Caisse d'allocations familiales (France)

Origines

Les origines de la politique familiale sont anciennes et celle de l'assistance aux mères encore plus, avec les Sociétés de Charité maternelle, dont la première fut créée en 1788, dans la lignée de la Société Philanthropique. Les Sociétés de Charité maternelle avaient pour seul objectif l'assistance, financière ou en nature, aux mères pauvres pendant leur grossesse et la petite enfance de leurs nouveau-nés.

Sous la Constituante, une loi du 13 mai 1791 sur la caisse des Invalides de la marine prévoit des pensions pour les veuves, avec un supplément par enfant en-dessous de 10 ans^[7].

Les premières traces d'un supplément de revenu lié aux charges de famille, de la part de l’État employeur, remontent à une circulaire du Second Empire, en 1860, qui octroyait aux marins une indemnité de 10 centimes par jour et par enfant^[8]. Les politiques familiales à destination des marins sont un thème à part entière, lié aux longues absences et aux risques élevés auxquels sont soumis les équipages, en particulier à l'époque de la marine à voile.

Initiatives patronales

En 1891, inspiré par ses engagements catholiques sociaux, le patron d'une filature champenoise, Léon Harmel, inaugure le versement, par l'intermédiaire d'une « caisse de famille » gérée par une commission ouvrière, un « supplément familial de salaire » à ses employés qui ont charge d'enfants^[9]. Toutefois, en 1914, seules 40 entreprises en France versent ce type d'allocations à leurs salariés, principalement chrétiens-sociaux dans l'industrie textile du Nord.

En 1916, alors que la bataille de Verdun fait rage, il sera suivi par Émile Romanet à Grenoble, et, presque simultanément, par Émile Marcesche à Lorient. Emile Romanet, ingénieur et directeur d'usine lui-même d'extraction paysanne, souhaitant répondre avec les salariés de son usine au grand emprunt national, constate la misère des familles qui n'ont pas le premier sou pour contribuer. Il réalise une enquête de terrain au cœur des foyers ouvriers sur l'équilibre de leurs comptes et sur le coût de la vie (loyer, chauffage, denrées, etc.). Il fait alors adopter par son entreprise le principe d'une bonification pour charges de famille. Puis il fait campagne pour faire des émules auprès du Syndicat patronal des constructeurs mécaniciens et fondeurs de l’Isère, Savoie et Haute-Savoie. Ainsi, en 1918, des caisses de compensation, ancêtres des CAF, se multiplient pour atteindre environ 230 dans les années 1930, bien que l'affiliation des employeurs reste non obligatoire^[10].

Entre-deux-guerres

En 1929, après un premier projet élaboré par Blain, un second projet de généralisation des allocations familiales est établi par l'avocat Maurice Eblé, avec la commission de législation de la CFTC ; ce projet est repris ensuite en proposition de loi par Jean Lerolle et voté^[11]. En 1931, à l'initiative d'Adolphe Landry, la chambre des députés vote une proposition de loi qui généralise les indemnités pour charges de famille des salariés de la fonction publique. Puis une loi du 11 mars 1932, intégrée au code du travail, fait obligation aux employeurs privés de l'industrie, du commerce, de l'agriculture et des professions libérales de s'affilier et de cotiser à une caisse de compensation qui verse des allocations familiales aux ouvriers et employés^[12].

Cette loi constitue la première intervention des pouvoirs publics sous la forme d'une compensation monétaire. Sont fixés : le principe des allocations proportionnelles aux charges de famille ; l'agrément des caisses par l'État ; l'obligation de cotisation des employeurs ; les conditions relatives aux bénéficiaires et à leurs enfants (nécessité d'être ou avoir été salarié, âge limite et activité des enfants, nature des liens de famille…) ; un montant minimal de prestations par département, soit pour l'ensemble des professions, soit par catégorie professionnelle ; ainsi que le principe d'incessibilité et d'insaisissabilité des allocations. Des pénalités sont prévues pour les employeurs contrevenants.

Cette loi met du temps à être appliquée intégralement : à la fin de l'année 1936, un peu plus d'un million d'allocataires sont recensés sur les six millions possiblement concernés^[13]. D'autre part, cette loi ne règle pas les disparités en ce qui concerne les taux de cotisation des employeurs ou les montants versés aux allocataires. Les décrets d'application sont publiés lentement. En 1938, 5,4 millions de salariés sont couverts. Des modifications sont apportées par étapes :

• décrets-lois des 31 mars et 14 juin 1938 : extension aux agriculteurs (salariés et exploitants) et aux artisans (sous conditions de ressources) ; introduction d'un part de financement par des impôts et non plus seulement par des cotisations (taxes additionnelles sur la circulation des boissons alcoolisées, sur la mouture du blé et sur l'abattage des animaux de boucherie) ;
• décret-loi du 12 novembre 1938 :
  • le taux des allocations familiales devient proportionnel au salaire moyen départemental (5 % pour le premier enfant, 10 % pour le deuxième et 15 % pour chacun des suivants) indépendamment de la catégorie professionnelle ;
  • ces taux sont majorés pour les familles ne disposant que d'un seul salaire (future allocation de salaire unique) ;
  • toute caisse non agréée est dissoute et un fonds national est créé afin d'assurer un équilibre financier entre les caisses. Ce fonds est alimenté par des cotisations de l'ensemble des caisses et géré par la caisse des dépôts et consignations ;
  • si l'enfant est élevé dans de mauvaises conditions (alimentation, logement, hygiène), les allocations familiales peuvent être suspendues par les caisses de compensation^[14].
• décret-loi du 29 juillet 1939, dit code de la famille, dont les mesures visent ouvertement à favoriser la natalité^[15] :
  • il étend le bénéfice des allocations familiales à tous les Français exerçant une activité professionnelle, sans condition de ressources ;
  • il en augmente fortement le montant à partir du troisième enfant (le taux passe à 30 % du salaire moyen départemental pour trois enfants, à 50 % pour quatre et 70 % pour cinq^[16]) ;
  • en contrepartie partielle, les allocations familiales sont supprimées pour le premier enfant à charge (pour le deuxième, le taux est inchangé, à 10 % du salaire moyen départemental) ;
  • mais il institue une prime à la naissance pour le premier enfant à condition qu'il naisse dans les deux ans qui suivent le mariage. Elle est versée en deux fois, à la naissance puis aux six mois de l'enfant ;
  • il institue une « allocation pour la femme au foyer » de 10 % du salaire moyen départemental, versée jusqu'aux 5 ans de l'enfant unique ou jusqu'aux 14 ans du dernier enfant si elle en a plusieurs ;
  • il crée un « Fonds National de surcompensation », alimenté par des versements de l'État afin de suppléer à l'absence de cotisations en faveur de certains bénéficiaires non salariés.

Régime de Vichy

Le régime de Vichy, entre juillet 1940 et août 1944, malgré de nombreuses lois touchant à la politique familiale, n'apporte pas de modifications essentielles à l'organisation et au fonctionnement des caisses de compensation^[17]. Il se contente d'élargir le champ des bénéficiaires par l'extension du bénéfice des allocations à certaines catégories : chômeurs (1940), malades (1941), veuves et femmes de prisonniers (1942), affine la tutelle aux allocations familiales (18 novembre 1942) ébauchée par le code de la famille de 1939^[14], subordonne le versement des allocations à la production d'un certificat de scolarité pour les enfants (loi Gounod du 29 décembre 1942) et crée, le 14 août 1943, un organisme national chargé de la coordination des caisses de compensation (la Chambre syndicale des caisses d'allocations familiales, amorce de la Cnaf qui verra officiellement le jour en 1967). D'autre part, il ne revalorise pas le montant des prestations proportionnellement à la hausse des prix, pour des motifs financiers (appauvrissement du pays) et politiques (oppositions germaniques)^[18].

Quatrième et Cinquième Républiques

La dénomination caisse d'allocations familiales naît en même temps que la sécurité sociale par une ordonnance du 4 octobre 1945^[19].

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Conseil d'administration

Chaque caisse d’allocations familiales est administrée par un conseil d’administration de 24 membres (26 dans les DOM)^[21], renouvelé tous les cinq ans et comprenant :

• 8 représentants des assurés sociaux désignés par les organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives sur le plan national ;
• 8 représentants des employeurs et travailleurs indépendants à raison de :
  • 5 représentants des employeurs désignés par les organisations professionnelles nationales d’employeurs représentatives ;
  • 3 représentants des travailleurs indépendants désignés par les institutions ou les organisations professionnelles des travailleurs indépendants les plus représentatives sur le plan national ;
• 4 représentants des associations familiales désignés par l’union départementale des associations familiales ; la désignation est effectuée par l’Union nationale des associations familiales si, dans la circonscription de la caisse régionale, il n’existe pas d’union départementale ou si, en cas de pluralité d’unions départementales dans cette circonscription, elles ne sont pas parvenues à un accord ;
• 4 personnes qualifiées dans les domaines d’activité des caisses d’allocations familiales et désignées par l’autorité compétente de l’État ;
• 2 représentants des exploitants agricoles dans les DROM.

Siègent également, avec voix consultative, trois représentants du personnel élus dans des conditions fixées par décret ainsi que le directeur et l’agent comptable de l’organisme.

Le conseil d’administration établit les statuts et le règlement intérieur de l’organisme, vote les budgets, contrôle l’application des dispositions législatives et réglementaires ainsi que l’exécution de ses propres décisions, nomme les agents de direction, notamment un directeur et un agent comptable qui sont indispensables^[22], approuve (ou non) les comptes de l’organisme. Il élit en son sein un président, dont le mandat est limité à un seul renouvellement, et peut désigner des commissions auxquelles il délègue une partie de ses attributions^[23] (par exemple : commission de recours amiable, commission des marchés, commission sociale, commission logement).

Équipe de direction

Pour être nommés directeur ou directeur comptable et financier, les postulants doivent figurer sur une liste d’aptitude établie annuellement et publiée au journal officiel^[24] et avoir reçu l’agrément de l’autorité compétente (services ministériels)^[25].

Le directeur assure le fonctionnement de l’organisme, il a compétence exclusive en matière de personnel et d’organisation du travail, il est l’ordonnateur des dépenses et des recettes et constate les créances et les dettes.

Le directeur comptable et financier, placé sous l’autorité administrative du directeur, est responsable des opérations d’encaissement et de paiement^[26]. Il établit les comptes de l’organisme qui sont ensuite arrêtés par le directeur et soumis à l’approbation du conseil d’administration.

Liste des CAF

Il existe 101 caisses^[27] d’allocations familiales sur le territoire français, soit une par département (sauf exception^[28]), contre 123 avant la Convention d’objectifs et de gestion 2009-2012, signée entre l’État et la Cnaf, fixant une réduction du nombre des CAF à une seule par département pour fin 2011^[29]. Parmi les fusions, on trouve les différentes caisses du Nord (8 caisses auparavant), de la Seine-Maritime (4 caisses auparavant) en octobre et novembre 2011^[30], de l'Aisne, de l'Ardèche, du Doubs, du Finistère, de l'Hérault, de l'Isère^[31], de la Loire, du Maine-et-Loire, du Rhône, de l'Oise et du Pas-de-Calais.

Dépenses, recettes, et solde

En 2024, le réseau des CAF a versé près de 100 milliards d'euros de prestations^[44].

La moitié environ concerne la politique familiale et figure dans les charges de la branche famille :

• 35,3 Md€ de prestations familiales (allocations, accueil du jeune enfant, congés familiaux, éducation de l'enfant handicapé),
• 10,9 Md€ de transferts à la branche retraite (assurance vieillesse des parents au foyer et majorations de retraites pour enfants),
• 7 Md€ d’action sociale,

L'autre moitié figure en compte de tiers, car elle concerne des prestations versées pour le compte de l’État et des départements :

• 41,4 Md€ de prestations de solidarité financées par l'Etat (AAH, APL, prime d'activité, RSA centralisé),
• 10,2 Md€ de RSA financé par les départements.

La branche famille est financée à 63 % par une cotisation patronale sur les salaires, à 24 % par la CSG et à 10 % par d'autres impôts et taxes. Elle a dégagé en 2024 un résultat excédentaire de 1,1 milliard d'euros^[45].

Mesures de réduction des excédents

Sur la longue période, la branche famille évolue autour de l'équilibre financier, avec une tendance structurelle à dégager des excédents, contrairement aux branches retraites et maladie. Ces excédents sont principalement dus à une natalité en baisse, ce qui rend les dépenses de politique familiale moins dynamiques que les recettes du travail.

Afin d'absorber ces excédents, le gouvernement Jospin en 2000 a instauré des transferts à la branche vieillesse, qui ont atteint 11 milliards d'euros en 2025 ; et le gouvernement Borne en 2023 a mis le congé maternité post-natal à la charge de la branche famille (au lieu de la branche maladie), pour 2 milliards d'euros, sans compensation de la charge^[46]. Par ailleurs, plusieurs mesures de diminution des recettes ont été adoptées (réduction de la part de CSG et de la part de la taxe sur les salaires affectées à la branche famille).

Refus de certification par la Cour des comptes

Depuis l'exercice 2022, les comptes de la branche famille ne sont pas certifiés par la Cour des comptes. La Cour relève 6,3 Md€ d'erreurs définitives dans les déclarations prises en compte pour verser les prestations^[47]. Ces erreurs représentent 8 % du montant des prestations, et concernent notamment le RSA, la prime d’activité et les aides au logement. En particulier, plus d’un quart des montants versés au titre de la prime d’activité est entaché d’erreurs^[6]. Paradoxalement, le refus de certification des comptes porte sur des prestations versées pour le compte de l’État et des départements (figurant au bilan en comptes de tiers) plus que sur les prestations familiales figurant dans le résultat de la branche.

Non-recours aux prestations proposées par la CAF

Une grande partie des allocations prévues n'atteignent pas leurs bénéficiaires. Ce non-recours aux aides sociales est dû à de multiples facteurs comme la non-connaissance, la non-demande, la non-réception et la non-proposition. Ainsi, près de 66 % et 62 % des publics respectivement éligibles au RSA activité ou à l'ALS, ou 30 % des titulaires putatifs d'une carte d'invalidité, n'accédaient pas aux prestations dues en 2014^[48].

Pour le RSA, la DREES chiffre le non-recours à près de 3 Md€ ; à 1 Md€ pour l'ASPA ; à 1,8 Md€ pour la prime d'activité.

Une expérimentation territoires zéro non-recours (TZNR) a été mise en place par la loi 3DS du 21 février 2022 et vise à identifier sur le terrain par une politique « d’aller vers » les populations qui n’utilisent pas la plénitude de leurs droits sociaux et à leur proposer d’activer ces droits. Un audit flash de la Cour des comptes a été rendu en octobre 2025 afin de réaliser un point d’étape du dispositif lancé en 2023 et pour une durée de 3 ans^[49].

Fraude

En 2018, la Caisse nationale d'allocations familiales recense 32 000 fraudeurs impliqués dans près de 45 000 dossiers falsifiés. Le montant de la fraude est estimé à 304,6 millions d'euros. Ce chiffre a plus que doublé depuis 2013. Vincent Mazauric, ancien directeur général de la Cnaf, estime que ces chiffres sont dus au fait que « la fraude est mieux recherchée et donc mieux détectée », le phénomène ne représentant « que 0,35% des allocataires »^[50].

En 2022, 48 692 fraudes ont été repérées – + 11,6 % sur un an – pour un montant de 351 millions d’euros contre 309 millions en 2021, soit une hausse de 13,5 %. Depuis 2014, les fraudes ont augmenté de 67,6 %. Le revenu de solidarité active (RSA) regroupe 60 % des indus^[51]. Moins de 10 % des fraudes (4 322) ont fait l’objet d’un dépôt de plainte^[52].

En 2024, la fraude à la branche famille est estimée à 4,25 Md€^[6]. En 2023, la fraude au RSA représentait 1,54 Md€, la fraude à la prime d'activité 1,05 Md€ et la fraude aux allocations logements 740 M€.

Ciblage des contrôles

Fin décembre 2022, Radio France dévoile à la suite d'une enquête qu'un système de notation a été mis en place par la CAF, sous forme de « score de risque »^[53]. La Quadrature du Net, après avoir enquêté sur l'algorithme de notation, dénonce qu'il vise les plus précaires et souhaite que soit mis un terme à l'utilisation de cet algorithme de scoring^[54]. En Octobre 2024, un collectif d'associations dépose un recours devant le Conseil d’État afin d’obtenir le retrait de l’algorithme de détection automatique utilisé par la CAF pour ses contrôles^[55].

Promotion du transgenrisme

Le 25 janvier 2023, la CAF publie sur son site internet un article sur l'identité transgenre. Des dizaines d'intellectuels, d'universitaires et de professionnels de santé réagissent et signent une lettre ouverte adressée au ministère de la Santé demandant le retrait de cette publication. Les signataires de la lettre ouverte dénoncent notamment le fait que seules des personnes trans et militantes soient interrogées dans cette publication^[56]. Par la suite, le site de la CAF est « discrètement modifié » et deux ajouts significatifs sont apportés au texte. Le premier rappelle les « conséquences importantes, sinon irréversibles, d'une transition de genre, et à proposer en premier lieu un accompagnement psychologique ». L'article fait également mention d'une démarche lancée par le ministre auprès de la Haute Autorité de santé (HAS), afin d'aboutir à des recommandations^[57].

Sécurité des données

En décembre 2025, sans qu'aucune intrusion n'ait été détectée, un groupe de pirates a pu dérober les données personnelles concernant plus de 8 millions d'allocataires, probablement bénéficiaires du Pass’Sport^[58]. Parmi les données recensées, on trouve le nom et prénom, l’adresse postale, l’adresse e‑mail, le numéro de téléphone de l’allocataire, la date de naissance, le numéro INE des enfants ou personnes rattachées à ce dossier, le tout accompagné des matricules et identifiants CAF.

En janvier 2026, des données des allocataires du RSA ont été exposées à une cyberattaque du dispositif de transmission des données des CAF aux départements, opéré par la DINUM^[59]. Les données compromises sont les données de contact relatives à la demande de RSA, le matricule allocataire, les nom et prénom(s) du bénéficiaire et ceux du responsable du dossier, le numéro de sécurité social, la date de la demande de RSA, la date de début des droits et devoirs, le numéro de téléphone et l'adresse électronique de l'allocataire.