Buena gobernanza
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La buena gobernanza o buen gobierno, de acuerdo con el Grupo del Banco Mundial, es «una gestión sólida del desarrollo».[1] La Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico da una definición más detallada: la situación en que los procesos y las instituciones producen resultados que satisfacen las necesidades de la sociedad en la que se imbrican, a la vez que emplean eficientemente los recursos a su disposición.[2]
El concepto de buen gobierno existe en español desde hace siglos: ya en 1615 se escribió el libro Primer nueva corónica y buen gobierno. La razón de que se haya acuñado un nuevo término (buena gobernanza) es que, tanto en inglés como en español, government y gobierno tienen las acepciones de «órgano superior del poder ejecutivo de una comunidad política» y «acción y efecto de gobernar o gobernarse», (the government of one's conduct),[3] pero en inglés la primera acepción es tan empleada que casi ha hecho olvidar la segunda, por lo que, cuando alguien quiere expresarla, usa governance para ser mejor entendido.
De acuerdo con el catedrático de Derecho Administrativo Juli Ponce Solé, el buen gobierno es una preocupación humana que hunde sus raíces en la noche de los tiempos.[4] Constituye, más que una apreciación cotidiana (esta manzana que me estoy comiendo es de buena calidad), una aspiración de los gobernados (ojalá nos gobernaran bien) y un deber que los filósofos imponen a los gobernantes. Otras expresiones del mismo concepto son "buena administración" o "administración responsable" (stewardship, mayordomía).
Lo opuesto, el concepto de mal gobierno, también se acuñó hace siglos, pero no como aspiración, sino como queja, incluso multitudinaria, contra la situación en cada momento. El grito «viva el rey, muera el mal gobierno» se profirió en numerosas revueltas de muchos territorios. Se pensaba que el rey reinaba, pero no gobernaba; lo hacían sus ministros, quienes por tanto eran responsables del desgobierno.
La gobernanza es «el proceso de toma de decisiones y el proceso mediante el cual estas se implementan (o no)». El concepto puede aplicarse a la gobernanza empresarial (corporativa), internacional, nacional o local,[2] así como a las interacciones entre otros sectores de la sociedad.
El concepto de "buena gobernanza" surge así como un baremo para comparar economías o entidades políticas ineficaces con otras mejores.[5] El concepto se centra en la responsabilidad de los gobiernos y las entidades rectoras de satisfacer las necesidades de la población general, en contraposición a las de grupos selectos. Dado que los países que suelen describirse como «más exitosos» son democracias liberales concentradas en Europa y América, los estándares de buena gobernanza suelen comparar a otros países con ellas.
Las organizaciones de ayuda y las autoridades de los países desarrollados suelen equiparar lo que cada una llama "buena gobernanza" al cumplimiento de un conjunto de requisitos, variables según el contexto, la organización y el país desarrollado.[6] [7]
En política
La buena gobernanza, en el contexto neoyorquino (donde se encuentra la ONU), es un término amplio, y en ese sentido, es difícil encontrar una definición única. Según Fukuyama (2013),[8] la capacidad del Estado y la independencia de la burocracia son los dos factores que determinan si la gobernanza es excelente o pésima. Además, se complementan, ya que se debe permitir una mayor autonomía cuando el Estado es más capaz, como a través de la recaudación de impuestos, puesto que entonces los burócratas pueden desempeñar bien sus funciones sin mucha orientación. Sin embargo, en los Estados de menor capacidad es preferible una menor flexibilidad y una mayor regulación.
Otra perspectiva de lo que es una gobernanza eficaz (otro sinónimo de buena gobernanza) se basa en los resultados. Porque precisamente lo que demandan los ciudadanos son resultados, como la seguridad, la salud, la educación, el agua, la energía, el cumplimiento de contratos, la protección de la propiedad, la protección del medio ambiente, el derecho al voto y salarios decentes. Esto parte de la premisa de que la ciudadanía ha otorgado (explícita o tácitamente) el gobierno a determinadas personas con el objetivo de que administren eficazmente, proporcionando bienes públicos en cantidad y calidad suficiente, y que puede relevar a esas personas si no lo cumplen.[9]
De manera similar, podría considerarse buena gobernanza la provisión eficiente de servicios públicos, una mayor participación de los desfavorecidos, la garantía de que los ciudadanos tengan la oportunidad de contar con controles y equilibrios en el gobierno, el establecimiento y la aplicación de normas para la protección de los ciudadanos y sus propiedades y la existencia de sistemas judiciales independientes y eficaces.[10]
Lawson (2011)[11] en su reseña del libro de Rothstein La calidad del gobierno: corrupción, confianza social y desigualdad en la perspectiva internacional[12] menciona que el autor relaciona la buena gobernanza con el concepto de imparcialidad, que se define básicamente como la actuación de los burócratas en función del interés público y no del propio. Lawson difiere de Rothstein en que esta aplicación imparcial de la ley no tiene en cuenta factores importantes como el liberalismo económico, relevante por su relación con el crecimiento económico.
La eficiencia de los gobiernos unipartidistas puede parecer atractiva, pero los líderes necesitan comprender a fondo la estructura de poder y la "economía moral" de un país, afirma Meg Rithmire. Su libro "Precarious Ties: Business and the State in Authoritarian Asia " explora la delicada relación entre capitalistas y autócratas en la región.[13]
Según Bo Rothstein y Jan Teorell, la característica clave de un buen gobierno es la imparcialidad de las instituciones gubernamentales.[14]
En la empresa
En los asuntos corporativos, una buena gobernanza se puede observar en cualquiera de las siguientes relaciones:
- Entre la gobernanza y la gestión empresarial
- Entre la gobernanza y los estándares de los empleados
- Entre la gobernanza y la corrupción en el lugar de trabajo
El significado de "buena gobernanza empresarial" o "buen gobierno corporativo" varía según los intereses de quien emplee el término. Se ha promulgado legislación para promover la buena gobernanza empresarial. En Estados Unidos, la Ley Sarbanes-Oxley de 2002 estableció requisitos que las empresas deben cumplir. La denuncia de irregularidades también ha sido ampliamente utilizada para hacer pública la corrupción y las actividades fraudulentas de empresas.[15]
Reforma y estándares
Para promover la buena gobernanza pueden reformarse 3 instituciones: el Estado, el sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, entre diferentes culturas, la necesidad y la demanda de reforma pueden variar según las prioridades de cada cultura en cada momento. Diversas iniciativas nacionales y movimientos internacionales hacen hincapié en distintos tipos de reforma de la gobernanza. Cada movimiento de reforma establece criterios para lo que considera buena gobernanza según sus propios intereses. A continuación se dan algunos ejemplos.
Naciones Unidas
Las Naciones Unidas (ONU) desempeñan un papel cada vez más importante en la buena gobernanza. Según el exsecretario general de la ONU, Kofi Annan, «La buena gobernanza consiste en garantizar el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho; fortalecer la democracia; promover la transparencia y la capacidad en la administración pública». Para implementar esto, la ONU se rige por 8 principios:
- Participación. las personas deben poder expresar sus propias opiniones a través de organizaciones o representantes inmediatos legítimos.
- Estado de derecho: el marco jurídico debe aplicarse de manera imparcial, especialmente las leyes de derechos humanos.
- Orientación al consenso: deben tenerse en cuenta los diferentes intereses para alcanzar acuerdos de reforma amplios e inclusivos.
- Equidad e inclusión: las personas deben tener oportunidades de mejorar o mantener su bienestar.
- Eficacia y eficiencia: los procesos y las instituciones deben ser capaces de producir resultados que satisfagan las necesidades de su comunidad aprovechando al máximo sus recursos.
- Rendición de cuentas: las instituciones gubernamentales, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil deben rendir cuentas ante la ciudadanía y las partes institucionales interesadas.
- Transparencia: la información debe ser accesible al público y debe ser comprensible y monitoreada.
- No discriminación (responsiveness): las instituciones y los procesos deben servir a todas las partes interesadas.
Fondo Monetario Internacional
En 1996, el FMI declaró que «la promoción de la buena gobernanza en todos sus aspectos, incluyendo la garantía del Estado de Derecho, la mejora de la eficiencia, la rendición de cuentas del sector público y la lucha contra la corrupción, son elementos esenciales de un marco en el que las economías puedan prosperar».[16] El FMI considera que la corrupción en las economías se debe a una gobernanza ineficaz, ya sea por exceso o defecto de regulación.[16] Para recibir préstamos del FMI, los países deben contar con ciertas políticas de buena gobernanza, según lo determine el FMI.[16]
Banco mundial
El Grupo del Banco Mundial introdujo el concepto de buena gobernanza en su informe de 1992 titulado Gobernanza y desarrollo. Según este documento, la buena gobernanza es un complemento esencial de las políticas económicas sólidas y resulta fundamental para crear y mantener un entorno que fomente un desarrollo sólido y equitativo. Para el Banco Mundial, la buena gobernanza consta de los siguientes componentes: capacidad y eficiencia en la gestión del sector público, rendición de cuentas, marco jurídico para el desarrollo e información y transparencia.[17]
Los Indicadores mundiales de gobernanza son un programa financiado por el Banco Mundial desde 1996 para medir la calidad de la gobernanza en más de 200 países. Utilizan 6 dimensiones de gobernanza para sus mediciones:
- Voz y rendición de cuentas
- Estabilidad política y ausencia de violencia
- Eficacia del Estado
- Calidad regulatoria
- Imperio de la ley
- Control de la corrupción
Efectos
Financiación humanitaria internacional
La buena gobernanza define un ideal que es difícil de lograr en su totalidad, aunque es algo que los partidarios del desarrollo consideran apoyar,[18] porque se considera que la buena gobernanza promueve el desarrollo económico, mientras que su deficiencia o ausencia lo dificulta o impide.
Los principales donantes e instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, condicionan su ayuda y préstamos a que el receptor emprenda reformas que mejoren la gobernanza.[19] Varios donantes bilaterales, como la Corporación Reto del Milenio del gobierno de los EE. UU., requieren que los países cumplan ciertos estándares de buena gobernanza antes de recibir asistencia.[20] [21] [22] Estas condiciones se deben al estrecho vínculo entre la mala gobernanza y la corrupción, la conexión entre la buena gobernanza y la eficacia de la ayuda,[23] y la relación entre la buena gobernanza y la reducción de la pobreza.[21]
Democratización
Dado que conceptos como sociedad civil, descentralización, manejo de conflictos y rendición de cuentas se utilizan a menudo al definir el concepto de buena gobernanza, esta definición promueve muchas ideas estrechamente relacionadas con una gobernanza democrática eficaz. No es sorprendente que el énfasis en la buena gobernanza a veces se equipare con la promoción del gobierno democrático. Sin embargo, una revisión bibliográfica de 2011, realizada por Alina Rocha Menocal, del Instituto de Desarrollo de Ultramar, un organismo británico, que analiza el vínculo entre democracia y desarrollo, destaca la falta de evidencia concluyente sobre esta relación.
Ejemplo
Un buen ejemplo de esta estrecha asociación, para algunos actores, entre la gobernanza democrática occidental y el concepto de buena gobernanza es la siguiente declaración hecha por la Secretaria de Estado de Estados Unidos, Hillary Clinton, en Nigeria el 12 de agosto de 2009:
«De nuevo, refiriéndome al discurso del presidente Obama, lo que África necesita no es más hombres fuertes [dictadores], sino instituciones democráticas que resistan la prueba del tiempo. [aplauso] Sin buena gobernanza no hay cantidad de petróleo ni de ayuda que pueda garantizar el éxito de Nigeria. Pero con buena gobernanza, nada puede parar a Nigeria. Es el mismo mensaje que estoy transmitiendo en todos mis encuentros, incluido el de esta tarde con vuestro presidente. Los Estados Unidos apoyan la agenda de siete puntos para la reforma que fue esbozada por el presidente Yar'Adua. Creemos que proporcionar carreteras, electricidad, educación y otros puntos de la agenda demostrará la clase de progreso concreto que el pueblo de Nigeria está esperando»
Pobreza
Diversas fuentes han encontrado vínculos entre la reducción de la pobreza y la buena gobernanza.[21] Algunas concluyen que el crecimiento es más eficaz para reducir la pobreza en países bien gobernados.[24] [25] [26] Otras concluyen que existe un impacto directo de la buena gobernanza en la reducción de la pobreza, y otras, que la buena gobernanza por encima de cierto nivel contribuye positivamente a la reducción de la pobreza.[27] [28] Se encuentra incluso una relación estadística entre buena gobernanza y reducción de la pobreza controlando el crecimiento económico, lo que indica una asociación independiente.[21] Esto quiere decir que si se estudian 2 países A y B, de similar población y PIB per cápita, con pobreza significativa, A con una gobernanza claramente mejor que B, y que en el mismo período experimentan el mismo crecimiento del PIB de un 2 por ciento, la pobreza se habrá reducido más en A que en B.
Críticas
Según Sam Agere, «el espacio discrecional que deja la falta de un alcance claro y bien definido de lo que abarca la gobernanza permite a los usuarios elegir y establecer sus propios parámetros».
En el libro Contra la buena gobernanza (Contesting 'good' governance), Eva Poluha y Mona Rosendahl cuestionan los estándares comunes a la democracia occidental como medidas de lo buena que es la gobernanza de otros países.[7] Aplicando métodos de antropología política, concluyen que, si bien los gobiernos creen aplicar conceptos de buena gobernanza al tomar decisiones, las diferencias culturales pueden generar conflictos con los diferentes estándares de la comunidad internacional.[7]
Una fuente adicional de críticas al concepto y su aplicación es Guía de la buena gobernanza para la persona inteligente, de Surendra Munshi, escrita para revitalizar la buena gobernanza. Muchas personas tienden a no hacer caso del concepto, a aburrirse con él, o a desconocerlo por completo. Este libro expone de manera general el propósito de la buena gobernanza y cómo lo cumple en nuestra sociedad. Munshi se dirige a cualquier persona que investigue la gobernanza o simplemente se preocupe por ella.[29]
Replanteando los sistemas: configuraciones de la política y las políticas públicas en la gobernanza contemporánea (Rethinking Systems: Configurations of Politics and Policy in Contemporary Governance), de Michael P. Crozier, es otra obra que analiza la buena gobernanza. Considera las diferentes dinámicas de cambio que ocurren en los sistemas de comunicación y su efecto en la gobernanza.[30] A lo largo del artículo se presenta la idea desde diversas perspectivas. Ello permite al lector comprender la gobernanza contemporánea desde diferentes puntos de vista. El objetivo de Crozier era también fomentar la apertura mental al analizar el funcionamiento de la gobernanza y las políticas en la sociedad, especialmente con los constantes cambios que suceden.
Recientemente se ha criticado la idea de que la buena gobernanza y las instituciones son una de las principales variables explicativas del crecimiento económico, como argumentan Kaufmann y Kraay, y Acemoglu y Robinson, lo que ha situado las reformas institucionales en un lugar destacado de las agendas mundiales de desarrollo. La crítica se centra fundamentalmente en que los relativamente pocos países que han logrado un rápido desarrollo en los últimos 70 años no contaban con las instituciones supuestamente adecuadas. China o Corea del Sur [31] se han visto afectados por la corrupción y la falta de controles y contrapesos (checks and balances, concepto anglosajón que suele traducirse por separación de poderes) a lo largo de sus trayectorias de desarrollo. O, como lo expresó el economista del desarrollo Dani Rodrik: «Una estrategia de desarrollo centrada en la lucha contra la corrupción en China no habría producido una tasa de crecimiento similar a la que este país ha experimentado desde 1978, ni habría resultado en 400 millones menos de personas en situación de pobreza extrema». Este es un argumento cuestionable: una estrategia de desarrollo no puede centrarse solo en la lucha contra la corrupción, sino que necesita además motores más potentes, como la industrialización o la generalización del turismo. Pero la lucha contra la corrupción potencia los resultados de las políticas que la acompañan.[32] Si China hubiera combatido eficazmente la corrupción, habría crecido todavía más.[33]
Como resultado, se ha señalado que los esfuerzos anticorrupción y las reformas gubernamentales pueden tener consecuencias muy negativas en países especialmente frágiles, [34] donde pueden existir barreras significativamente mayores para el crecimiento económico que la corrupción o la calidad institucional, y los esfuerzos anticorrupción y las reformas de gobernanza a menudo fracasan debido a una comprensión subóptima de los contextos sociopolíticos locales.[34] [35]
Diversos autores han argumentado, además, que la "buena gobernanza" constituye una agenda de desarrollo muy poco útil, ya que no está claro cuáles son los tipos "adecuados" de instituciones ni cómo deberían ponerse en marcha, incluso si se aceptara que son necesarias o útiles.[36]
