Enquête publique en France

Une disposition à valeur constitutionnelle, l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789, proclame que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». Afin de légaliser le constat de nécessité publique, la première base du dispositif français d'enquête publique est une loi impériale de 1810^[6] votée pour garantir le respect du droit de propriété lors des expropriations. L'ordonnance royale de mai 1829 étend le dispositif par une enquête préalable avec dépôt du projet sous forme simplifiée, avec accès universel et recueil des observations^[7]. L'ordonnance du 28 février 1831^[8] oblige les travaux publics à une telle enquête préalable avec commission d'enquête, registres d'observations ouverts sur au moins un mois et conclusions de la commission. Une loi de 1833^[9] impose cette enquête préalable (dite alors de « commodo et incommodo ») à la Déclaration d'utilité publique (ou DUP).

Une ordonnance de 1958^[10] oblige l'enquête et l'avis favorable avant prise de DUP. Un décret de 1959^[11], revu en 1977^[12], explicite les caractéristiques de l'enquête préalable à la DUP, avec l’objectif de défendre le droit des propriétaires avant de valider les projets de l’administration. Une ordonnance en 2014^[13] a modifié cette réglementation dans les articles L110-1^[14] et L112-1 et R112-1^[15] à -24 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Cette enquête dénommée d'utilité publique a donc constitué le fondement historique de l'enquête publique en France. Elle n'est maintenant qu'un cas particulier et minoritaire des enquêtes publiques. Elle est ouverte et organisée par le préfet du département^[16] et ses conclusions ne sont communiquées aux personnes intéressées que sur leur demande^[17].

Une loi de 1983^[18], dite « Loi Bouchardeau », relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement a imposé dans ce cadre un dispositif d’information et de recueil des avis de la population pour assurer que l’intérêt public et général soient mieux pris en compte. Ses décrets d'application ont été signés le 23 avril 1985^{[19],[20],[21],[22],[23]} avaient un champ d'application assez large. Ils ont été ensuite retranscrit dans le code de l'environnement^[24]. En 1985 une première directive européenne concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement demande aux états membres de veiller « à ce qu'il soit donné au public concerné la possibilité d'exprimer son avis avant que le projet ne soit entamé »^[25]. Des directives modificatives sont prises pour la compléter en 1997^[26] et en 2011^[27]. Une loi de 2010^[28] harmonise les différents types d'enquête publique vers celle du code de l'environnement, tout en veillant à respecter différents textes juridiques internationaux. Un décret pris en 2011^[29] a réformé cette procédure : le champ d'application est revu, le contenu du dossier de l'enquête est mieux précisé, la procédure d'enquête est réécrite. Une ordonnance de 2016^[30], suivie d'un décret de 2017^[31] ont revu son champ d'application et de nombreux éléments de sa procédure et de son déroulement (exemples : désignation du commissaire-enquêteur, durée, dématérialisation du dossier soumis à enquête, du registre, etc.). L'ensemble de cette procédure d'enquête publique est maintenant contenu dans les articles L123-1^[32] à -18 et R123-1^[33] à -27^[34] du code de l'environnement^[1]. Pour les autorisations environnementales, une loi de 2023 ^[35] ajoute une procédure accélérant les délais d'instruction, suivie d'un décret d'application en 2024^[36].

Depuis fin 2015, les quelques enquêtes publiques qui ne relèvent ni du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ni du code de l'environnement sont réglementées dans les articles L134-1^[37] à -2, L134-31 à -34 et R134-3^[38] à -30 du code des relations entre le public et l'administration et sont organisées par le préfet^[38].

Au fil des ans, le nombre d'enquêtes publiques a fortement baissé, le dispositif ayant d'une part été supprimé dans certains cas de figure et d'autre part ayant fusionné plusieurs types d'enquête (autorisation unique) : il passe ainsi d'environ 13 000 par an en 1983 à 9 500 en 2013, puis à environ 5 500 en 2014^[39].

Summarize Timeline Fact Check

Elle s'impose par le code de l’environnement^[40] pour la plupart des « projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements devant comporter une évaluation environnementale »^[41] ou nécessitant une autorisation environnementale liée à une autre nécessité d'enquête^[42].

L'enquête environnementale :

• concerne une majorité des enquêtes publiques :
• « a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement »^[43] le plus souvent relativement locales mais parfois d'ampleur nationale ;
• a une durée d'ouverture au public d'au moins 30 jours,
• s'effectue avec un commissaire enquêteur nommé par le Président du tribunal administratif de référence des lieux concernés ;
• s'applique aussi sur :
  • de nombreux documents d’urbanismes collectifs^[44], : SCot, PLU et PLUi, carte communale ;
  • des déclarations d'utilité publique susceptible d'affecter l'environnement^[45] ;
  • des plans de prévention des risques, PPRN ou PPRT.
  • une déclaration d'intérêt général, un projet d'installation classée pour la protection de l'environnement, un ouvrage sur l'eau et les milieux aquatiques^[46], et faire l'objet le cas échéant de dispositions spéciales^[47].

L'enquête publique environnementale se distingue juridiquement^[48], dans le code de l'environnement, d'autres procédures voisines :

• la procédure de participation du public par voie électronique^[49],[50], PPVE, depuis août 2016, pour certains projets ou documents de planification ayant fait l'objet d'une évaluation environnementale. Elle implique le public dans les décisions prises mais sans dossier ni registre au format papier, sans commissaire enquêteur, et avec seulement une synthèse préfectorale des observations et propositions déposées ;

• la consultation du public^[51],[52] par voie électronique, depuis fin 2024, pour faciliter et accélérer les industries dites vertes dans leur demande d'autorisation environnementale, sauf si une autre enquête est nécessaire simultanément. Elle implique le public dans les décisions prises, sur une durée d'ouverture de 3 mois, avec un commissaire enquêteur et 2 réunions publiques mais sans dossier complètement finalisé à l'ouverture de consultation, sur une durée de 3 mois, se concluant avec un rapport complet et des conclusions motivées.

Elle s'impose pour les projets comportant un intérêt public^[53] comme ceux exigeant une expropriation prononcée à l'issue d'une déclaration d'utilité publique^{[54],[55],[56]} ou ceux nécessitant l'institution de servitudes d'utilité publique notamment d'urbanisme, menées sur ce seul titre s'il n'y a pas d'atteinte à l'environnement.

Cette enquête d'utilité publique :

• est assez fréquente (environ les 1/4 des enquêtes publiques) ;
• s'effectue avec un commissaire enquêteur nommé comme pour l'enquête environnementale^[57] ;
• a une durée d'ouverture qui peut être réduite, selon les cas, à un minimum de 15 jours.

Les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête sont prises en considération par l'administration dans sa décision ^[58].

Elles ne relèvent d'aucun des deux cas précédents^[37],[38]. Elles sont assez rares. Elles sont notamment relatives aux voiries départementales^[59] ou communales^[60] ou les chemins ruraux.

Cette enquête^[61] est restreinte aux propriétaires des parcelles concernées (liste des propriétaires, notification individuelle et art. R131-8 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique). Elle ne peut donc pas être véritablement qualifiée de "publique".

Summarize Timeline Top Qs Fact Check

Le code de l'environnement rappelle les principes selon lesquels d'une part « toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques » et d'autre part « toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente »^[62]. La Charte de l'environnement précise qu'il est du devoir de chaque citoyen de protéger son environnement.

L'enquête publique constitue l'un des moyens utilisé pour la participation du public nécessaire à l'élaboration de certaines décisions publiques, en s’efforçant d'« améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique »^[63]. Ainsi elle est juridiquement nécessaire avant toute décision administrative susceptible d'affecter soit la propriété privée, notamment en cas d'expropriation, soit l'environnement. Elle a alors pour objet, respectivement, de constater formellement l'utilité publique préalablement à l'expropriation par la déclaration d'utilité publique^[64] ou « d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers » afin que « les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête » soient « prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision »^[62].

Réalisée préalablement à la prise de décision et d'une manière relativement impartiale, l'enquête publique vise^[24],[37] donc à :

• informer le public, le « sensibiliser et l'éduquer à la protection de l'environnement »^[63];
• recueillir, sur la base d'une présentation argumentée des enjeux et parfois d'une étude d'impact, ses avis, suggestions et éventuelles contre-propositions ;
• prendre en compte les intérêts des tiers ;
• élargir les éléments nécessaires à l’information du décideur et des autorités compétentes avant leur prise de décision, notamment pour mieux assurer la proportionnalité des mesures de conservation, de restauration ou, le cas échéant, de compensation ;
• mieux évaluer et limiter les impacts de projets jugés d’intérêt économique, social ou environnemental que ce soit à l'échelle locale (ex. plan local d'urbanisme), régionale (ex. réaménagement d’une grande route) ou nationale (ex. mise au «grand gabarit» d’une rivière, démantèlement d’une centrale nucléaire, etc.).

En France, l'enquête publique doit précéder la réalisation :

• de tous les projets qui exigent une expropriation justifiée par l'intérêt public et prononcée à l'issue d'une déclaration d'utilité publique ; Exemples : les projets d'infrastructures de transports par voie routière, ferrée ou aérienne, les carrières terrestres ou sous-marines, les remembrements, les travaux sur terrains privés validés par une déclaration d'intérêt général ;
• des nouvelles servitudes d'utilité publique ;
• des « projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact, à l’exception des projets de création d'une zone d'aménagement concerté »^[24] ou nécessitant une autorisation environnementale^[65] ; Exemples : certains travaux en rivière (exemples : création d'une digue, projet hydroélectrique) ou en estuaire ou sur le littoral, les rejets d'eaux pluviales ou usées, les stations d'épuration, les forages (d’irrigation, géothermiques, etc.), les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), les grands aménagements, etc. ;
• des « projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle »^[24] ;
• des « plans, schémas, programmes et autres documents de planification » d'urbanisme « faisant l'objet d'une évaluation environnementale »^[24],[66] comme le plan local d'urbanisme^[67],[68] (PLU), le plan de déplacements urbains^[69] (PDU), les cartes communales^[70], les directives territoriales d'aménagement et de développement durables^[71] (DTADD), les schémas d'aménagement (Schéma régional de cohérence écologique^[72] (SRCE), Schéma de cohérence territoriale^[73] (SCoT)), le plan d'exposition au bruit^[74] (autour des grands aéroports), le règlement local de publicité intercommunal (RLPI), etc.

Certains projets, notamment ceux relevant de la défense nationale^[24],[75] ou ceux exécutés en raison d'un danger grave et immédiat, font l'objet de dérogations légales à ces procédures.

Lorsqu'un débat public est préalablement organisé sur un grand projet (exemples : autoroute, démantèlement d’une centrale nucléaire...), son compte-rendu et son bilan doivent être joints au dossier d’enquête publique^[76]. Dans ce cas, l’État doit lancer l’enquête publique dans les cinq ans qui suivent la publication du compte-rendu et du bilan du débat public.

Différents documents constituent le dossier soumis à enquête^{[77],[78],[79]} :

• des documents explicatifs : notice de présentation, étude d'impact, dossier d'incidence, avis obligatoires, la mention des textes qui régissent l'enquête publique et la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de celle-ci, les autorités compétentes pour prendre la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête, les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants...),
• des documents graphiques : plan de situation, plan général des travaux...

Il s'y rajoute un registre d'enquête destiné à recevoir les observations du public^[80]. Ces documents sont ouverts au public dans tous les lieux (mairie(s)) où l'enquête est officiellement ouverte, au format papier et facultativement de manière dématérialisée (sur site internet)^[80],[81].

Les principales étapes du processus d'enquête publique sont :

Avant son ouverture :

• Planification du projet par le pétitionnaire et/ou par les autorités compétentes (Maire, Préfet, avec services concernés (D.D.T., D.R.E.A.L., etc.) ;
• Finalisation d’un dossier administratif et technique étayé d'une notice explicative, des éléments descriptifs de la décision envisagée (exemples : arguments, éléments de « porter à connaissance », plans (de situation, parcellaire en cas d'expropriation...), cartes, étude d'impact environnemental, etc, dans les formes prévues selon les cas ;
• Recueil des avis rendus nécessaires par la réglementation ;
• Nomination d’un commissaire enquêteur, ou d'une commission d'enquête, dans une liste départementale annuelle d’aptitude à la fonction ;
• Décision d’ouverture d’enquête, le plus souvent par arrêté préfectoral, rarement seulement communal, après concertation avec le commissaire enquêteur, notamment sur les dates d'ouverture et de clôture, et sur les dates et lieux de présence du/des commissaire(s) enquêteur(s) ;
• Publicité initiale : annonce légale dans la presse locale, affichage en mairie, en préfecture et éventuellement sur le terrain ; L’annonce légale cite nommément l’autorité signataire, le commissaire enquêteur, l’objet de l’enquête, les dates de l'enquête, les dates, heures et lieux de consultation du dossier, le site internet de consultation du dossier et l'adresse électronique de dépôt d'un avis, les dates auxquelles le commissaire enquêteur peut recevoir le public, les conditions particulières permettant l’expression des différents avis, les possibilités de consulter le rapport du commissaire enquêteur.

Lors de l'ouverture de la consultation du public :

• Sur un minimum de 15 jours consécutifs, mais de 30 jours pour les enquêtes affectant l'environnement^[1], aux jours et heures habituelles d'ouverture, le public peut se rendre dans les mairies où l'enquête est organisée, y consulter le dossier en version papier et noter ses observations sur un registre mis à sa disposition^[82] ; Il peut aussi écrire (courrier) en mairie à l'attention du commissaire enquêteur ; Dans la plupart des cas, il peut aussi écrire un courrier électronique à une adresse électronique dédiée (registre électronique) ;
• Le commissaire enquêteur :
  • assure des permanences (3 à 5 en général) dans la/les mairie(s) concernée(s) selon les indications citées dans l'affichage et/ou dans l'avis réglementaire publié dans la presse pour permettre une expression orale du public^[82] ;
  • peut tenir une^[83] ou plusieurs^[84] réunion(s) publique(s) d'information et d'échange.

Après la clôture de l'enquête publique :

• À l'issue de la période de consultation du public, le commissaire enquêteur clos le(s) registre(s) d'enquête (format papier) et recueille rapidement auprès des autorités d'éventuelles informations qui lui semblent encore nécessaires^[85] ;
• Le commissaire enquêteur dispose en général d'un mois pour rédiger son rapport^[86] qui relate le déroulement de l'enquête, analyse l'ensemble des observations reçues, qui comprend obligatoirement des conclusions motivées et un avis ("favorable", ou "favorable avec réserve(s)", ou "défavorable")^[85] ;
• Le commissaire enquêteur remet alors son rapport à l'autorité qui a organisé l'enquête et au président du tribunal administratif. Ce rapport et les conclusions sont rendus publics et sont consultables en préfecture et en mairie(s)^[85],[87] durant un an après la clôture de l'enquête, sauf dans les enquêtes d'utilité publique où ces conclusions sont communiquées, sur leur demande, aux personnes intéressées^[88],[89] ;
• Après l'avis du commissaire enquêteur, le CODERST ou la CDNPS selon les cas, donne leur avis (consultatif). En complément à celui de l'autorité environnementale (IGEDD-MRAE) ces avis ne lient pas le préfet mais participent à l'élaboration de sa décision finale d'autorisation ou de refus du préfet ^[86]. Les arguments et l’avis du commissaire enquêteur peuvent être utilisés par le tribunal administratif s’il est saisi contre la réalisation du projet dans les délais réglementaires (deux mois en 2018) suivant l'affichage de la décision.