Economía de España durante el período de autarquía
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La economía de España durante el período de autarquía describe el periodo franquista de crisis económica casi permanente que sufrió España desde el final de la Guerra Civil hasta 1959, caracterizado por una larga y profunda depresión económica, que conllevó un grave deterioro de las condiciones de vida de los ciudadanos, el crecimiento de la miseria, el mercado negro y que supuso el retroceso más grave en los niveles de bienestar de la población en los últimos 200 años de historia.[1] Las directrices de la política económica siguieron unas pautas de carácter autárquico, en un ambiente de aislamiento internacional.
La economía de España durante la era franquista se puede dividir en un primer periodo de autarquía y aislamiento que comprende los años que transcurren desde 1939, en que termina la guerra civil, hasta 1959 cuando se aprueba el plan nacional de Estabilización y que daría inicio al segundo periodo que se extendió desde entonces hasta la muerte de Francisco Franco en 1975. Este segundo periodo estuvo marcado por una mayor apertura comercial al exterior y un fortalecimiento del desarrollo.
Algunos autores cierran esta primera etapa a mediados de 1950 y abren un nuevo período bisagra desde entonces hasta 1959, durante el cual la producción inicia una recuperación y el aislamiento de la economía ya no es tan extremo, aunque continúen los desequilibrios económicos y el fuerte intervencionismo.
La primera etapa autárquica, durante los años 1940, se caracteriza por una gran depresión de la producción, la escasez de todo tipo de bienes y la interrupción del proceso de modernización y crecimiento iniciado en algunos ámbitos durante la Segunda República. En el ámbito internacional destaca el proteccionismo comercial y financiero adoptado por los países europeos durante la guerra mundial y en los primeros años de la posguerra, así como el aislamiento impuesto a España por razones políticas. Estos factores, junto a los daños producidos en la guerra civil, fueron los principales factores determinantes de los efectos negativos producidos en la economía española. Sin embargo, los débiles resultados de este periodo no se explican adecuadamente sin tener en cuenta como elemento fundamental la política económica del gobierno, inspirada en unas aspiraciones autárquicas y un talante intervencionista extremo.[2] En el periodo autárquico se llevaron hasta el extremo algunas tendencias proteccionistas e intervencionistas que se habían ido manifestando en la economía española desde el final del siglo XIX y durante el que las autoridades del gobierno franquista siguieron los planteamientos propuestos en los países totalitarios de Europa (Alemania e Italia) durante los años treinta. Las actuaciones estatales se expresaron en un desplazamiento de la iniciativa privada por las regulaciones públicas, un proceso de inversiones públicas concentradas en la industria financiadas por vías inflacionistas, una rígida reglamentación de las relaciones laborales, la proliferación de controles de precios y una fuerte sobrevaloración del tipo de cambio de la peseta, apoyada en una conjunto de normas de controles cambiarios.
Antecedentes
Para encuadrar este periodo de la historia económica de España, se debe recordar que desde finales del siglo XIX se empezó a detectar un reforzamiento progresivo de un modelo de crecimiento e industrialización denominado nacionalista, basado en el proteccionismo de la producción nacional frente al comercio exterior.
Los gobiernos de Cánovas del Castillo supusieron el inicio de un periodo de carácter proteccionista y aislacionista de indiferencia hacia el comercio internacional, que con saltos y altibajos conduciría hasta el final de la guerra civil y que se pone de manifiesto en algunos de los discursos de Canovas: «La economía política tiene que aceptar el concepto de patria y someterse a él. La patria es una asociación de productores y de consumidores con objeto de producir para ella, de consumir dentro de ella».
El denominado «arancel Cánovas», establecido en 1891, supuso la protección del sector cerealista y textil, gravando las importaciones de estos productos con aranceles de entre el 40 % y 46 %. Esta tendencia no fue específicamente española, ya que el proteccionismo empezaba también a triunfar en una gran parte de Europa. Lo peculiar del caso de España fue la intensidad con que se perseguía el ideal de autosuficiencia nacional y la relativa facilidad con que el intervencionismo encajaba en las tradiciones del Estado español.
La política de fomento de la industria nacional tuvo una clara manifestación en la Ley de 1907 de contratos por cuenta del Estado, por la que sólo se debían admitir artículos de producción nacional en los suministros públicos.
El «arancel Cambó» de 1922 fue otro ejemplo de la política proteccionista. También durante la dictadura de Primo de Rivera se propició un nacionalismo económico con planteamientos corporativistas. Por el contrario, el paso de la Monarquía a la República en 1931 supuso la derogación de la legislación industrial anterior y la anulación de la tramitación de expedientes de auxilio incoados al amparo de la normativa corporativista.[3]
La situación de partida al final de la Guerra Civil: ¿una guerra devastadora?
El régimen franquista achacó la grave situación económica que vivió España en la década de 1940 e inicios de la siguiente a la «devastación» causada por la guerra civil, de la que hacía responsables a los republicanos. El 30 de septiembre de 1939 el número dos del régimen Ramón Serrano Súñer culpaba a la «criminal prolongación de la lucha de los rojos» del hambre y la falta de gasolina y de electricidad que se padecía en aquellos momentos. Siete años después, cuando el colapso económico continuaba, el propio Generalísimo Franco seguía culpando de las «dificultades» al «despojo de oro, las divisas y cuantos remanentes de materias primas tenía la nación» por parte de los «rojos» durante «tres años de guerra interna», a lo que añadía «la herencia de un atraso o deuda comercial en divisas considerable», «un estado monetario agravado por el peso de la circulación de billetes creada por los rojos», la «destrucción de una parte muy importante de nuestra Marina mercante» y «nuestra red de ferrocarriles falta de material y en trance de colapso». Durante los años siguientes la propaganda franquista seguiría insistiendo en culpar a los «rojos» de las destrucciones de la guerra para justificar los «años del hambre» de la posguerra. En 1956, diecisiete años después del final de la contienda, el destacado propagandista franquista Luis de Galinsoga volvía a rememorar las «ruinas, escombros y despojos dejados como una estela de maldición en la huida de los ejércitos comunistas».[4]
El historiador Miguel Ángel del Arco Blanco ha sostenido recientemente (2025) que, aunque «todavía hoy es difícil valorar el impacto económico del conflicto bélico», «hoy sabemos que sus consecuencias no fueron tan catastróficas. El caso español no es comparable con la devastadora guerra civil rusa (1917-1922)... La economía no quedó paralizada ni desvertebrada como en la Unión Soviética».[5] Para sustentar esta tesis Del Arco repasa sector a sector: constata que la producción industrial en 1940 había disminuido un 20% respecto a la de 1935, pero advierte que «los daños en las fábricas no fueron tan significativos como para explicar la lenta recuperación del sector secundario durante la posguerra»; sobre las explotaciones agrarias afirma que «no se vieron afectadas por las destrucciones, pero sí señala la notable disminución de la cabaña ganadera, aunque advierte que no afectó a todas las regiones (Galicia, por ejemplo, no la padeció)»; respecto a los transportes y las comunicaciones, reconoce que «las destrucciones fueron significativas», «pero no lo suficiente para impedir su recuperación en un tiempo relativamente corto» (las cifras dadas por el ministro franquista Alfonso Peña Boeuf sobre la destrucción de mil locomotoras, dos mil seiscientos coches de viajeros y treinta mil vagones las considera exageradas basándose en estudios recientes sobre las compañías de ferrocarril de la época); por último, respecto de la destrucción de viviendas, situada en el 4% del parque de viviendas de 1936, señala que fue inferior a la sufrida por Italia (el 5%), Francia (el 8%) o Grecia (20%), y que «la crónica escasez de inmuebles afectó especialmente a las clases más bajas».[6]
Otros historiadores y economistas ya habían advertido que el deterioro de las infraestructuras, principalmente ferroviarias, había sido inferior al sufrido por los países beligerantes en la Segunda Guerra Mundial. Por ejemplo, en España hubo una pérdida del 34 % de locomotoras, mientras que estos porcentajes fueron mayores en Francia (76 %), Italia (50 %) y Grecia (82 %). Igual sucede con la potencia eléctrica instalada que en España bajó el 0,9 %, mientras que en Francia fue el 2,8 %, Italia el 5,4 % y en Grecia el 3,1 %.[7] Asimismo han destacado que la evolución económica de España contrasta sobremanera con la llevada en el resto de Europa tras la segunda guerra mundial. Comparativamente, en el continente la economía se recuperó de manera más rápida y así en 1950 los países participantes en esta guerra, más larga y profunda que la española, habían conseguido superar los niveles máximos de renta per cápita previos al conflicto y a los países que habían permanecido neutrales como Suecia, Portugal y Suiza les había ido mucho mejor y en 1950 habían duplicado su producción industrial. El racionamiento de productos de primera necesidad, que también se produjo en Europa al finalizar la guerra mundial, duró unos tres años mientras que en España se arrastró durante más de doce años, hasta 1952, y no recuperaría los niveles de producción de preguerra hasta varios años después.[8]
En cuanto a las pérdidas de población se estima que fueron entre un 1,1 % y 1,5 % de la población, similares a las sufridas por Italia (0,9 %) y Francia (1,4 %) durante la guerra mundial, aunque inferiores a Grecia que perdió el 7 % de la población.[7] La población activa española, sin embargo, perdió entre un 2,7 % y un 4 % de la misma, superior a las pérdidas de Italia (2 %) o Francia (3 %), aunque también muy inferior a la griega (18 %).[7] A los fallecidos durante la guerra hay que sumar los muertos en la posterior represión política, el exilio de unos doscientos mil ciudadanos y el encarcelamiento de otros trescientos mil, bajas que dañaron muy seriamente el capital humano disponible.[9][10]
Concepción de la autarquía franquista
El general Franco carecía de formación en economía y no se conoce que hubiera leído libros o artículos académicos sobre esa disciplina. Sin embargo, como ha señalado el economista e historiador Carlos Barciela, «se creía un experto en la materia y tenía ideas propias», «en realidad, más que ideas, tenía convicciones económicas muy firmes (y muy equivocadas)», como así lo constataron algunos de sus ministros (José María López de Letona escribió que «en materia económica era patente su falta de formación»). Entre esas «convicciones económicas muy firmes» se encontraba, si no era la principal, que España podía desarrollarse sin necesidad de contar con el exterior. Así lo declaró en 1938, en plena guerra civil, cuando vaticinó que España «se levantará por sí misma... sin caer en dependencias extranjeras de ninguna clase». Franco partía de la idea de que «España es un país privilegiado que puede bastarse a sí mismo», como afirmó en una entrevista ese mismo año: «Tenemos todo lo que nos hace falta para vivir y nuestra producción es lo suficientemente abundante para asegurar nuestra propia subsistencia. No tenemos necesidad de importar nada». Esta idea la reiteraría en los años siguientes: «Yerran los que creen que España necesita importar algo del extranjero», declaró en 1945. «Estos planteamientos causarían hilaridad si no fuera porque su intento de aplicación causó un inmenso sufrimiento a la mayoría de los españoles», ha comentado Carlos Barciela.[11] De hecho cuando a finales de la década de 1940 y principios de la siguiente la situación económica seguía sin alcanzar los niveles de preguerra el general Franco se corrigió a sí mismo y sostuvo que España era un país pobre (y responsabilizó de la situación al aislamiento internacional). En 1951 declaró: «En este empeño necesitamos borrar de la conciencia de los españoles aquel pueril equívoco de que España es una nación rica en productos naturales».[12]
La segunda «convicción económica» del general Franco, resultado de su visceral antiliberalismo e íntimamente relacionada con la primera, era que le correspondía al Estado la obra de desarrollar económicamente España, pero en esto, como ha señalado Carlos Barciela, «se encontró con un gran escollo: su incomprensión del sistema de precios». Franco creía que el Estado podía «disciplinar» los precios —un concepto que se podía aplicar a la vida militar pero que es completamente ajeno a la economía, comenta Barciela— y así apareció reflejado en el Fuero del Trabajo de 1938 —«Se disciplinarán los precios», se decía en uno de sus artículos—.[13] Otro de los problemas que planteaba su concepción de la intervención del Estado era que su finalidad no era económica sino política y militar. «Lo importante era el "destino universal" de España y el retorno de la España imperial. Este objetivo nacionalista e imperialista distorsionaba la correcta visión de los problemas estrictamente económicos, como no atender a las posibilidades reales de desarrollo y apostar por sectores como la industria pesada y militar», ha advertido Carlos Barciela.[14]
Una tercera «convicción económica» del general Franco fue la de «la peseta fuerte», a pesar de que, como él mismo reconoció en alguna ocasión, nunca llegó a entender el concepto de tipo de cambio y el papel económico de las reservas de oro, que en ocasiones consideró imprescindibles y en otras irrelevantes. Su desconocimiento se puso en evidencia en diversas ocasiones como cuando en tiempos de la Dictadura de Primo de Rivera le expuso una extravagante teoría sobre las reservas de oro al ministro de Hacienda José Calvo Sotelo y este le contestó «No diga usted tonterías, mi general»; o como cuando en 1951 declaró ante las Cortes franquistas: «Si un día España tuvo oro por valor de tres mil millones, hoy posee en bienes tangibles más de siete mil millones de pesetas oro» (¿Qué era eso de los «bienes tangibles»?, se pregunta el economista Carlos Barciela). Para Franco, al igual que para otros dictadores como Mussolini, el tipo de cambio de la moneda era un signo de la fortaleza del país por lo que mantenerlo lo más alto posible era una cuestión de prestigio, de «honor nacional». Así, mantuvo una peseta sobrevaluada lo que dificultó las exportaciones e incentivó las importaciones con el consecuente incremento del déficit comercial exterior, lo que implicaba la pérdida de divisas o de oro.[15]
Partiendo de estas «convicciones económicas» del general Franco la autarquía no fue concebida por el régimen como una respuesta a una situación temporal de emergencia, en el mundo de la escasez de la posguerra, sino como una verdadera política de Estado, entendida como una necesidad patriótica que descansaba en la creencia de que España era un país rico en minerales y otros recursos y que alejaba a España de las deudas exteriores.[16] El gobierno, con el propio Franco a la cabeza tenían ideas propias sobre la situación de la economía española y la manera de alcanzar el desarrollo del país. Franco llegó a afirmar: «La experiencia de nuestra guerra tendrá que influir seriamente en todas las teorías económicas defendidas hasta hace poco como si fueran dogmas».[17]
Según Juan Antonio Suanzes, ministro de Comercio e Industria de la época, primer presidente del INI, y uno de los ideólogos del autarquismo español: «La autarquía es el conjunto de medios, circunstancias y posibilidades que, garantizando a un país por sí mismo su existencia, honor, su libertad de movimiento y por consiguiente, su total independencia política, le permiten su normal y satisfactorio desenvolvimiento y la satisfacción de sus justas necesidades espirituales y materiales».[18]
Política económica, autarquía e intervencionismo
España era al acabar la guerra civil una economía muy dependiente de los aprovisionamientos de productos energéticos, materias primas y bienes de equipo, por lo que se hubiera necesitado una política que garantizase esos suministros exteriores. Por el contrario las medidas adoptadas por los primeros gobiernos de la dictadura de Franco agudizaron aún más estos problemas al impedir la recuperación de la capacidad exportadora que hubiera permitido el volumen de importaciones necesarias para el relanzamiento de la industria.
Carlos Barciela ha destacado que los responsables de la política económica no fueron economistas —la inmensa mayoría de ellos, especialmente los más brillantes, fueron represaliados o marcharon al exilio— sino militares, ingenieros y abogados. También ha señalado que fueron suprimidas o postergadas las principales instituciones económicas que habían alcanzado un buen nivel de competencia durante la República como el Centro de Estudios Económicos de Valencia o el Institut d'Investigacions Econòmiques de Barcelona. «Si a ello añadimos que el modelo económico pasó a ser el de las potencias fascistas y que España se cerró al influjo del pensamiento económico en vigor en los países más avanzados y democráticos, el panorama es desolador. En estas circunstancias, ¿cómo era posible pensar que el Estado sería capaz de adoptar las medidas necesarias para dirigir la economía? ¿Por obra del azar?», ha comentado Barciela.[19]
Hubo una excepción en cuanto a que no fueron economistas los responsables de la política económica. Fue José Larraz López, pero estuvo poco tiempo al frente del Ministerio de Hacienda (no llegó a dos años, entre agosto de 1939 y mayo de 1941) a causa de sus frecuentes choques con el general Franco motivados por el «abismo» que existía entre las ideas económicas de ambos, según relató el propio Larraz en sus Memorias. Larraz propuso la suscripción de un gran empréstito para financiar la rápida reconstrucción tras la guerra, importando todo lo que fuera necesario, pero el general Franco se opuso porque su objetivo era «prescindir del exterior para encaminarse hacia la autarquía».[20]
Intervención del Estado en el mercado: precios tasados y cupos
Siguiendo la «convicción económica» del general Franco de que los precios se podían «diciplinar» el organismo estatal Comisaría General de Abastecimientos y Transportes fijó artificialmente bajos los precios de tasa de muchos bienes, particularmente los de subsistencia, por lo que la producción de estos se desplomó y buena parte de ella se canalizó a través del mercado negro con precios muy superiores a los oficiales. Como ha advertido Carlos Barciela, «si se intervienen los precios y se fijan por decreto, nos quedamos sin información [de la situación de los mercados, de la oferta y de la demanda de productos y muchas otras cosas] o tenemos informaciones incorrectas [por lo que] los agentes económicos tomarán decisiones erróneas o se verán obligados a soslayar unas normas que les perjudican». La respuesta del régimen franquista fue el establecimiento de cupos y del racionamiento, que no resolvió el problema. Los consumidores tuvieron que seguir recurriendo al mercado negro (al estraperlo).[21]
Política agraria: la hambruna de 1939-1942 y de 1946
El sector agrícola tuvo una trayectoria catastrófica durante todos los años cuarenta, con una caída drástica de la producción agraria, la disponibilidad alimenticia y el consumo. Este periodo ha quedado en la memoria colectiva como los años del hambre.
La agricultura fue uno de los sectores en los que la intervención pública funcionó de forma muy completa, en el caso del trigo se realizó a través del Servicio Nacional del Trigo, este servicio en aras de alcanzar la autosuficiencia del país, fijaba las superficies de cultivo, tanto a nivel nacional, regional como local; requisaba el cereal a precios fijos, controlándose por tanto toda la producción, la comercialización y el consumo. Para tratar de asegurar el aprovisionamiento de los productos de primera necesidad y evitar la hambruna se impuso el racionamiento a través de cartillas. Los productores estaban obligados a vender a precio fijo la totalidad de su producción al Estado, que a su vez la vendía a los consumidores a un precio tasado.
El Estado, como único adquirente, adquiría a bajo precio la producción, inferiores a los de equilibrio, provocando un hundimiento de la producción y llevando a los agricultores a cultivar productos no intervenidos y más rentables.[22] Esta respuesta de los agricultores, que provocó la escasez de productos básicos, junto al racionamiento dio lugar a la aparición del mercado negro o estraperlo, ya que se produjo una ocultación de una parte de la producción, que comercializaban los agricultores fuera del mercado oficial con enormes márgenes de ganancia. Todo ello, unido a las malas cosechas y a las pertinaces sequías que se dieron por aquellos años, provocó una gran escasez de cereales. A título de ejemplo, el precio del pan en el mercado negro, en la ciudad de Bilbao, alcanzaba un 800 % del precio oficial en diciembre de 1943, un 686 % en diciembre de 1944 y un 600 % en diciembre de 1945. De análisis económico de la confluencia entre oferta y demanda resulta que la producción oficial más la del mercado negro fuese inferior a la que hubiera resultado de un mercado no intervenido.[23]
En contraste mientras que la población padecía hambre y se le pedía un sacrificio por la autosuficiencia, se exportaban productos agrarios a Alemania en pago por su ayuda en la Guerra Civil. La falta de productos se inició nada más acabar la guerra española y lejos de solucionarse fue a más durante los años cuarenta. Solo los acuerdos con Argentina de 1946 permitieron aliviar en algo la situación. Las políticas expuestas permitieron que durante los años cuarenta se acumulase un volumen de capitales entre los grandes propietarios del sector agrícola que permitió financiar durante los años cincuenta el sector industrial y el desarrollo del propio sector agrícola.
La política de fijación de precios eliminó los incentivos a incrementar la capacidad productiva de las explotaciones. Los historiadores vienen a coincidir que la causa fundamental de esta crisis agraria radicó en el carácter del régimen y su vinculación a las potencias fascistas, con una política económica que buscaba la industrialización y la política de intervención en el propio sector agrícola. Puede considerarse que los más beneficiados durante este periodo fueron los grandes propietarios que pudieron enriquecerse con la comercialización en el mercado negro, lo que llevó a un proceso de acumulación de capital que serviría para financiar en los años cincuenta el desarrollo agrario y del sector industrial.
Política industrial: la creación del INI
Los efectos directos de la guerra civil sobre la industria española no fueron excesivos. En 1940 la producción industrial había descendido un 14 % respecto a la de 1935, pero sin embargo destaca que su proceso de normalización fue muy lento y así en 1950 no se había logrado recuperar el nivel de producción de aquel año. El periodo de posguerra supuso un largo paréntesis en el proceso de industrialización de España, que contrasta con la situación vivida en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial, en la que los países intervinientes sufrieron daños más graves en sus instalaciones industriales pero de la que salieron más rápidamente, por ejemplo Alemania, recuperó su producción prebélica en cuatro años, Francia en seis, Italia en cuatro y Reino Unido en dos. Este retraso se hizo más palpable en los sectores de la industria de consumo, donde por ejemplo la industria alimentaria no recuperó los niveles previos a la guerra hasta los años sesenta. Sin embargo el sector de la industria pesada, tuvo un crecimiento mucho más importante gracias al apoyo estatal. Este fracaso industrial es más llamativo teniendo en cuenta que una de las prioridades marcadas por las autoridades franquistas era lograr la industrialización del país.
La política industrial del gobierno fue fuertemente intervencionista, y en la que destacan las siguientes medidas:
- Sujeción de las inversiones industriales de cualquier clase a un régimen de autorización previa, marcado en el Decreto de 8 de septiembre de 1939. Este decreto exigía autorización del Ministerio de Industria para la instalación, ampliación o traslado de fábricas así como intervención en la concesión de cupos de materias primas.[24]
- (Ley de protección de las industrias de interés nacional de 25-10-1939) Concesión de un conjunto de privilegios y estímulos a las denominadas "industrias de interés de nacional", que suponían una reducción impositiva, facultad de expropiación forzosa a favor de las empresas acogidas, garantía de rendimiento mínimo del 4 % del capital invertido, disminución o exención de derechos de Aduanas y posibilidad de declarar los productos de estas empresas de obligado consumo para la industria nacional.
- Propósito de nacionalizar el sector industrial de la economía, a través del máximo control de la inversión extranjera.
- Creación del Instituto Nacional de Industria con el objeto de propulsar y financiar la creación y "resurgimiento" de las industrias.
Hacienda Pública
La Hacienda pública experimentó un gran retroceso respecto a la época republicana e incluso a la última etapa de la Restauración debido fundamentalmente a que los grupos sociales acomodados que habían apoyado el golpe de Estado de julio de 1936 que dio inicio a la guerra civil se opusieron por todos los medios a que se introdujera cualquier reforma del sistema fiscal ya que les beneficiaba al estar las rentas apenas grabadas y al recaer la carga fiscal sobre el conjunto de la población a través de los impuestos indirectos, el ingreso principal de la Hacienda. El régimen franquista no solo no hizo nada para cambiar esta situación sino que la agravó, retrotrayendo el sistema tributario al siglo XIX.[25] Como ha señalado Carlos Barciela, «cuando Franco murió, la Hacienda arrastraba todos los defectos tradicionales: era pequeña, ineficiente, injusta e insuficiente».[26] Además el fraude fiscal alcanzó una «magnitud colosal», lo que era «sobradamente conocido por Franco y sus gobiernos», pero «no se hizo casi nada para atajarlo», ha señalado también Carlos Barciela.[27]
Durante el mandato del ministro de Hacienda del primer gobierno franquista (enero de 1938-marzo de 1939), el abogado católico Andrés Amado, se aprobó la exención del pago de la contribución territorial de las propiedades de la Iglesia, a lo que se añadiría, ya bajo el ministerio de José Larraz, la restitución de la dotación de culto y clero, por la que el Estado se hacía cargo de los salarios de sacerdotes y obispos. Por iniciativa de Amado en enero de 1939 se aprobó la contribución excepcional sobre beneficios extraordinarios obtenidos durante la guerra, pero resultó un rotundo fracaso (sería suprimida en diciembre de 1939 por su sucesor Larraz al constatarse su ineficacia y generalizado incumplimiento; lo volvería a establecer el sucesor de Larraz, Joaquín Benjumea para suprimirlo definitivamente en 1943, sin que hubiera cumplido el fin para el que fue creado el nuevo impuesto). Se recurrió entonces a una medida típicamente arbitrista que apelaba más a la caridad que a la justicia fiscal: el día del plato único,[nota 1] que consistía en que los comensales en establecimientos públicos un día determinado solo tomaran un plato y postre y pagaran el precio del menú completo, destinándose la diferencia a los fondos asistenciales de beneficencia pública, en particular el Auxilio Social. Como señaló el destacado franquista José María Pemán, la iniciativa no tuvo mucho éxito ya que «se comía lo mismo que cualquier otro día, pero todo en el mismo plato».[28]
El sucesor de Amado al frente del ministerio de Hacienda, el economista José Larraz, puso en marcha la Contribución de Usos y Consumos.[29] «El nuevo impuesto era, en realidad, una reagrupación de tributos ya en vigor, a los que se sumaron otros de nueva creación que afectaban a productos que hasta entonces no estaban gravados», ha señalado Carlos Barciela. Se logró un aumento de la recaudación pero a costa de incrementar la injusticia del sistema fiscal al hacer recaer la mayor parte de la carga fiscal sobre las clases populares, mientras que para los grupos sociales acomodados el efecto fue inapreciable. En cuanto a los impuestos directos Larraz no creó uno sobre la renta y se limitó a subir los tipos impositivos de las contribuciones ya existentes, la mayoría creadas en el siglo XIX.[30] A pesar de estos cambios los ingresos de la Hacienda siguieron siendo reducidos por lo que Larraz se propuso adecuar el gasto a esos ingresos y mantener un presupuesto del Estado equilibrado (sin tener que recurrir al endeudamiento), pero en esto chocó con el propio general Franco que quería llevar a cabo grandes proyectos que suponían una enorme inversión. Así que finalmente Larraz fue destituido, siendo sustituido por una persona mucho más complaciente con los deseos del Caudillo, el ingeniero de minas y aristócrata sevillano Joaquín Benjumea, que estaría en el cargo nada menos que diez años (cuando fue nombrado era el ministro de Agricultura).[31][32]
Joaquín Benjumea, en consonancia con su extracción social —«las clases privilegiadas nada tenían que temer de Benjumea. Era uno de los suyos», ha comentado Carlos Barciela— siguió basando los ingresos de la Hacienda en los impuestos indirectos, incrementando sus tipos, y nada hizo por gravar las rentas —de hecho el general Franco presumía de que la «presión tributaria» en España era mucho menor que la de otros países—. Por si fuera poco Benjumea promovió dos «moratorias» fiscales, en 1943 y en 1946, con lo que, en lugar de perseguirlo, estimuló el enorme fraude fiscal que existía.[33] Como los ingresos no se incrementaron y los gastos no se redujeron se generó un enorme déficit público que fue financiado con la emisión de deuda pública pignorable por el Banco de España (los compradores de títulos de la deuda, fundamentalmente la banca privada, podían depositarlos en el Banco de España y este les ingresaba el importe en billetes) lo que suponía poner más dinero en circulación con el consiguiente aumento de la inflación (lo que se conoce como «financiación inflacionista del gasto»). Como ha señalado Carlos Barciela, «esta solución de pagar los gastos dando a la manivela de imprimir billetes tiene corto alcance y efectos muy negativos» y por otra parte, agrava «la injusticia del sistema fiscal, ya que los más perjudicados por la inflación son aquellos que viven de unos ingresos fijos, de unos ingresos que suben a menor ritmo que los precios: los asalariados, en especial los que perciben bajos salarios y los pensionistas».[34][32][35]
En conclusión, «durante la autarquía la Hacienda se caracterizó por el estancamiento de los ingresos, la limitación de los gastos, el predominio de los gastos militares y de defensa [cerca del 40% del gasto total], el sacrificio de los gastos económicos y sociales, la fuerte evasión fiscal y la injusta tributación. Todo ello en el marco de un sistema tributario absolutamente anticuado», ha señalado Carlos Barciela.[36] «Franco optó más por la propaganda que por la acción. Hablar, pronunciar discursos plagados de promesas, promulgar disposiciones... resultaba barato. Hacer que pagaran los ricos y gastar de verdad en el bienestar de los españoles era otra cuestión bien distinta. Y eso nunca estuvo en sus planes», añade Barciela.[37]
Intervención del Estado en el comercio exterior
Partiendo de la «certeza económica» del general Franco de que España podía ser autosuficiente el Estado era el que decidía lo que podía importarse y lo que no, en función de los «intereses nacionales». Para poder comprar algo en el exterior se tenía que obtener una «licencia de importación», pero «¿cómo sabía el Estado (es decir, los burócratas de turno) que importaciones eran o no prioritarias? ¿Cómo sabía qué empresas utilizarían mejor o peor las divisas y merecían cupos mayores o menores? ¿Cómo sabía lo que preferían los consumidores finales?», se pregunta Carlos Barciela. «Era una tarea imposible de realizar, desbordaba cualquier posibilidad de actuación de la burocracia y resultaba un empeño absurdo», se responde este economista e historiador. Además este sistema de control del comercio exterior dio lugar a una «corrupción generalizada», añade Barciela. «El poder discrecional de las personas que tenían en su mano conceder licencias de importación o divisas (controladas por otro organismo, netamente franquista, como el fue el Instituto Nacional de Moneda Extranjera) era enorme y podía hacer rico, de la noche a la mañana, al beneficiario de sus decisiones: al industrial al que se privilegiaba con licencias para importar maquinaria, al latifundista al que se le otorgaban para importar un tractor... Se ha dicho, con toda la razón, que en los años cuarenta valía más tener buenos amigos en el poder que ser un buen empresario».[38]
La consecuencia de todo ello fue que el comercio exterior descendió bruscamente tras la guerra civil. En el año 1941, el volumen de las expediciones comerciales al exterior era menos del treinta por ciento del existente en 1929. Las importaciones durante la década de los cuarenta se mantuvieron alrededor del 45 % de las de 1929. Desde mediados del siglo XIX el peso del comercio exterior no había sido tan bajo en España.
En una fecha tan tardía como 1950 el ministro de Industria y Comercio Juan Antonio Suances, amigo personal del general Franco e ideólogo de la autarquía, seguía defendiendo la intervención del Estado en el comercio exterior argumentando que si «se dejara en libertad a las importaciones, suspendiendo la aplicación de permisos, sin orden las cesiones de divisas, en una semana, solamente en una semana se produciría una auténtica catástrofe. Nos veríamos inundados de artículos no indispensables... se paralizaría en muy poco tiempo, actividades esenciales de la vida de la nación».
Otro problema era la política de tipo de cambio que preconizaba todo el gobierno franquista con el mismo Franco a la cabeza, que por motivos políticos, de «orgullo nacional», consideraban que la peseta debía mantener un tipo de cambio muy elevado, que equipararon a la libra esterlina, lo que lastró las exportaciones con el consiguiente déficit de la balanza comercial.
En materia de tipos de cambios, entre 1939 y 1948 se mantuvo un tipo de cambio único y fijo de la peseta, en 1948 se optó por el sistema de cambios múltiples según el tipo de producto que era objeto de comercio con el exterior.[39]
El sistema de cambios múltiples consistía en primar a los «buenos» importadores y exportadores, que eran los que actuaban siguiendo las directrices marcadas por el Gobierno, para los que se fijaba un tipo de cambio más favorable, mientras que para los «malos», que eran los que no las seguían, se les vendían las divisas a un precio más caro. «Y todo ello de manera absolutamente arbitraria», ha señalado Carlos Barciela. Según este mismo economista e historiador, «el sistema era perverso. Los importadores trataban por todos los medios de, como es lógico, obtener divisas al mejor precio posible y gastaban su tiempo y sus esfuerzos no en mejorar sus empresas, sino en conseguir favores políticos. Por su parte, los exportadores, que conseguían divisas en el exterior a cambio de sus mercancías, no estaban dispuestos a traerlas a España si el Estado se las valoraba a un precio inferior al del mercado internacional. Las cambiaban, evidentemente, en los mercados negros de divisas, las retenían en cuentas en el exterior o las vendían a mejores precios a empresarios que las necesitaban para poder importar bienes».[40]
Política educativa
Durante estos años se contrajo el gasto educativo y junto a la caída del ingreso, provocó la bajada de los niveles de escolarización, así los niveles de escolarización primaria alcanzados durante la Segunda República no se recuperaron hasta veinticinco años después de la contienda.[41]
El fracaso de la autarquía
El historiador de la economía Carlos Barciela ha señalado que «la primera década franquista, caracterizada como la de la autarquía, cosechó un fracaso sin paliativos en su intento de convertir a España en una potencia imperial y militar».[42] «El nivel de la renta nacional y de la renta per cápita de 1935 no se recuperó hasta entrados los años cincuenta» y «el consumo de la población, incluido el de productos de primera necesidad se hundió de forma dramática, y el hambre se cebó en millones de españoles», aunque «esta mala situación económica no afectó a todos los españoles por igual» ya que mientras que «los salarios reales de los trabajadores experimentaron un descenso notable y generalizado» «los beneficios de los grandes propietarios agrarios, de las empresas y de la banca se incrementaron». «La guerra se prolongó, también, en el ámbito laboral», añade.[43] Barciela concluye que la «evolución de la economía española en los años cuarenta fue catastrófica».[44]
La evolución de la economía española en los años cuarenta fue catastrófica. No hay posible comparación entre la crisis posbélica en los países europeos y la que sufrió España. En nuestro país, la crisis fue más larga y más profunda. El hundimiento de la producción y la escasez se tradujeron en una caída dramática del nivel del consumo de los españoles. Los productos de primera necesidad quedaron sometidos a un riguroso racionamiento y pronto surgió un amplio mercado negro; las cartillas de racionamiento para productos básicos no desaparecieran hasta 1952. El subconsumo, el hambre, la escasez de carbón, el frío en los hogares, los cortes de luz, la carencia de agua corriente y las enfermedades fueron los rasgos que dominaron la vida cotidiana. Lejos quedaban las altisonantes proclamas imperiales y los eslóganes franquistas: "Ni un español sin pan, ni un hogar sin lumbre". A ello hay que unir unas condiciones laborales penosas... Suprimida la libertad sindical y declarado delito de lesa patria la huelga, el nuevo nacionalsindicalismo nació como un instrumento para el sometimiento de los trabajadores. Por el contrario los empresarios mantuvieron cierta autonomía y, de hecho, fueron los patronos los que tomaron el control del aparato sindical y no al revés.
Barciela, siguiendo a Jordi Catalán (La economía española y la Segunda Guerra Mundial, Barcelona, Ed. Ariel, 1995), afirma que «ni los años de la guerra ni la exclusión de España del Plan Marshall pueden explicar la magnitud de la crisis» por lo que hay que «referirse a las propias decisiones políticas y de política económica del régimen». «La defensa de la autarquía suponía una aberración desde el punto de vista económico. Para un país pequeño como España, pretender un desarrollo basado en el mercado interior y en sus propios recursos revelaba una ignorancia palmaria de los más elementales principios económicos… Igualmente absurda resultaba la pretensión de intervenir de manera totalitaria, y hasta en sus más mínimos detalles, en la actividad económica… Todo ello, en definitiva, se tradujo en una pésima asignación de los recursos económicos», concluye Barciela.[45]
El fin de la autarquía
Tradicionalmente se ha establecido el Plan de Estabilización de 1959 como punto final de la autarquía, aunque su fin no fue brusco. La apertura de la economía española fue un proceso continuo que tuvo sus antecedentes ya en la década de 1950, especialmente a partir de 1957 con la formación de un gobierno formado por los llamados tecnócratas y en el que el plan de estabilización supuso un giro a la política económica reinante durante los veinte años anteriores. No obstante durante la época de desarrollo de los años sesenta y también en la década de los setenta se mantuvieron muchos elementos de carácter proteccionista e intervencionista en la economía española, que no terminaron de desaparecer hasta la integración de España en la Comunidad Europea en 1986 y el ingreso en la Unión Monetaria en 1998.
Durante la década de los años cuarenta, los Estados Unidos y la Unión Soviética que habían sido aliados en la Segunda Guerra Mundial, alejaron rápidamente sus posiciones hasta un claro enfrentamiento. Una parte fundamental de la Guerra Fría fue la extensión y afianzamiento de la influencia soviética en el Este de Europa y la contención por parte de Estados Unidos y sus aliados en el resto del continente. En 1953, España firmó con Estados Unidos, los Acuerdos de Defensa Mutua y Ayuda Económica que comprendían la apertura de bases militares norteamericanas en el país a cambio de ayuda financiera ("ayuda americana"), cuya cuantía hasta 1963 se fijó en 1523 millones de dólares, cuantitativamente bastante inferior a la recibida en el resto de Europa en el denominado Plan Marshall y a la vez bastante supeditada a fuertes contrapartidas económicas y comerciales.[47] Este acuerdo supuso por una parte la entrada de divisas en un país muy necesitado de recursos externos y por otra parte el incremento de la capacidad financiera del proceso industrializador que se reflejó en la mejora de las expectativas empresariales y en el notable crecimiento de la inversión durante la década de los cincuenta.
En esta década, mejoró la situación con crecimiento de la producción, sin embargo se comienzan a poner de manifiesto graves desequilibrios en la balanza de pagos y en las relaciones comerciales y de las finanzas públicas que terminaron por estrangular el proceso de mejora económica vivido durante los años cincuenta y que darían pie al nacimiento del plan de Estabilización en 1959.[48]
El fracaso del modelo autárquico llevó a un giro en la política económica. Se liberalizaron parcialmente los precios, el comercio y el tránsito de bienes. En 1952 acabó el racionamiento de alimentos. Estas medidas mejoraron la economía consiguiendo que el PIB por habitante de 1952 recuperase el nivel de 1928-1930, anterior "pico" de actividad económica.
Notas
- Otra medida arbitrista similar fue el subsidio al combatiente.
