Assemblée générale adopte une résolution 1966 (XVIII), sous le même intitulé, créant un Comité spécial des principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États, chargé de produire un rapport et des recommandations sur ces quatre principes. Le Comité était composé de 27 représentants des États membres désignés par la présidence de l'Assemblée générale en respectant les équilibres géographiques et les différences entre systèmes juridiques. La résolution 2103 (XX) du 20 décembre 1965 porte à 31 le nombre d'États siégeant au Comité spécial et élargi le mandat de ce dernier aux trois autres principes^[8],[9].

Le Comité spécial était composé des 31 pays suivants : Algérie, Argentine, Australie, Birmanie, Cameroun, Canada, Chili, Dahomey, États-Unis d'Amérique, France, Ghana, Guatemala, Inde, Italie, Japon, Kenya, Liban, Madagascar, Mexique, Nigeria, Pays-Bas, Pologne, République arabe unie, Roumanie, Royaume-Uni, Suède, Syrie, Union des républiques socialistes soviétiques, Tchécoslovaquie, Venezuela et Yougoslavie^[9].

Les délégations envoyées à ce Comité spécial comptaient des personnalités notables ou de futures personnalités notables telles que : Gaetano Arangio-Ruiz, Hans Blix, Jorge Castañeda, Mohammed el-Baradei, Taslim Elias, Milan Šahović, Stephen Schwebel, Ian Sinclair et Michel Virally^[10].

Au cours de ses travaux, le Comité spécial examine de nombreux instruments normatifs issus de diverses sources du droit international public, notamment un grands nombre de traités internationaux (tels que l'Acte général de la conférence de Berlin de 1885 ou le Traité d'interdiction partielle des essais nucléaires de 1963), mais également des résolutions de l'Assemblée générale contemporaines à son activité, en particulier les résolutions 1514 (XV) du 14 décembre 1960, Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et peuples coloniaux, 1803 (XVII) du 14 décembre 1962, Souveraineté permanente des États sur les ressources naturelles, 1904 (XVIII) du 20 novembre 1963, Déclaration des Nations Unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, et 2131 (XX) du 21 décembre 1965, Déclaration sur l’inadmissibilité de l’intervention dans les affaires intérieures des États et la protection de leur indépendance et de leur souveraineté^[11].

La première réunion du Comité a eu lieu du 27 août au 2 octobre1964 à Mexico, mais n'a pas permis de trouver un consensus sur toutes les questions disputées. De 1966 à 1969 le Comité se réunit annuellement (à New York du 8 mars au 25 avril 1966, à Genève du 17 juillet au 19 août 1967, à nouveau New York du 9 au 30 septembre 1968 et du 18 août au 19 septembre 1969), et l'Assemblée générale prend à chaque fois note de son rapport et lui demande de poursuivre ses travaux (résolutions 2181 (XXI) du 12 décembre 1966, 2327 (XXII) du 18 décembre 1967, 2463 (XXIII) du 20 décembre 1968). Dans sa résolution 2533 (XXIV) du 8 décembre 1969, l'Assemblée demande au Comité de se réunir au premier semestre de 1970 et d'accélérer ses travaux afin d'adopter une déclaration pour la session commémorant les vingt-cinq ans des Nations unies^[7].

Le Comité spécial a donc organisé des consultations informelles à Genève du 16 au 20 février 1970, puis s'est réuni dans la même ville du 31 mars au 1^er mai 1970. Des désaccords majeurs portaient toujours sur le principe d'interdiction du recours à la force et celui du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, qui avaient occupé le cœur des discussions depuis le début des négociations^[12]. Au niveau informel, le comité de rédaction du Comité spécial a repris sa proposition de 1969, avec ses amendements de 1966, 1967 et 1968. Le 1^er mai le Comité spécial approuve la proposition du comité de rédaction. La Sixième Commission de l'Assemblée générale débat du 23 au 28 décembre 1970 et 64 États parrainent une résolution approuvant la Déclaration^[7].

À l'occasion de la vingt-cinquième session de l'Assemblée générale des Nations unies, marquant le premier quart de siècle d'existence de l'Organisation depuis la signature de la Charte des Nations unies, à San Francisco le 26 juin 1945, une résolution 2625 (XXV) est adoptée par consensus (sans vote) par cette Assemblée et porte approbation de cette Déclaration^[13].

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La Déclaration se compose d'un préambule, d'un paragraphe principal énonçant le cœur des principes, et de deux derniers paragraphes intitulés « dispositions générales »^[14].

L'Assemblée générale rappelle ses résolutions 1815 (XVIl) du 18 décembre 1962, 1966 (XVIII) du 16 décembre 1963, 2103 (XX) du 20 décembre 1965, 2181 (XXI) du 12 décembre 1966, 2327 (XXIl) du 18 décembre 1967, 2463 (XXIII) du 20 décembre 1968 et 2533 (XXIV) du 8 décembre 1969. Elle réitère son attachement à la codification du droit international public sur la coopération et les relations amicales entre les États.

L'Assemblée note que l'occasion du vingt-cinquième anniversaire de l'Organisation des Nations unies est un jalon important pour le développement du droit international et la paix mondiale, le renforcement de la coopération et des relations amicales entre les États, le règne du droit international et l'application universelle des principes de la Charte des Nations unies, dont l'Assemblée rappelle l'importance pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

L'Assemblée rappelle également que le développement de bonnes relations de voisinage et la coopération font partie des buts fondamentaux des Nations unies, dont les peuples sont déterminés à vivre en paix les uns avec les autres. Elle renouvelle sont attachement aux principes universels du droit international et des droits humains fondamentaux, de la paix, de la liberté, de l'égalité, de la justice, indépendamment des systèmes politiques, économiques et sociaux propres à chaque État. Elle réaffirme l'importance capitale du respect strict et de bonne foi du droit international conformément à la Charte pour réaliser les buts des Nations unies, particulièrement eu égard aux changements politiques, économiques, sociaux, scientifiques et techniques intervenus dans le monde depuis 25 ans^[15].

L'Assemblée note que la question du droit de l'espace demeure débattue au sein des Nations unies et que l'espace extra-atmosphérique et les corps célestes ne peuvent faire l'objet d'aucune appropriation.

Elle réaffirme le principe de l'égalité souveraine, l'obligation qui pèse sur tous les États de régler pacifiquement leurs différends, et conséquemment de ne pas recourir ou menacer de recourir à la force contre l'indépendance politique, l'intégrité territoriale d'un autre État, ou d'une quelconque manière incompatible avec les buts des Nations unies. Elle rappelle son attachement au principe de non-ingérence dans les affaires des États.

L'Assemblée souhaite que la Déclaration soit diffusée le plus largement possible.

Le premier paragraphe de la Déclaration proclame des principes s'étant développés progressivement au sein de l'ordre juridique international et pouvant être codifiés pour leur application plus efficace et ainsi la réalisation des buts des Nations unies. Ces sept principes sont les suivants^[16],[17]:

« a) Le principe que les États s'abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies,
b) Le principe que les États règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger,
c) Le devoir de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la compétence nationale d'un État, conformément à la Charte,
d) Le devoir des États de coopérer les uns avec les autres conformément à la Charte,
e) Le principe de l'égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes,
f) Le principe de l'égalité souveraine des États,
g) Le principe que les États remplissent de bonne foi les obligations qu'ils ont assumées conformément à la Charte »

— Résolution 2625 (XXV) de l'Assemblée générale des Nations unies, Résolutions adoptées sur les rapports de la sixième commission, p.131

Il est à préciser que la Déclaration énonce de manière constante des principes qui s'imposent à tous les États, et non aux seuls États membres des Nations unies comme le fait la Charte^[18].

L'Assemblée générale réaffirme explicitement qu'un tel emploi ou menace viole le droit international et la Charte. Le recours à la menace ou à l'emploi de la force ne doit jamais être utilisé par les États dans leurs relations internationales, pour résoudre leurs différends, y-compris territoriaux^[19]. Par conséquent, l'interdiction se traduit par un respect strict de l'inviolabilité des frontières internationales existantes des États et autres lignes de démarcations contraignantes. L'interdiction ne concerne pas les exceptions pour lesquelles la Charte prévoit explicitement que l'usage de la force est licite dans les conditions qu'elle fixe, à savoir une décision du Conseil de sécurité et le cas de la légitime défense^[20].

L'interdiction s'étend aux représailles par la force, à toutes mesures coercitives visant à empêcher la mise en œuvre du droit à l'autodétermination pour les populations y ayant droit, ainsi qu'à l'organisation, au soutien ou à l'encouragement de forces irrégulières afin de réaliser des incursions sur le territoire d'un autre État. Il en est de même pour les actes de terrorisme ou de guerre civile – y-compris en tolérant l'organisation ou la préparation de tels activités depuis son territoire –, avec recours à la force^{[21],[22],[19]}.

L'Assemblée rappelle qu'une guerre d'agression viole le droit international, engage la responsabilité internationale de l'agresseur et constitue un crime contre la paix. La propagande des États en faveur de l'agression est également interdite^{[23],[21],[22]}.

Le corolaire de ce principe est l'interdiction de l'occupation militaire ou de l'acquisition de tout ou partie du territoire d'un autre État par la force. Une acquisition de territoire à la suite d'un recours à la force ou de la menace d'un tel recours ne sera jamais reconnue comme licite, sous réserve des accords antérieurs à la Charte ou des pouvoirs du Conseil de sécurité^{[19],[24],[22]}.

Enfin, tous les États doivent poursuivre de bonne foi des négociations pour que soit rapidement conclu un traité universel de désarmement général et complet^[22].

La Déclaration précise que ce principe ne doit pas être interprété comme portant atteinte aux stipulations de la Charte des Nations unies prévoyant les cas dans lesquels le recours à la force est licite^[25].

Les discussions sur ce principe – avec celles sur le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes – ont été les plus difficiles lors des travaux de rédaction de la Déclaration. Une des questions centrales concernait la définition du champ de la « force ». Certains États – comme les États-Unis d'Amérique, le Royaume-Uni, l'Australie et le Canada – souhaitaient confiner la force à seule force militaire, conventionnelle ou irrégulière (y-compris le terrorisme), tandis que d'autres souhaitaient étendre la définition aux mesures de coercition politique ou économique, tels que la Tchécoslovaquie, l'Inde, le Ghana ou encore l'Algérie^[26]. Il existait une volonté plus largement partagée pour soutenir le désarmement, la condamnation de la propagande en faveur de l'agression, voire même l'interdiction du recours en premier à la force nucléaire, avec diverses propositions de l'Italie, de l'Argentine, des Pays-Bas ou de la Tchécoslovaquie^[27]. Une proposition conjointe du Canada, de l'Australie, du Royaume-Uni et des États-Unis visait à inscrire une référence au respect des lignes internationales de démarcation^[28]. Afin de ne pas assimiler ces dernières aux frontières internationales, un compromis a été trouvé pour préciser que l'inviolabilité de ces lignes – établies par un accord international auquel les États sont parties ou qu'ils sont tenus de respecter pour d'autre raisons – est sans incidence sur « la position des parties intéressées à l'égard du statut et des effets de ces lignes tels qu'ils sont définis dans les régimes spéciaux qui leur sont applicables, [ni sur] leur caractère provisoire »^[22].

Ce principe est basé sur le respect de l'égalité souveraine des États et leur liberté de choix des moyens de règlements des différends. Ces moyens doivent être pacifiques et consentis par les parties au différend, et peuvent se trouver sous la forme de négociation, d'enquête, de médiation, de conciliation, d'arbitrage international, de règlement judiciaire, de recours à des organismes ou accords régionaux. Les États ont l'obligations de s'abstenir d'aggraver le différend pendant qu'un règlement pacifique est recherché^[29],[30].

L'Assemblée générale souligne qu'aucune énonciation de la Déclaration sur ce principe ne porte atteinte aux stipulations pertinentes de la Charte^[31].

Les débats sur ce principe ont été modérément intenses lors de la rédaction de la Déclaration. Par exemple, dès la première session du Comité spécial en 1964, une proposition britannique, amendée par le Canada, la France, les Pays-Bas, le Guatemala et les États-Unis, visait à inscrire explicitement le recours à la Cour internationale de justice parmi les moyens de règlement des différends. Une contre-proposition du Ghana, de l'Inde et de la Yougoslavie (reprenant une proposition de cette dernière) consacraient quant à elle une priorité aux négociations directes entre les parties au différend, puis éventuellement en cas d'échec énumérait d'autres moyens, dont le recours à une Cour internationale de justice plus représentative des différents systèmes juridiques. Une proposition chilienne affirmait même que le règlement devait être basé sur la justice^[32]. La Déclaration dresse finalement la liste indicative précitée, comptant en son sein le règlement judiciaire, mais sans mentionner explicitement la Cour internationale de justice. Elle précise en outre que le règlement des différends doit intervenir sur la base de l'égalité souveraine et conformément au principe de la liberté de choix des moyens du règlement^[33].

Les États ont l'obligation de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la compétence nationale d'un État – ses affaires intérieures ou extérieures –, conformément à la Charte, par une ingérence ou toute menace contre un autre État, ses éléments politiques, économiques et culturels^[34].

L'ingérence ne concerne pas uniquement le recours à la force, mais également toutes mesures de contrainte, notamment économiques ou politiques, en vue d'obtenir des avantages ou de contrôler l'exercices des prérogatives souveraines d'un autre État^[22]. Les États ont donc interdiction de participer aux luttes internes à un autre État ou d'« organiser, d'aider, de fomenter, de financer, d'encourager ou de tolérer des activités armées subversives ou terroristes destinées à changer par la violence le régime d'un autre État »^[1],[35].

L'Assemblée réaffirme le droit inaliénable de chaque État de choisir librement son système politique, économique, social et culturel sans ingérence de la part d'autres États, et que l'usage de la force visant à priver les peuples de leur identité nationale est une violation de leurs droits inaliénables et du principe de non-ingérence^[36],[22].

Elle ajoute toutefois que ce principe tel qu'énoncé dans la Déclaration ne doit pas être interprété comme affectant les stipulations de la Charte des Nations unies sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales^[31].

Les États ont l'obligation de coopérer de bonne foi quelles que soient leurs divergences en matière de politique étrangère ou leur modèle politique, économique et social afin d'assurer le bien-être général des nations. La Déclaration dresse la liste des domaines suivants de coopération^[37]:

• maintien de la paix et de la sécurité internationales ;
• respect des droits et libertés fondamentaux, élimination de toutes les formes de discrimination ou d'intolérance religieuse^[38];
• domaine social, culturel, économique, technique et commercial conformément aux principes de l'égalité souveraine et de non-ingérence^[33];
• autres coopérations avec l'ONU.

La coopération doit également concerner le progrès technique et scientifique, favoriser celui de la culture et de l'enseignement, ainsi que la croissance économique, particulièrement dans les pays en développement^[33]. Les champs de la coopération font échos aux articles 1.3, 11 et 55 de la Charte des Nations unies^[37].

La précision que la coopération doit être mise en œuvre sans discrimination fondée sur les différences politiques, sociales et économiques entre les États trouve son origine dans une proposition de la Tchécoslovaquie (en 1966 et 1967), reformulée par la suite^[39].

La Déclaration réaffirme que tous les peuples disposent de leur droit à disposer d'eux-mêmes dans les conditions déterminées par la Charte et interprétées par les résolutions de l'Assemblée générale pour la libre détermination de leur statut politique et la poursuite de leur développement économique, social et culturel dans le cadre déterminé par la Déclaration. Tous les États sont tenus de respecter les choix faits dans l'exercice de ce droit, et il leur est interdit de prendre des mesures coercitives visant à subordonner ledit exercice. Les peuples ont le droit de demander et de recevoir un soutien conforme aux buts et principes des Nations unies lorsqu'ils répondent (« résistent et réagissent »^[1]) à de telles mesures^{[40],[41],[42]}.

Les États ont l'obligation de soutenir l'ONU dans la mise en œuvre de ce principe, pour favoriser la coopération et les relations amicales entre les États et « mettre rapidement fin au colonialisme en tenant dûement compte de la volonté librement exprimée des peuples intéressés »^[1]. Le fait de soumettre des peuples à la subjugation, l'exploitation ou la domination étrangères est une violation de la Charte, des droits fondamentaux de l'Homme et du principe d'égalité de droits des peuples et du droit à disposer d'eux-mêmes^[43].

La Déclaration donne une définition explicite du contenu du droit des peuples à disposer d'eux-même : l'autodétermination, c'est-à-dire les possibilités librement ouvertes aux peuples disposant de ce droit, à savoir^[43],[44]:

• la création d'un État souverain et indépendant ;
• la libre association ou l'intégration avec un autre État souverain ;
• l'acquisition de tout autre statut politique librement décidé par le peuple intéressé.

La Déclaration prévoit que chaque territoire non-autonome au sens de l'article 73 de la Charte dispose d'un statut distinct et séparé de celui de l'État qui les administre jusqu'à l'exercice par sa population de son droit à disposer d'elle-même.

L'Assemblée générale précise toutefois que ce droit ne saurait être utilisé à l'encontre d'un État qui respecte ce principe – et dispose en conséquence d'un gouvernement représentant l'ensemble de la population de son territoire « sans distinction de race, de croyance ou de couleur »^[1]– afin de porter atteinte à son unité politique nationale ou son intégrité territoriale. Les États ont interdiction de recourir à des mesures poursuivant cette finalité^{[45],[46],[47],[41]}.

La Déclaration réaffirme que tous les États sont souverains et par conséquent égaux en droits et en obligations. Ce sont tous des membres de la « communauté internationale »^[1] sur un pied d'égalité, indépendamment de leurs différences politiques, économiques, sociales, culturelles ou autre^[48].

La Déclaration dresse une liste des éléments contenus dans le principe d'égalité souveraine^[22]:

« a) Les États sont juridiquement égaux ;
b) Chaque État jouit des droits inhérents à la pleine souveraineté ;
c) Chaque État a le devoir de respecter la personnalité des autres États ;
d) L'intégrité territoriale et l'indépendance politique de l'État sont inviolables ;
e) Chaque État a le droit de choisir et de développer librement son système politique, social, économique et culturel ;
f) Chaque État a le devoir de s'acquitter pleinement et de bonne foi de ses obligations internationales et de vivre en paix avec les autres États. »

— Résolution 2625 (XXV) de l'Assemblée générale des Nations unies, Résolutions adoptées sur les rapports de la sixième commission, p.135

La Déclaration rappelle que chaque État a l'obligation d'exécuter de bonne foi les obligations qui pèsent sur lui en vertu de la Charte des Nations unies, mais également celles découlant des principes bien établis du droit international coutumier, ou des traités internationaux conformes au droit international auxquels cet État est partie^[38]. Les obligations nées de la Charte prévalent sur les obligations issues des autres traités internationaux souscrits par cet État. La Charte des Nations unies ne prévoyait pas l'application de bonne foi des règles et principes généraux du droit international ; la Déclaration consacre ici une extension du champ de ce principe^[49].

Deux propositions, l'une des États non-alignés – excluant l'exécution de bonne foi des traités ne respectant par la Charte des Nations unies, confortant ainsi la place d'une forme de jus cogens –, l'autre du Royaume-Uni et des États-Unis – précisant que l'incompatibilité avec le droit interne ou une politique nationale ne pouvait être invoquée pour justifier de l'inexécution d'un traité – n'ont pas été retenues^[50].

Les deuxième et troisième paragraphes de la Déclaration sont précédés d'un sous-titre « dispositions générales ». Le premier alinéa du paragraphe 2 précise que les principes sont liés entre eux et doivent être interprétés au regard les uns des autres. Le second ajoute – en plus des précisions déjà présentes dans les alinéas relatifs au recours à la force, au règlement pacifique des différends et à la non-ingérence – que lesdits principes ne doivent pas être interprétés de manière à affecter les stipulations de la Charte des Nations unies, ni les droits et obligations qu'elle confère aux États et aux peuples^[51].

Dans le troisième et dernier paragraphe, l'Assemblée générale déclare que les principes contenus dans la déclaration « constituent des principes fondamentaux du droit international »^[52]. Elle demande à tous les États de développer des relations mutuelles en respectant rigoureusement ces principes et de s'en inspirer dans leur conduite des relations internationales^[53],[17].