Decimoséptima Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos

The Senate of the United States shall be composed of two Senators from each State, elected by the people thereof, for six years; and each Senator shall have one vote. The electors in each State shall have the qualifications requisite for electors of the most numerous branch of the State legislatures.

When vacancies happen in the representation of any State in the Senate, the executive authority of such State shall issue writs of election to fill such vacancies: Provided, That the legislature of any State may empower the executive thereof to make temporary appointments until the people fill the vacancies by election as the legislature may direct.

This amendment shall not be so construed as to affect the election or term of any Senator chosen before it becomes valid as part of the Constitution.

El Senado de los Estados Unidos se compondrá de dos senadores por cada Estado, elegidos por los habitantes del mismo por seis años, y cada senador dispondrá de un voto. Los electores de cada Estado deberán poseer las condiciones requeridas para los electores de la rama más numerosa de la legislatura local.

Cuando ocurran vacantes en la representación de cualquier Estado en el Senado, la autoridad ejecutiva de aquel expedirá un decreto en que convocará a elecciones con el objeto de cubrir dichas vacantes, en la inteligencia de que la legislatura de cualquier Estado puede autorizar a su Ejecutivo a hacer un nombramiento provisional hasta tanto que las vacantes se cubrán mediante elecciones populares en la forma que disponga la legislatura.

No deberá entenderse que esta enmienda influye sobre la elección o período de cualquier senador elegido antes de que adquiera validez como parte integrante de la Constitución.

Originalmente, según el Artículo I, Sección 3, Cláusulas 1 y 2 de la Constitución, cada legislatura estatal elegía a los senadores de su estado por un período de seis años.^[1]Cada estado, sin importar su tamaño, tiene derecho a dos senadores como parte del Compromiso de Connecticut entre los estados pequeños y los grandes.^[2]Esto contrastaba con la Cámara de Representantes, un cuerpo elegido por voto popular, y fue descrito como una decisión no controvertida; en ese momento, James Wilson fue el único defensor de la elección popular del Senado, pero su propuesta fue rechazada por 10 votos contra 1.^[3]El método original de elección de senadores tenía muchas ventajas. Antes de la Constitución, un organismo federal era aquel en el que los estados formaban poco más que tratados permanentes, mientras los ciudadanos mantenían su lealtad a su estado de origen. Sin embargo, bajo la nueva Constitución, el gobierno federal recibió sustancialmente más poder que antes. Hacer que las legislaturas estatales eligieran a los senadores tranquilizó a los antifederalistas, ya que les garantizaba cierta protección contra la absorción de los estados y sus poderes por parte del gobierno federal,^[4]además de proporcionar un control sobre el poder del propio gobierno federal.^[5]

Además, los mandatos más largos y la ausencia de elección popular convirtieron al Senado en un cuerpo capaz de contrarrestar el populismo de la Cámara de Representantes. Mientras que los representantes operaban en un ciclo de elección directa de dos años, lo que los hacía responder con frecuencia ante sus electores, los senadores podían permitirse “adoptar una visión más desapegada de los asuntos que llegaban al Congreso”.^[6]Las legislaturas estatales conservaban el derecho teórico de “instruir” a sus senadores para votar a favor o en contra de propuestas, otorgando así a los estados una representación tanto directa como indirecta en el gobierno federal.^[7]El Senado formaba parte de un bicameralismo formal, en el que los miembros del Senado y de la Cámara respondían a circunscripciones completamente distintas; esto ayudaba a evitar que el gobierno federal estuviera sujeto a “intereses particulares”.^[8]Los miembros de la Convención Constitucional consideraban al Senado como un paralelo de la Cámara de los Lores británica, como una “cámara alta” compuesta por los “mejores hombres” de la sociedad, pero diferente en cuanto a que serían elegidos conscientemente por las cámaras altas de las legislaturas estatales por períodos fijos, y no simplemente por herencia vitalicia. Se esperaba que, debido a su estatus, ofrecieran deliberaciones más capaces y una mayor estabilidad que la Cámara de Representantes.^[9]

Quienes estaban a favor de las elecciones populares para senadores creían que las disposiciones originales causaban dos problemas principales: la corrupción legislativa y los empates electorales.^[10]Existía la percepción de que las elecciones senatoriales eran “compradas y vendidas”, cambiando de manos a cambio de favores y sumas de dinero en lugar de basarse en la competencia del candidato. Entre 1857 y 1900, el Senado investigó tres elecciones por corrupción. En 1900, por ejemplo, William A. Clark renunció después de que un comité del Senado concluyera que había comprado votos en la legislatura de Montana. Sin embargo, los analistas conservadores Jay Bybee y Todd Zywicki sostienen que esta preocupación era en gran medida infundada; había una “escasez de información concreta” sobre el tema.^[11]En más de un siglo de elecciones legislativas de senadores estadounidenses, solo diez casos fueron impugnados por acusaciones de conducta inapropiada.^[12]

Los empates electorales eran otro problema. Dado que las legislaturas estatales eran las encargadas de decidir a quién nombrar como senadores, el sistema dependía de su capacidad para llegar a un acuerdo. Algunos estados no lo lograban y, por tanto, retrasaban el envío de senadores al Congreso; en algunos casos, el sistema colapsaba hasta el punto de que los estados carecían por completo de representación en el Senado.^[13]Los empates comenzaron a convertirse en un problema en la década de 1850, cuando una legislatura de Indiana bloqueada permitió que un escaño en el Senado permaneciera vacante durante dos años.^[14]El punto de inflexión llegó en 1865 con la elección de John P. Stockton (D-NJ), que se produjo después de que la legislatura de Nueva Jersey cambiara sus reglas sobre la definición de quórum y, por tanto, la elección se realizara por pluralidad en lugar de por mayoría absoluta.^[15]

En 1866, el Congreso actuó para estandarizar un proceso de dos pasos para las elecciones senatoriales.^[16]En el primer paso, cada cámara de la legislatura estatal se reunía por separado para votar. Al día siguiente, ambas cámaras se reunían en “asamblea conjunta” para evaluar los resultados y, si una mayoría en ambas cámaras había votado por la misma persona, esta era elegida. Si no era así, la asamblea conjunta debía votar por un senador, con cada miembro emitiendo un voto. Si nadie obtenía una mayoría, la asamblea conjunta estaba obligada a seguir reuniéndose todos los días para realizar al menos una votación hasta que un senador fuera elegido.^[17]Aun así, entre 1891 y 1905, 46 elecciones quedaron estancadas en 20 estados;^[12]en un caso extremo, un escaño en el Senado por Delaware permaneció vacante desde 1899 hasta 1903.^[18]El proceso de realizar las elecciones también causaba una gran interrupción en las legislaturas estatales: en 1897, un tercio de la Cámara de Representantes de Oregón se negó a jurar el cargo debido a una disputa por un escaño vacante en el Senado. Como resultado, la legislatura de Oregón no pudo aprobar leyes ese año.^[18]

Zywicki vuelve a sostener que esto no fue un problema grave. Los estancamientos eran un inconveniente, pero representaban la excepción más que la norma; muchas legislaturas no tuvieron ningún bloqueo electoral. La mayoría de las que sí los experimentaron en el siglo XIX eran los recién admitidos estados del oeste, que sufrían de “legislaturas inexpertas y una débil disciplina partidaria… conforme las legislaturas occidentales adquirieron experiencia, los estancamientos se volvieron menos frecuentes”. Aunque Utah enfrentó bloqueos en 1897 y 1899, estos se convirtieron en lo que Zywicki denomina “una buena experiencia de aprendizaje”, y Utah nunca más dejó de elegir senadores.^[19]Otra preocupación era que, cuando ocurrían los estancamientos, las legislaturas estatales no podían llevar a cabo sus demás funciones normales; sin embargo, James Christian Ure, escribiendo en el South Texas Law Review, señala que esto en realidad no sucedía. En situaciones de estancamiento, las legislaturas estatales solían manejar el asunto realizando “una votación al inicio del día, tras lo cual los legisladores continuaban con sus labores normales”.^[20]

Con el tiempo, las elecciones legislativas celebradas en los años de elección senatorial de un estado llegaron a ser percibidas como tan dominadas por el asunto de escoger senadores que la elección de éstos distraía al electorado de todos los demás temas pertinentes.^[21]El senador John H. Mitchell señaló que el Senado se había convertido en el “asunto vital” de todas las campañas legislativas, ya que las posturas políticas y las cualificaciones de los candidatos a las legislaturas estatales eran ignoradas por los votantes, quienes estaban más interesados en la elección indirecta de senadores.^[22]Para remediar esto, algunas legislaturas estatales crearon “elecciones consultivas” que funcionaban como elecciones generales de facto, permitiendo que las campañas legislativas se enfocaran en los asuntos locales.^[22]

Los llamados a una enmienda constitucional sobre las elecciones al Senado comenzaron a inicios del siglo XIX, cuando Henry R. Storrs propuso en 1826 una enmienda para establecer la elección popular.^[23]Enmiendas similares se introdujeron en 1829 y 1855, siendo Andrew Johnson el promotor más destacado, quien planteó el tema en 1868 y consideró que los méritos de la idea eran “tan evidentes” que no requerían mayor explicación.^[24]Como se mencionó anteriormente, en la década de 1860 hubo una gran disputa en el Congreso sobre este tema, cuando la Cámara y el Senado votaron para vetar el nombramiento de John P. Stockton al Senado debido a que había sido aprobado por una pluralidad y no por una mayoría de la Legislatura de Nueva Jersey. En reacción, el Congreso aprobó una ley en julio de 1866 que exigía que las legislaturas estatales eligieran a los senadores por mayoría absoluta^[24]

Para la década de 1890, el apoyo a la introducción de la elección directa de los senadores había aumentado considerablemente, y los reformistas trabajaban en dos frentes. En el primero, el Partido Populista incorporó la elección directa de senadores en su Plataforma de Omaha, adoptada en 1892.^[25]En 1908, Oregón aprobó la primera ley que basaba la selección de senadores de Estados Unidos en una votación popular. Pronto le siguió Nebraska.^[14]Los defensores de la elección popular señalaron que diez estados ya contaban con elecciones primarias no vinculantes para candidatos al Senado,^[26]en las cuales los candidatos eran votados por el público, sirviendo efectivamente como referendos consultivos que instruían a las legislaturas estatales sobre cómo votar;^[26]los reformistas hicieron campaña para que más estados adoptaran un método similar.

La Decimoséptima Enmienda modificó el proceso de elección de los senadores de los Estados Unidos y cambió la forma en que se llenarían las vacantes. Originalmente, la Constitución exigía que las legislaturas estatales llenaran las vacantes en el Senado.

Según el juez Jay S. Bybee, la Decimoséptima Enmienda tuvo un impacto drástico en la composición política del Senado de los Estados Unidos.^[27]Antes de que la Corte Suprema estableciera el principio de “una persona, un voto” en Reynolds v. Sims (1964), el desproporcionado reparto de escaños en las legislaturas estatales era común. Por ejemplo, los condados rurales y las ciudades podían tener “igual peso” en las legislaturas estatales, lo que permitía que un voto rural equivaliera a 200 votos urbanos. Las legislaturas estatales con esa desproporción habrían otorgado a los republicanos el control del Senado en las elecciones senatoriales de 1916. Con la elección directa, en la que cada voto tenía el mismo valor, los demócratas mantuvieron su bastión en el Sur y compensaron las ganancias republicanas netas en el Nordeste al obtener nuevos escaños en Nuevo México, Utah y Wyoming, conservando así el control del Senado.^[27]De manera similar, Bybee considera que la “Revolución Republicana” de 1994 no habría ocurrido sin la elección directa de senadores; en su lugar, los demócratas habrían controlado 70 escaños en el Senado frente a los 30 de los republicanos.^[28]

La reputación de las legislaturas estatales, percibidas como corruptas y arbitrarias, continuó deteriorándose a medida que el Senado se unía a la Cámara de Representantes en la implementación de reformas populares. Bybee ha sostenido que la enmienda llevó a una completa “ignominia” para las legislaturas estatales, al perder el respaldo de un control estatal sobre el Congreso. En las décadas posteriores a la Decimoséptima Enmienda, el gobierno federal pudo aprobar medidas progresistas.^[29]Sin embargo, David Schleiches argumenta que la separación entre las legislaturas estatales y el Senado tuvo un efecto beneficioso para los estados, ya que llevó a que las campañas legislativas estatales se centraran en asuntos locales en lugar de nacionales.^[22]

La legislación del New Deal es otro ejemplo de la expansión de la regulación federal que anuló a las legislaturas estatales que promovían los intereses locales de sus estados en carbón, petróleo, maíz y algodón.^[30]James Ure coincide, señalando que ahora no solo cada senador es libre de ignorar los intereses de su estado, sino que además “tienen incentivos para usar sus poderes de consejo y consentimiento para designar jueces de la Corte Suprema inclinados a aumentar el poder federal a expensas de la soberanía estatal”.^[31]Durante la primera mitad del siglo XX, con un Senado elegido por voto popular que confirmaba nominaciones tanto republicanas como demócratas, la Corte Suprema comenzó a aplicar la Carta de Derechos a los estados, anulando leyes estatales siempre que perjudicaran a ciudadanos individuales de esos estados.^[32]Su objetivo era limitar la influencia de los ricos.^[33]

La Decimoséptima Enmienda exige que un gobernador convoque una elección especial para cubrir las vacantes en el Senado.^[34]También permite que la legislatura de un estado autorice a su gobernador a realizar nombramientos temporales, los cuales permanecen vigentes hasta que se lleve a cabo una elección especial para llenar la vacante. Actualmente, todos los estados excepto cuatro (Dakota del Norte, Oregón, Rhode Island y Wisconsin) permiten dichos nombramientos.^[35]La Constitución no establece cómo debe seleccionarse al designado temporal.

Oklahoma, admitido como estado en 1907, eligió a un senador mediante votación legislativa en tres ocasiones: dos veces en 1907, al ser admitido, y una vez en 1908. En 1912, Oklahoma reelegió a Robert Owen mediante votación popular consultiva.^[36]

Oregón celebró primarias en 1908 en las que los partidos presentarían candidatos para ese cargo, y la legislatura estatal se comprometió a elegir al ganador como el nuevo senador.^[37]

Nuevo México, admitido como estado en 1912, eligió legislativamente solo a sus dos primeros senadores. Arizona, admitido como estado en 1912, eligió a sus dos primeros senadores mediante votación popular consultiva. Alaska y Hawái, admitidos como estados en 1959, nunca han elegido a un senador de los EE. UU. mediante votación legislativa.^[36]

La primera elección sujeta a la Decimoséptima Enmienda fue una elección tardía en Georgia celebrada el 15 de junio de 1913. Augustus Octavius Bacon, sin embargo, no tuvo oposición.^[36]

Las primeras elecciones directas al Senado tras la adopción de la Decimoséptima Enmienda fueron:^[36]

• En Maryland, el 4 de noviembre de 1913: una elección especial de clase 1 debido a una vacante, para un mandato que terminaba en 1917.
• En Alabama, el 11 de mayo de 1914: una elección especial de clase 3 debido a una vacante, para un mandato que terminaba en 1915
• A nivel nacional en 1914: todos los 32 senadores de clase 3, mandato 1915–1921.
• A nivel nacional en 1916: todos los 32 senadores de clase 1, mandato 1917–1923.
• A nivel nacional en 1918: todos los 32 senadores de clase 2, mandato 1919–1925.

En Trinsey v. Pennsylvania (1991), el Tercer Circuito de Cortes de Apelaciones de los Estados Unidos se enfrentó a una situación en la que, tras la muerte del senador John Heinz de Pensilvania, el gobernador Bob Casey había designado un reemplazo y convocado una elección especial que no incluía una primaria.^[38]Un votante y candidato potencial, John S. Trinsey Jr., argumentó que la ausencia de una primaria violaba la Decimoséptima Enmienda y su derecho al voto según la Decimocuarta Enmienda.^[39]El Tercer Circuito rechazó estos argumentos, dictaminando que la Decimoséptima Enmienda no exige la realización de primarias.^[38]

Otro tema de análisis es si las leyes que restringen la autoridad de los gobernadores para designar reemplazos temporales son constitucionales. Vikram Amar, escribiendo en la Hastings Constitutional Law Quarterly, sostiene que el requisito de Wyoming de que su gobernador llene una vacante senatorial nominando a una persona del mismo partido que la persona que dejó el escaño viola la Decimoséptima Enmienda.^[40]Esto se basa en el texto de la Decimoséptima Enmienda, que establece que “la legislatura de cualquier estado puede facultar a su ejecutivo para hacer nombramientos temporales”. La enmienda únicamente otorga a la legislatura la facultad de delegar la autoridad al gobernador y, una vez delegada esa autoridad, no permite que la legislatura intervenga. La autoridad consiste en decidir si el gobernador tendrá el poder de designar senadores temporales, no a quién puede nombrar.^[41]Sanford Levinson, en su réplica a Amar, argumenta que, en lugar de basarse en una interpretación textual, quienes examinan el significado de las disposiciones constitucionales deberían interpretarlas de la manera que genere mayor beneficio, y que el hecho de que las legislaturas puedan restringir la autoridad de nombramiento gubernamental proporciona un beneficio sustancial a los estados.^[42]

A pesar de las controversias sobre los efectos de la Decimoséptima Enmienda, han surgido defensores que buscan reformar o derogar la enmienda. Al inicio de la administración del presidente Barack Obama en 2009, cuatro senadores demócratas en funciones dejaron el Senado para ocupar cargos en el poder ejecutivo: el propio Obama (Presidente), Joe Biden (Vicepresidente), Hillary Clinton (Secretaria de Estado) y Ken Salazar (Secretario del Interior). Se generaron controversias sobre los nombramientos de sucesores realizados por el gobernador de Illinois, Rod Blagojevich, y el gobernador de Nueva York, David Paterson. Esto despertó un nuevo interés en abolir la disposición que permite el nombramiento de senadores por el gobernador.^[43]En consecuencia, el senador Russ Feingold de Wisconsin^[44]y el representante David Dreier de California propusieron una enmienda para eliminar este poder; los senadores John McCain y Dick Durbin se convirtieron en copatrocinadores, al igual que el representante John Conyers.^[43]

Algunos miembros del movimiento Tea Party abogaron por derogar por completo la Decimoséptima Enmienda, afirmando que esto protegería los derechos de los estados y reduciría el poder del gobierno federal.^[45]El 2 de marzo de 2016, la legislatura de Utah aprobó la Resolución Conjunta del Senado N.° 2, solicitando al Congreso que propusiera una enmienda a la Constitución de los Estados Unidos que derogara la Decimoséptima Enmienda.^[46]Hasta 2010, ningún otro estado había apoyado dicha enmienda, y algunos políticos que previamente habían manifestado su apoyo a la derogación posteriormente revirtieron su posición al respecto.^[45]

El 28 de julio de 2017, después de que los senadores republicanos John McCain, Susan Collins y Lisa Murkowski votaran en contra de la Ley de Libertad de Atención Médica, que habría derogado la Ley del Cuidado de Salud a Bajo Precio, el exgobernador de Arkansas, Mike Huckabee, respaldó la derogación de la Decimoséptima Enmienda. Afirmó que los senadores elegidos por las legislaturas estatales “trabajarían por sus estados y respetarían [la Décima Enmienda]”,^[47]y también que la elección directa de senadores es una de las principales causas del “pantano”.^[48]

En septiembre de 2020, el senador Ben Sasse de Nebraska respaldó la derogación de la Decimoséptima Enmienda en un artículo de opinión publicado en el Wall Street Journal.^[49][50]