Street-level bureaucracy

Originellement, Lipsky affirme lors de sa première recherche que les SLB rencontrent trois obstacles majeurs dans la conduite de leur travail : des ressources inadaptées ; l’existence de menace physique et psychologique ; détenteurs de rôles ambigus, voire contradictoires avec des objectifs inatteignables^[8]. Depuis la théorie a évolué et plusieurs autres auteurs ont identifié de nouveaux obstacles communs à l’ensemble des SLB.

Les SLB, en tant que représentants de la conduite de l’action publique d’un gouvernement, sont également les agents qui fournissent aux citoyens les différentes aides et programmes d’assistances proposés par l’État. Leur rôle repose donc en grande partie sur le caractère discrétionnaire de leurs décisions.

Pour Lipsky, les fonctionnaires (qui ne sont pas en contact avec les clientèles) et les SLB ne disposent pas du même niveau de ressource et n’ont pas la même charge de travail. Du point de vue de la fréquence et de la charge de travail, les décideurs ne sont pas soumis aux mêmes cadences de travail que les SBL, qui doivent agir rapidement sur une multitude de cas complexes. Une allocation des ressources rigoureuse pour les SLB est nécessaire pour qu'ils puissent parvenir à accomplir l’ensemble de leurs missions. Quelques situations problématiques sont relevées par Lipsky pour détailler la rareté de la ressource^[2].

• Les juges de tribunaux locaux sont souvent en proie avec de nombreux dossiers, ce qui se traduit par une longue attente pour les usagers dans l’attente d’une décision de justice.
• Les professeurs d’école évoluent la plupart du temps dans des salles de classe surchargées, ce qui limite la possibilité de donner une attention particulière à chaque élève pris en charge.
• Les policiers sont soumis à la contrainte du temps pour agir et régler des affaires complexes.

L’absence de ressources adéquates nécessaires dans le cadre du travail du SLB peut l’amener à se réadapter dans sa manière de fonctionner, notamment par le recours de façon plus marquée au pouvoir discrétionnaire^[2].

Les SLB sont pour la plupart issus de la classe moyenne, de formations spécifiques sur les dossiers qu’ils traitent et ne viennent pas forcément de la juridiction où ils opèrent. Ce qui peut représenter un obstacle dans la compréhension des cas où des décisions doivent être déterminées. De plus, les promotions d'échelons des SBL sont souvent déterminées au mérite, sans regard à l’historique d’emploi du fonctionnaire^[9].

La corruption est une atteinte aux règles de déontologie fixées par les lois d’un État et des règlements des administrations.

Au Canada par exemple, les fonctionnaires (de première ligne ou non) sont visés par le Code de valeurs et d'éthique du secteur public. Plusieurs articles prescrivent l’obligation d’intégrité et la prévention de situations problématiques comme les conflits d’intérêts et la discrimination des clientèles^[10].

Par exemple, un SLB acceptant une contrepartie financière ou monnayable d’un usager, pour accélérer le traitement de son dossier par l’administration, constitue un cas de corruption. Un autre exemple pourrait être de proposer un pot-de-vin à un agent d’immigration, dans le but d’obtenir un statut de résidence légale ou de l’obtention de levées de restrictions sur son statut de résidence.

William Miller, professeur à l’Université de Glasgow au Royaume-Uni, a produit une recherche sur les recours à la corruption dans quatre pays d’ex-URSS (Tchéquie, Slovaquie, Bulgarie et Ukraine) portant sur près de 6,000 entrevues réalisées sur les populations, dont 1,300 venant de SLB. Le but de la recherche était de tester si les citoyens et les SLB étaient sujets à être corruptibles ou corrompus en dépit de leurs valeurs internes. Il ressort de l’enquête que les sondés sont largement contre la corruption, mais qu’ils demeurent contraints par des « pressions externes »^[11],[3]. Par exemple lorsqu’un officiel propose un traitement de faveur pour le dossier d’un usager en l’échange d’un pot-de-vin, celui-ci se retrouve dans une posture où il tend à accepter sous la pression de l’extorsion (par peur de ne pas faire accélérer son dossier ou de répondre négativement à la proposition de l’officiel). En revanche l’inverse peut également arriver, l’officiel peut aussi être tenté d’accepter un pot-de-vin. L’auteur conclut qu’il est important de changer de paradigme sur le fait que les citoyens comme les officiels ne sont pas forcément corrompus, mais sont plutôt corruptibles^[11].

        Dans la théorie originelle de Lipsky, les policiers sont beaucoup plus touchés que les professeurs ou les juges sur ce point. C’est-à-dire qu’un fonctionnaire de première ligne peut rencontrer au cours de sa mission de service public des situations où il peut subir des atteintes à son intégrité physique et/ou psychologique[8].

        Par exemple, lors d’un contrôle routier effectué par un agent de police, d’une perquisition ou d’une arrestation, il se peut qu’un usager se montre violent et agressif envers un agent et provoque des sévices physiques ou psychologiques sur le SLB.

Jacques de Maillard et Mathieu Zagrodzki, chercheurs au Centre de recherches Sociologiques sur le Droit et les Institutions Pénales en France, ont étudié le pouvoir discrétionnaire des policiers français de deux villes métropolitaines, en s’intéressant aux méthodes d’interpellation et de fouilles basées sur le pouvoir discrétionnaire. Il en résulte que, selon les chercheurs, beaucoup de fouilles sont réalisées et qu’elles ne sont pas tout le temps nécessaires. Cela peut engendrer de la défiance à l’égard des forces de police du fait de la proximité entre les contrôles pour certains groupes de minorités visibles. Les chercheurs concluent que les fouilles intempestives des policiers français servent principalement à détecter un crime ou un délit, « s’approprier » des territoires et surtout réaffirmer l’autorité policière sur les interpellés^[12].

Christin Achermann, professeure-chercheuse à l’Université de Neuchâtel, s’est intéressée à l’étude du rôle des SLB dans les administrations des migrations en Suisse. Dans le cadre de son travail, l’agent de migration réalise la plupart de ses missions en se basant sur le pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire qu’il prend des décisions individualisées en fonction du droit et de circonstances atténuantes (comme la perception par exemple). Cependant, l’auteure prend compte que les agents doivent éloigner du territoire national suisse tout individu pouvant représenter une « menace pour l’intérêt national ou l’intérêt public^[13]». Ces directives découlent de la création des administrations fédérales de migration qui datent de plus de 100 ans.

Pour les agents, il est difficile de distinguer et de définir clairement ce qu’est une atteinte à l’intérêt national ou public. La clientèle des agents des migrations suisses est différente de la clientèle « classique » des administrations suisses, il s’agit généralement de personnes non citoyennes et/ou non-résidentes de Suisse. Il peut s’avérer difficile pour ces personnes de connaître leurs droits, car elles ne sont pas familières pour la plupart à leur arrivée avec les us et coutumes suisses, ne maîtrisent pas nécessairement l’une des langues officielles, etc. Le pouvoir discrétionnaire de l’agent de migration joue donc un rôle important dans ces situations^[13].

Hans-Tore Hansen, Kjetil Lundberg et Kjetil Lundberg, chercheuses à l’Université de Bergen en Norvège, se sont intéressées à la numérisation des services fournis par l’Organisation norvégienne du travail et des prestations sociales (Norwegian Labour and Welfare Organization – NAV) et de son impact sur l’expérience des usagers. Le but de la recherche était de déterminer les impacts des nouvelles technologies sur la relation entre les SLB et les usagers, du point de vue de l’expérience client. Les chercheuses observent que l’utilisation des nouvelles technologies est appréciée par la clientèle puisqu’elle facilite leurs échanges avec l’organisation, les sites internet sont opérationnels 24h sur 24h et il est généralement possible de réaliser les opérations les plus courantes en ligne. Les situations de rencontre en face à face avec un SLB sont réservées en cas d’éléments complexes qui ne peuvent pas être traités par un canal digital. Les relations avec l’administration évoluent pour le public et celui-ci peut demander des comptes plus facilement sur sa situation. Pour l’administration, il s'agit d'un moyen organisationnel inédit, qui permet un suivi plus transparent des dossiers et des situations des individus^[14].

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