Direction de la législation fiscale

Préparation et adoption des lois de finances

Ainsi que son nom l’indique^[6], elle élabore la législation fiscale ainsi que les décrets nécessaires à son application.

Depuis une circulaire de 2010, les modifications de la loi fiscale relèvent en principe exclusivement des lois de finances (initiales ou rectificatives), de sorte que la DLF joue un rôle central dans l’élaboration de ces lois^[7]. La DLF travaille alors en lien avec la direction du Budget (DB), qui pilote l’élaboration du budget de l’État, et la direction générale du Trésor, qui établit le cadrage macroéconomique. Elle est également associée à la direction de la Sécurité sociale (DSS) pour l’élaboration de certaines mesures relatives aux impôts affectés à la Sécurité sociale.

Dans ce contexte, elle commence par établir une première ébauche des dispositions de finances à partir des mesures demandées par les ministres chargés de l’économie et du budget et proposées par les administrations. Elle procède à un « appel des textes » auprès des différentes administrations du ministère de l’économie et des finances et des autres ministères^[8]. En particulier, les autres services de la DGFiP chargés de la liquidation et du recouvrement de l’impôt ainsi que du contrôle fiscal peuvent être à l’origine de certaines propositions visant à clarifier des dispositions dont la mise en œuvre s’avère complexe ou concernant les modalités pratiques de collecte des informations nécessaires au calcul de l’assiette fiscale^[6]. En principe, tout projet de modification de la loi émanant d’une autre administration et ayant des incidences fiscales (en particulier, tout texte modifiant le code général des impôts ou le code des impositions sur les biens et services) fait l’objet d’une expertise par la DLF, à l’exception de certains impôts affectés à la Sécurité sociale. La DLF peut également prendre l’initiative de certaines propositions^[8]. Cette préparation est réalisée, conformément aux articles 20 et 47 de la Constitution, sous l’autorité du Gouvernement^[6].

Comme pour tout projet de loi, la consultation du Conseil d’État est obligatoire avant l’adoption par le Gouvernement des projets de loi de finances. Certains agents de la DLF jouent alors le rôle de commissaires du gouvernement, c’est-à-dire qu’ils représentent l’administration lors des phases successives des travaux du Conseil d’État^[8]. La DLF prépare ensuite un dossier de présentation technique à la presse des mesures fiscales du projet de loi de finances^[8].

Au cours de l’examen parlementaire, la DLF dispose de plusieurs rôles : elle fournit les renseignements demandés par les rapporteurs du Parlement, elle prépare les positions du Gouvernement sur les amendements déposés par les parlementaires (examen de l’impact de l’amendement, analyse de sa recevabilité financière par l'article 40 de la Constitution, détermination d’une proposition de suite à donner à l’amendement) ainsi que d’éventuelles modifications tardives du projet de loi de finance sous la forme d’amendements gouvernementaux^[9]. Les agents de la DLF sont par ailleurs chargés de préparer les éléments permettant aux ministres de défendre le projet de loi devant le Parlement ; certains d’entre eux sont chargés de l’accompagner au banc^[9]. Compte tenu du niveau élevé de technicité du droit fiscal et de l’expertise technique dont bénéficie la DLF, celle-ci, et par extension le pouvoir exécutif auquel elle est rattachée, jouent un rôle important dans le processus d’adoption de la loi de finances. Certains auteurs considèrent que ce rôle nuance celui du Parlement, affirmé par la l’article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et l’article 34 de la Constitution relatif au principe de légalité de l'impôt)^[5].

Enfin, à la suite de l’examen par le Parlement, la DLF est chargée d’élaborer les projets d’argumentaires transmis par le Gouvernement au Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de l'Article 61 de la Constitution des dispositions fiscales^[9]. Ces argumentaires sont préparés en lien avec la direction du budget et le secrétariat général du Gouvernement (SGG).

Certaines dispositions fiscales adoptées peuvent nécessiter des décrets d'application, venant préciser la loi. Tous ces textes sont préparés par la DLF^[2], en concertation avec les autres administrations susceptibles d’être concernées^[9]. Lorsque la consultation du Conseil d’État est obligatoire, les agents de la DLF jouent le rôle de commissaires du Gouvernement dans les mêmes conditions que pour les projets de loi de finances.

Participation à l’élaboration des normes fiscales internationales

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Elle représente la France dans les négociations fiscales au niveau de l'Union européenne et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elle mène les négociations sur les conventions fiscales internationales et assure leur suivi^{[JORF 1],[10]}.

Construction de la doctrine fiscale administrative

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Elle renseigne également les services de contrôle fiscal ou du contentieux sur l’interprétation de la loi fiscale et se prononce sur les questions d’application de la norme fiscale dont elle est saisie par des contribuables ou par leur conseil, notamment par la voie du rescrit. Elle évalue le coût des mesures fiscales et établit les rapports d'information présentés par le Gouvernement au Parlement sur l'application de certaines dispositions fiscales. Elle propose des réponses aux questions des parlementaires sur l'évolution de la fiscalité et les difficultés éventuelles que soulève son application.

Missions diverses

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Positionnement

La DLF est rattachée à la direction générale des finances publiques. Ce rattachement a des conséquences en particulier en matière de fonctionnement (ressources humaines, logistique). Il fait parfois l’objet de critiques en ce qu’il conduirait, lors de la conception de la loi fiscale, à une internalisation des contraintes techniques rencontrées par la DGFiP^[11]. Toutefois, selon Antoine Magnant, ancien directeur général adjoint des finances publiques, la DLF « jouit dans les faits d’une très large indépendance de pensée et de propositions »^[6].

Organigramme

La DLF se caractérise par une organisation légère d’environ 200 agents, articulée autour de deux bureaux directement rattachés au directeur et de cinq sous-directions^[12].

Fondation des trois régies financières sous le Consulat

Si la mission régalienne d’établissement de l’impôt est exercée par l’État en France depuis l’époque médiévale, les prémices de la direction de la législation fiscale remontent à la Révolution française, qui institue un monopole fiscal de l’État en supprimant les prélèvements seigneuriaux et ecclésiastiques.

Au cours du XIX^e siècle, les fonctions d’ordonnancement de l’impôt (établissement de l’impôt, son contrôle et sa liquidation) s’organisent autour de trois régies financières, spécialisées par type de prélèvement :

• la direction des contributions directes, établie par la loi du 24 novembre 1799[4], responsable de l’assiette des impôts directs (notamment des « quatre vieilles » que sont les contributions foncière et mobilière, la patente et l’impôt sur les portes et fenêtres) ;
• la direction générale de l’Enregistrement, instituée par un arrêté du 20 septembre 1801, chargée des droits d’enregistrement, de papier timbré et d’hypothèques ;
• la direction générale des Contributions indirectes, créée par un décret du 21 mars 1804, responsable des différents impôts indirects (octrois, droits sur les ventes de boissons…).

Création de la direction générale des impôts en 1948

Par un décret du 16 avril 1948, les trois grandes directions chargées des contributions directes et indirectes et des droits d’enregistrement sont supprimées et fusionnées dans la direction générale des Impôts (DGI). L’élaboration de la législation fiscale est alors confiée à un service de coordination commun à l’ensemble de la DGI^[15].

Le service de la législation fiscale (1977-1998)

En 1977, le service chargé de la conception des textes fiscaux au sein de la direction générale des Impôts devient un service autonome directement rattaché au ministre du budget, le service de la législation fiscale (SLF). Cette autonomisation s’expliquerait par la volonté des ministres d’alors, estimant n’avoir pas été pleinement éclairés par l’administration fiscale sur les conséquences de l’instauration de la taxe professionnelle en remplacement de la patente, en 1976, de disposer d’une administration en mesure de fournir un conseil indépendant et non excessivement influencé par les contraintes de gestion interne de la DGI^[16],[17].

Création de la direction de la législation fiscale en 1998

Par un décret du 2 novembre 1998, le service de la législation fiscale est transformé en direction de la législation fiscale (DLF), rattachée à la direction générale des Impôts^{[JORF 2]}. Adossée à cette dernière pour sa gestion matérielle, budgétaire et RH, elle conserve son autonomie sur le fond de ses analyses. Le directeur de la législation est nommé par le ou les ministres de tutelle de la direction, qui fixe(nt) ses objectifs et l’évalue(nt).

Depuis 2008, la DLF est rattachée à la direction générale des Finances publiques (DGFiP), créée cette même année par fusion de la direction générale de comptabilité publique et de la direction générale des Impôts. Si la DGFiP est placée sous l’autorité du ministre du budget, la DLF assure ses missions, selon les décrets d’attribution et les configurations gouvernementales, sous l’autorité du ministre chargé de l’économie ou sous l’autorité conjointe de ce dernier et du ministre chargé du budget^{[JORF 3],[18],[19]}