Office of Foreign Assets Control

L’implication du département du Trésor américain dans les sanctions économiques contre les États étrangers remonte à la guerre de 1812, lorsque le Secrétaire au Trésor Albert Gallatin a imposé des sanctions au Royaume-Uni en représailles à la politique de presse (enrôlement forcé de marins) menée par ce dernier à l'encontre des marins américains^[4],[5].

Les agences fédérales ayant précédé la Division du contrôle des avoirs étrangers, prédécesseur immédiat de l'OFAC, comprennent le Contrôle des fonds étrangers (en anglais : Foreign Funds Control, FCC), qui a existé de 1940 à 1947, et le Bureau des finances internationales (en anglais : Office of International Finance, OIF), de 1947 à 1950^[6],[7]. Le FFC a été créé par l'ordre exécutif (décret présidentiel) 8389 en tant qu'unité au sein du Bureau du secrétaire au Trésor le 10 avril 1940. L'autorité nécessaire à sa création découlait de la loi de 1917 sur le commerce avec l'ennemi (en anglais : Trading with the Enemy Act). Entre autres activités, le FFC administrait les contrôles à l'importation en temps de guerre des avoirs ennemis et les restrictions commerciales avec les États ennemis. Il participait également à l'administration de la Liste déclarée de certains ressortissants bloqués (en anglais : Proclaimed List of Certain Blocked Nationals) – dite « Liste noire » –, et recensait les avoirs détenus par des étrangers aux États-Unis et par des nationaux américains à l'étranger. Le FFC a été aboli en 1947 et ses fonctions ont été transférées au Bureau des finances internationales, nouvellement créé. En 1948, les activités de ce Bureau relatives aux fonds étrangers gelés ont été transférées au Bureau des propriétés étrangères (en anglais : Office of alien property), une agence fédérale du département de la Justice^[8].

La Division du contrôle des avoirs étrangers a été créée au sein du Bureau des finances internationales par un acte du département du Trésor en décembre 1950, suite à l'entrée de la République populaire de Chine dans la Guerre de Corée^[7]. Le président des États-Unis Harry S. Truman a proclamé une urgence nationale (en anglais : national emergency) – une situation autorisant le pouvoir exécutifs à utiliser des pouvois spéciaux – et a chargé la Division de bloquer tous les avoirs chinois et nord-coréens se trouvant sous juridiction américaine. La Division appliquait également les réglementations et les décrets pris en application de la loi sur le commerce avec l'ennemi^[5]. Le 15 octobre 1962, par un acte du département du Trésor, la Division du contrôle des avoirs étrangers est devenue l'Office du contrôle des avoirs étrangers^[8].

Outre la loi sur le commerce avec l'ennemi et les diverses situations d'urgence nationale actuellement en vigueur, l'OFAC tire son autorité de diverses lois fédérales américaines, notamment la loi sur les pouvoirs internationaux d'urgence économique (en anglais : International Emergency Economic Powers Act, IEEPA), concernant les embargos et les sanctions économiques^{[note 1]}.

Dans le cadre de l'application des sanctions économiques, l'OFAC agit pour empêcher les « transactions interdites », qu'elle définit comme « les transactions commerciales ou financières et autres opérations auxquelles les ressortissants américains ne peuvent se livrer sans autorisation de l'OFAC ou exemption expresse prévue par la loi ». L'OFAC est habilitée à accorder des exemptions à ces interdictions, soit en délivrant une licence générale pour certaines catégories de transactions, soit en délivrant des licences spécifiques au cas par cas^[9].

En vertu de la loi sur les pouvoirs internationaux d'urgence économique (IEEPA), le président des États-Unis peut bloquer le retrait d'avoirs étrangers sous juridiction américaine dans une situation d'urgence nationale. L'OFAC met en œuvre ce pouvoir en émettant des réglementations à l'intention des institutions financières^[10].

La nomination au poste de directeur de l'OFAC n'est pas soumise à l'approbation du Sénat des États-Unis^[11].

Au 8 août 2020, l’OFAC administrait les programmes de sanctions suivants^[20]:

Note : Les chiffres concernant les personnes physiques, les entreprises, les navires et les aéronefs proviennent de la liste SDN . Toutefois, une même entrée sur cette liste peut faire l’objet de plusieurs programmes de sanctions ; par conséquent, la somme des lignes du tableau risque de surestimer le total réel en raison des doublons.

Ainsi, dans le cadre de ses efforts pour soutenir les sanctions contre l'Irak, l'OFAC a infligé en 2005 une amende de 20 000 $ à l'association Voices in the Wilderness pour avoir distribué des médicaments et d'autres fournitures humanitaires à des Irakiens^[42]. Dans une affaire similaire, l'OFAC a imposé et tenté de recouvrer une amende de 10 000 $ avec intérêts au militant pacifiste Bert Sacks pour avoir distribué des médicaments aux habitants de Bassora^[43]. les charges retenues contre Sacks ont été abandonnées par un tribunal en décembre 2012^[44].

L'organisme consacre une grande partie de ses activités à faire respecter l'embargo contre Cuba. Il a recours à des mesures radicales, telles que l'interdiction de l'importation aux États-Unis d'équipements contenant du nickel en provenance de Cuba, ou de chocolat suisse fabriqué à partir de cacao cubain. Il fait saisir, en janvier 2011, la contribution destinée à Cuba du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, d'un montant de 4,2 millions de dollars^[45].

En octobre 2007, l'accès aux noms de domaine de plusieurs agences de voyages espagnoles a été bloqué par eNom : ces noms de domaine figuraient sur la liste noire de l'OFAC^[46],[47]. Interrogé à ce sujet, le Trésor a renvoyé à un communiqué de presse de 2004 affirmant que la société « avait aidé des Américains à contourner les restrictions de voyage à Cuba »^[46].

Dans l'affaire États-Unis c. Banki, le 5 juin 2010, un citoyen américain a été reconnu coupable de violation des sanctions imposées à l'Iran pour avoir omis de solliciter au préalable auprès de l'OFAC les licences de transfert de devises iraniennes. Le 25 août 2010, l'Association du barreau irano-américain a annoncé son intention de déposer un mémoire d'amicus curiae auprès de la Cour d'appel du deuxième circuit dans cette affaire^[48]. Elle a également mandaté des avocats afin de solliciter des précisions auprès de l'OFAC concernant l'importation de marchandises en provenance d'Iran^[48].

En août 2009, une décision d'un tribunal fédéral dans l'affaire KindHearts c. Trésor a conclu que la saisie par le Trésor des actifs de l'organisation non gouvernementale KindHearts sans préavis ni possibilité d'appel constituait une violation des quatrième et cinquième amendements à la Constitution des États-Unis^[49].

Le 23 septembre 2011, la Cour d'appel du neuvième circuit a confirmé la décision d'une inférieur déclarant inconstitutionnelles les procédures utilisées par le Trésor américain pour dissoudre la Fondation islamique Al Haramain, basée en Oregon, en 2004. La Cour a estimé que le cinquième amendement, garantissant le droit à une procédure régulière, imposait au Trésor de notifier adéquatement les motifs de l'inscription d'un groupe sur la liste des organisations terroristes et de lui offrir une réelle possibilité de réponse. Par ailleurs, la Cour a jugé que le gel des avoirs du groupe équivalait à une saisie au sens du quatrième amendement, et nécessitait ainsi d'être ordonné par une décision de justice^[50].

En 2014, l'OFAC frappe la banque française BNP Paribas d'une sanction record de 963 millions de dollars pour régler un procès exigeant 8,9 milliards de dollars contre cette banque française pour violation des sanctions américaines contre l'Iran et le Soudan^[51]. L'OFAC a conclu un accord record de 963 millions de dollars avec la banque française BNP Paribas, qui représentait une partie d'une amende de 8,9 milliards de dollars imposée dans le cadre de cette affaire^[47],[48].

En décembre 2024, des pirates informatiques agissant pour le compte de l'État chinois ont pénétré les systèmes de l'OFAC via la société de cybersécurité BeyondTrust, accédant ainsi à des documents administratifs non classifiés contenant des informations susceptibles d'alimenter les délibérations sur les sanctions et des cibles potentielles. Cet incident, qualifié de « majeur » par les responsables du Trésor et ayant également affecté le Bureau du secrétaire au Trésor et le Bureau de la recherche financière, constitue la deuxième intrusion connue de la Chine dans les systèmes de l'OFAC, après une brèche survenue au début des années 2000 qui avait compromis les courriels du bureau du conseiller juridique^[52],[53]. En réponse, le 17 janvier 2025, l'OFAC a sanctionné Yin Kecheng, un pirate informatique basé à Shanghai et affilié au ministère chinois de la Sécurité d'État, présenté comme responsable de la faille^[54],[55].