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Mandat pour la Palestine
mandat donné par la société des nations à l'empire britannique pour l'administration de la Palestine et de la Transjordanie
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Le mandat pour la Palestine est un mandat de la Société des Nations pour l'administration britannique des territoires de Palestine et de Transjordanie, qui ont fait partie de l'Empire ottoman pendant quatre siècles, après la défaite de l'Empire ottoman lors de la Première Guerre mondiale. Le mandat est attribué au Royaume-Uni par la conférence de San Remo en , après la concession par la France, lors de l'accord Clemenceau-Lloyd George de 1918 (en), de l'« administration internationale » de la Palestine convenue précédemment dans le cadre des accords Sykes-Picot. La Transjordanie est ajoutée au mandat après que le royaume arabe de Syrie a été renversé par les Français lors de la guerre franco-syrienne. L'administration civile commence en Palestine et en Transjordanie en et en , respectivement, et le mandat est en vigueur du au pour la Palestine et au pour la Transjordanie.
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| Mandat pour la Palestine | |
| Le British Command Paper 1785 de contenant le mandat pour la Palestine et le mémorandum sur la Transjordanie. | |
| Rédigé le | mi-1919-[1] |
|---|---|
| Ratifié le | |
| Lieu | Office des Nations unies à Genève |
| Auteur(s) | Société des Nations |
| Sujet | Création des territoires de la Palestine mandataire et de l'émirat de Transjordanie |
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Le document du mandat est basé sur l'article 22 du pacte de la Société des Nations, du et sur la résolution de San Remo du du Conseil suprême des principales puissances alliées. L'objectif des mandats sur les anciens territoires de l'Empire ottoman est de fournir « des conseils et une assistance administrative par un mandataire jusqu'à ce qu'il soit en mesure de se suffire à lui-même ». La frontière entre la Palestine et la Transjordanie est fixée dans le document final du mandat, et la frontière nord approximative avec le mandat français en Syrie et au Liban est fixée dans l'accord Paulet-Newcombe du .
En Palestine, le mandat impose à la Grande-Bretagne de mettre en œuvre le « foyer national pour le peuple juif » de la déclaration Balfour aux côtés des Arabes palestiniens, qui constituent la grande majorité de la population locale (en). Cette exigence et d'autres ne s'appliquent toutefois pas à l'émirat arabe séparé qui doit être établi en Transjordanie. Les Britanniques contrôlent la Palestine pendant près de trois décennies et surveillent donc une succession de protestations, d'émeutes et de révoltes entre les communautés juives et arabes palestiniennes. Pendant le mandat, la région voit naître deux mouvements nationalistes : les Juifs et les Arabes palestiniens. Les conflits intercommunautaires en Palestine mandataire aboutissent à la grande révolte arabe de 1936-1939 et à l'insurrection juive de 1944-1948 (en). Le plan de partage de la Palestine, adopté par les Nations unies le , prévoit la création d'États juif et arabe distincts fonctionnant en union économique, ainsi que le transfert de Jérusalem sous la tutelle des Nations unies. Deux semaines plus tard, le ministre des colonies, Arthur Creech Jones, annonce que le mandat britannique prendra fin le . Le dernier jour du mandat, la communauté juive publie la déclaration d'indépendance de l'État d'Israël. Après l'échec du plan de partage de la Palestine des Nations unies, la guerre israélo-arabe de 1948 se termine par le partage de la Palestine mandataire avec Israël, l'annexion de la Cisjordanie par la Jordanie et le protectorat égyptien de toute la Palestine dans la bande de Gaza (en).
La Transjordanie est ajoutée au mandat à la suite de la conférence du Caire de au cours de laquelle il est convenu qu'Abdullah bin Hussein administre le territoire sous les auspices du mandat palestinien. Depuis la fin de la guerre, ce territoire est administré depuis Damas par une administration militaire mixte arabo-britannique dirigée par le frère cadet d'Abdallah, Fayçal, et devient un no man's land après la défaite de l'armée de Fayçal par la France (en) en et le choix initial des Britanniques d'éviter un lien définitif avec la Palestine. L'ajout de la Transjordanie reçoit une forme juridique le , lorsque les Britanniques incorporent l'article 25 dans le mandat palestinien. L'article 25 est mis en œuvre par le mémorandum du sur la Transjordanie, qui établit une « administration de la Transjordanie » distincte pour l'application du mandat sous la supervision générale du Royaume-Uni. En , cinq mois avant l'entrée en vigueur du mandat, le Royaume-Uni annonce son intention de reconnaître un « gouvernement indépendant » en Transjordanie. Cette autonomie est renforcée par un traité du , et l'État devient totalement indépendant avec le traité de Londres du 22 mars 1946 (en).
Contexte
Engagement à l'égard du peuple juif : la déclaration Balfour
Aussitôt après la déclaration de guerre à l'Empire ottoman en , le cabinet de guerre britannique commence à réfléchir à l'avenir de la Palestine[6], qui est à l'époque une région ottomane avec une petite minorité de population juive[7],[8]. À la fin de 1917, à l'approche de la déclaration Balfour, la guerre au sens large est dans l'impasse. Deux des alliés du Royaume-Uni ne sont pas pleinement engagés, les Américains n'étant pas encore subi de pertes et les Russes étant en pleine révolution d'Octobre[9],[10]. La bataille de Beer-Sheva, le , permet de sortir de l'impasse dans le sud de la Palestine. La publication de la déclaration Balfour est autorisée le , la discussion précédente au sein du cabinet faisant état des avantages perçus en termes de propagande au sein de la communauté juive mondiale pour l'effort de guerre des Alliés[11],[12].
Le , le gouvernement britannique publie la déclaration Balfour, annonçant son soutien à l'établissement d'un « foyer national pour le peuple juif » en Palestine. Les premiers mots de la déclaration représentent la première expression publique de soutien au sionisme de la part d'une grande puissance politique[note 1]. L'expression « foyer national » n'a pas de précédent en droit international[14] et est intentionnellement vague quant à la question de savoir si un État juif est envisagé. Les frontières prévues de la Palestine ne sont pas spécifiées[15], et le gouvernement britannique confirmera que les mots « en Palestine » signifient que le foyer national juif n'est pas censé couvrir toute la Palestine[16],[17],[18]. La seconde moitié de la déclaration est ajoutée pour satisfaire les opposants à la politique, qui affirment qu'elle portera préjudice à la position de la population locale de Palestine et encourage l'antisémitisme dans le monde entier (selon les présidents du Conjoint Committee, David Lindo Alexander (en) et Claude Montefiore, dans une lettre au Times) « en faisant des Juifs des étrangers sur leur terre natale ». La déclaration appelle à la sauvegarde des droits civils et religieux des Arabes palestiniens, qui constituent la grande majorité de la population locale et des droits des communautés juives dans n'importe quel autre pays[19].
La déclaration Balfour est ensuite incorporée dans le mandat pour la Palestine afin qu'elle soit mise en œuvre[20]. Contrairement à la déclaration elle-même, le mandat est juridiquement contraignant pour le gouvernement britannique[20].
Engagement à l'égard de la population arabe : la correspondance McMahon-Hussein
Entre et , une série de dix lettres est échangée entre Hussein ben Ali, roi de Hejaz, chef de la dynastie hachémite, qui gouverne la région du Hedjaz depuis près d'un millénaire, et le lieutenant-colonel Henry McMahon, haut-commissaire britannique en Égypte (en)[21]. Dans ces lettres, notamment celle du , le gouvernement britannique accepte de reconnaître l'indépendance arabe après la guerre en échange du lancement par le chérif de La Mecque de la révolte arabe contre l'Empire ottoman[22],[23]. Si la main-d'œuvre arabe et les connaissances locales aux côtés de l'armée britannique présentent un certain intérêt militaire, les principales raisons de cet accord sont de contrecarrer la déclaration ottomane du djihad (« guerre sainte ») contre les Alliés et de conserver le soutien des 70 millions de musulmans de l'Inde britannique (en), particulièrement ceux de l'armée de l'Inde, qui a été déployé sur tous les principaux théâtres de la guerre élargie (en))[24].
La zone d'indépendance arabe est définie « dans les limites et frontières proposées par le shérif de La Mecque », à l'exclusion d'une zone côtière située à l'ouest des « districts de Damas, Homs, Hama et Alep ». Les interprétations contradictoires de cette description suscitent de vives controverses au cours des années suivantes.
Un différend particulier, qui se poursuit encore de nos jours[25], porte sur la question de savoir si la Palestine fait partie de l'exclusion côtière[25],[b 5]. Lors de la conférence de la paix de Paris, en 1919, le premier ministre britannique, David Lloyd George, déclare à son homologue français, Georges Clemenceau, et aux autres Alliés que la correspondance McMahon-Hussein constitue une obligation conventionnelle[27],[28].
Engagement envers les Français : les accords Sykes-Picot
À peu près à la même époque, d'autres traités secrets (en), les accords Sykes-Picot, sont négociés entre le Royaume-Uni et la France (avec l'assentiment de l'Empire russe et de l'Italie) pour définir leurs sphères d'influence et de contrôle, convenues dans le cadre d'une éventuelle partition de l'Empire ottoman. Les principales négociations qui aboutissent à l'accord se déroulent entre le et le . Le , les diplomates britannique et français Mark Sykes et François Georges-Picot paraphent un mémorandum d'accord. L'accord est ratifié par leurs gouvernements respectifs les 9 et . Il attribue aux Britanniques le contrôle du sud de la Palestine, de la Jordanie et du sud de l'Irak actuels, ainsi qu'une petite zone supplémentaire comprenant les ports de Haïfa et d'Acre pour permettre l'accès à la Méditerranée[29]. La région de la Palestine, dont les frontières sont plus petites que celles de la future Palestine mandataire, doit relever d'une « administration internationale ». L'accord sert d'abord de base au modus vivendi anglo-français de 1918 (en), qui fournit un cadre à l'administration du territoire ennemi occupé (OETA) du Levant[30].
Engagement envers la Société des Nations : le système des mandats
Le système des mandats est créé au lendemain de la Première Guerre mondiale comme un compromis entre l'idéal d'autodétermination de Woodrow Wilson, énoncé dans son discours des Quatorze points de , et le désir des puissances européennes d'obtenir des gains pour leurs empires[31]. Il est créé en vertu de l'article 22 du pacte de la Société des Nations, conclu le en tant que première partie du traité de Versailles, et entre en vigueur le en même temps que le reste du traité. L'article 22 est rédigé deux mois avant la signature du traité de paix avant qu'il ne soit convenu exactement des communautés, peuples ou territoires qui seraient couverts par les trois types de mandat énoncés aux alinéas 4, 5 et 6, qui définissent la classe A « ayant appartenu à l'Empire ottoman », la classe B « de l'Afrique centrale » et la classe C « du Sud-Ouest africain et de certaines îles du Pacifique austral ». Le traité est signé et la conférence de paix ajournée avant qu'une décision formelle ne soit prise[b 6],[33].
Deux principes directeurs constituent le cœur du système des mandats : la non-annexion du territoire et son administration en tant que « responsabilité sacrée de la civilisation » pour développer le territoire au profit de ses habitants. Le système des mandats diffère fondamentalement du système du protectorat qui le précède, dans la mesure où les obligations de la puissance mandataire envers les habitants du territoire sont supervisées par une tierce partiem la Société des Nations[34]. Les mandats doivent servir d'instruments juridiques, contenant les conditions convenues au niveau international pour l'administration de certains territoires après la Première Guerre mondiale au nom de la Société des Nations, et ont la nature d'un traité et d'une constitution, qui contiennent des clauses relatives aux droits des minorités (en) et prévoient le droit de pétition et de décision par la Cour permanente de justice internationale[35].
Le processus d'établissement des mandats se déroule en deux phases : le retrait formel de la souveraineté de l'État qui contrôlait précédemment le territoire, suivi du transfert des pouvoirs obligatoires à des États individuels parmi les puissances alliées. Selon le Conseil de la Société des Nations d', « les projets de mandats adoptés par les Puissances alliées et associées ne seront définitifs qu'après avoir été examinés et approuvés par la Société... le titre légal détenu par la Puissance mandataire doit être double : l'un conféré par les Puissances principales et l'autre par la Société des Nations »[36]. Trois étapes sont nécessaires pour établir un mandat : « les principales puissances alliées et associées confèrent un mandat à l'une d'entre elles ou à une troisième puissance », les principales puissances notifient officiellement au Conseil de la Société des Nations qu'une certaine puissance a été nommée mandataire pour un certain territoire défini, et le Conseil de la Société des Nations prend enfin officiellement connaissance de la nomination de la puissance mandataire et l'informe qu'il la considère comme investie d'un mandat et lui notifie en même temps les termes du mandat après avoir assuré que ceux-ci sont conformes aux dispositions du pacte[37],[38].
Attribution du mandat aux Britanniques
Palestine
Les discussions sur l'attribution du contrôle de la région commencent immédiatement après la fin de la guerre et se poursuivent lors de la conférence de la paix de Paris et de la conférence de Londres de . L'attribution a lieu lors de la conférence de San Remo d'. Le Conseil suprême des Alliés accorde les mandats pour la Palestine et la Mésopotamie (en) au Royaume-Uni et ceux pour la Syrie et le Liban à la France[39].
En prévision de la conférence de paix, les Britanniques conçoivent une « solution chérifienne (en) » pour « mettre de l'ordre dans l'enchevêtrement » de leurs divers engagements en temps de guerre. Cette solution propose que les trois fils du chérif Hussein - devenu depuis roi du Hejaz et ses fils émirs (princes) soient installés comme rois des pays nouvellement créés dans la région convenue entre McMahon et Hussein en 1915. La délégation hachémite à la conférence de paix de Paris, dirigée par l'émir Fayçal, troisième fils de Hussein, est invitée par les Britanniques à représenter les Arabes à la conférence ; elle souhaitait que la Palestine fasse partie de l'État arabe proposé, puis modifiait cette demande pour en faire un État arabe sous mandat britannique[40].
Le mémorandum du fait référence à l'objectif de « réunir les Arabes en une seule nation », définissant les régions arabes comme allant « d'une ligne Alexandrette - Perse vers le sud jusqu'à l'océan Indien ». Le mémorandum du [41] stipule que « de la ligne Alexandrette-Diyarbakır vers le sud jusqu'à l'océan Indien » (avec les frontières de tout nouvel État) sont « des questions à régler entre nous, après que les souhaits de leurs habitants respectifs ont été vérifiés », dans une référence à la politique d'autodétermination de Wilson. Dans sa présentation du à la conférence de paix de Paris, Fayçal (s'exprimant au nom du roi Hussein) demande l'indépendance arabe ou au moins le droit de choisir le mandataire[42],[43]. Selon l'annexe confidentielle du rapport américain de la commission King-Crane d', « les Français s'indignent du versement par les Anglais à l'émir Fayçal d'une importante subvention mensuelle qui, selon eux, couvre une multitude de pots-de-vin et permet aux Britanniques de se tenir à l'écart et de montrer qu'ils ont les mains propres pendant que des agents arabes font le sale boulot dans leur intérêt »[44],[45].
La délégation de l'Organisation sioniste mondiale à la conférence de paix, dirigée par Chaim Weizmann, qui a été la force motrice de la déclaration Balfour, demande également un mandat britannique et affirme le « titre historique du peuple juif sur la Palestine »[46]. L'annexe confidentielle du rapport de la commission King-Crane note que « les Juifs sont nettement en faveur de la Grande-Bretagne en tant que puissance mandataire, en raison de la déclaration Balfour »[44],[45]. Les sionistes rencontrent Fayçal deux semaines avant le début de la conférence afin de résoudre leurs différends.L'accord Fayçal-Weizmann, qui en résulte, est signé le . Avec la lettre écrite par T. E. Lawrence au nom de Fayçal à Felix Frankfurter en , l'accord est utilisé par la délégation sioniste pour faire valoir que leurs plans pour la Palestine ont reçu l'approbation préalable des Arabes[47], mais les sionistes omettent la mise en garde manuscrite de Fayçal selon laquelle l'accord inclut que la Palestine se trouve dans la zone d'indépendance arabe[a 1],[47].
Les Français cèdent à titre privé la Palestine et Mossoul aux Britanniques dans un accord en décembre 1918 (en), qui modifie les accords Sykes-Picot, ce qui est finalisé lors d'une réunion à Deauville en [48], [b 7]. Les points sont confirmés à la conférence de San Remo, qui attribue officiellement le mandat pour la Palestine au Royaume-Uni en vertu de l'article 22 du Pacte de la Société des Nations. Si la France exige le maintien de son protectorat religieux en Palestine, l'Italie et le Royaume-Uni s'y opposent. La France perd le protectorat religieux mais, grâce au Saint-Siège, continue à bénéficier des honneurs liturgiques en Palestine mandataire jusqu'en 1924, lorsque ces honneurs sont abolis[50]. Comme Weizmann le rapporte à ses collègues de la Organisation sioniste mondiale à Londres en [a 2], les frontières des territoires sous mandat n'ont pas été spécifiées à San Remo et seraient « déterminées par les principales puissances alliées » à un stade ultérieur[39],[a 3],[b 8].
Ajout de la Transjordanie
Selon les termes de la correspondance McMahon-Hussein de 1915 et des accords Sykes-Picot de 1916, la Transjordanie doit faire partie d'un État arabe ou d'une confédération d'États arabes. Au printemps 1918, les forces britanniques se retirent de la Transjordanie après leurs première et deuxième attaques sur le territoire[55], ce qui témoigne de leurs idées politiques sur l'avenir de la région, qu'elles ont l'intention d'intégrer à un État arabe syrien[b 9]. Les Britanniques vainquent ensuite les forces ottomanes en Transjordanie à la fin du mois de , quelques semaines avant la capitulation générale de l'Empire ottoman[57].
La Transjordanie n'est pas mentionnée lors des discussions de San Remo en 1920[39],[a 3], au cours desquelles le mandat pour la Palestine est attribué. La Royaume-Uni et la France conviennent que la frontière orientale de la Palestine sera le Jourdain, comme indiqué dans l'accord Sykes-Picot. Cette année-là, deux principes se dégagent du gouvernement britannique. Le premier est que le gouvernement palestinien ne s'étendra pas à l'est du Jourdain. Le second est l'interprétation choisie par le gouvernement, bien que contestée, de la correspondance McMahon-Hussein, qui propose que la Transjordanie soit incluse dans la zone d'« indépendance arabe », à l'exclusion donc de la Palestine[58],[b 10].
En ce qui concerne le royaume arabe de Syrie de Fayçal, les Français renversent le gouvernement nationaliste, nouvellement proclamé par Hachem al-Atassi, et expulsent le roi Fayçal de la Syrie après la bataille de Khan Mayssaloun du . Les Français forment un nouvel État de Damas après la bataille et s'abstiennent d'étendre leur domination à la partie sud du domaine de Fayçal. La Transjordanie devient pour un temps un no man's land[a 4], ou, comme le dit Samuel, « politiquement à l'abandon »[64],[65].
Plusieurs personnes se sont plaintes que la situation politique n'avait pas été traitée avec suffisamment de clarté, que les questions du mandat et des frontières n'avaient pas été évoquées. Le mandat est publié et ne peut plus être modifié, à une exception près, que je vais maintenant expliquer. La Transjordanie, qui dans le premier projet de mandat se trouvait en dehors du champ d'application du mandat, est maintenant incluse. L'article 25 du mandat qui se trouve actuellement devant la Société des Nations contient cette disposition. Ainsi, M. de Lieme, la question des frontières orientales est résolue. La réponse à cette question sera encore meilleure lorsque la Cisjordanie sera si pleine qu'elle débordera sur la Transjordanie. La frontière nord n'est toujours pas satisfaisante. Nous avons fait toutes les démarches, nous avons présenté tous les arguments et le gouvernement britannique a fait tout ce qui était en son pouvoir à cet égard. Nous n'avons pas obtenu ce que nous souhaitions, et je regrette de devoir vous le dire. La seule chose que nous ayons obtenue est la concession d'une voix dans la discussion sur le droit de l'eau. Il y a tout juste une semaine, lorsque l'administration palestinienne, sous la pression de quelques soldats, a voulu modifier nos frontières, nous avons protesté avec force et confirmé les frontières selon les lignes convenues. Ce n'est pas satisfaisant, mais avec les forces dont nous disposons, nous ne pouvions rien faire d'autre. Il en va de même pour le mandat.
Le Congrès note avec satisfaction que la Transjordanie, que le peuple juif a toujours considérée comme partie intégrante d'Erez Israël, sera à nouveau incorporée dans le territoire sous mandat de la Palestine. Le Congrès déplore que la question de la frontière nord d'Erez Israël, malgré tous les efforts de l'Exécutif, n'ait pas encore reçu de solution satisfaisante.
Après l'occupation française, les Britanniques veulent soudainnement savoir ce qu'est la « Syrie » pour laquelle les Français ont reçu un mandat à San Remo et si elle comprend la Transjordanie[69]. Le ministre britannique des affaires étrangères, George Curzon, décide finalement que ce n'est pas le cas et que la Transjordanie restera donc indépendante bien que dans le cadre d'une relation étroite avec la Palestine[b 11]. Le , Curzon écrit au nouveau haut-commissaire Herbert Samuel à propos de la Transjordanie : « Je suggère que vous fassiez savoir immédiatement que dans la région située au sud de la ligne Sykes-Picot, nous n'admettrons pas l'autorité française et que notre politique pour cette région est d'être indépendante tout en entretenant des relations étroites avec la Palestine[71],[72]. » Samuel répond à Curzon : « Après la chute de Damas il y a quinze jours [...]. Les cheikhs et les tribus à l'est de la Jordanie sont totalement insatisfaits du gouvernement de Shareefian et il est peu probable qu'ils acceptent une reprise [73][74] ». Samuel demande de plus que certaines parties de la Transjordanie soient placées directement sous son contrôle administratif[b 12]. Deux semaines plus tard, le , Samuel se rend en Transjordanie sans l'autorisation de Londres[a 5].
Lors d'une réunion avec 600 dirigeants à Salt, il annonce l'indépendance de la région vis-à-vis de Damas et son absorption dans le mandat et propose de quadrupler la zone sous son contrôle par capitulation tacite. Samuel assure son auditoire que la Transjordanie ne sera pas fusionnée avec la Palestine[77],[b 13]. Curzon était en train de réduire les dépenses militaires britanniques et n'était donc pas disposé à engager des ressources importantes dans une région considérée comme ayant une valeur stratégique marginale[75]. Il répudie immédiatement l'action de Samuel et envoie par le Foreign Office une répétition de ses instructions pour minimiser l'étendue de l'engagement britannique dans la région : « Il ne doit pas être question d'établir une administration britannique dans cette région[60],[a 6] ». Fin , Curzon charge un secrétaire adjoint du Foreign Office, Robert Vansittart, de ne pas définir la frontière orientale de la Palestine et d'éviter « tout lien définitif » entre la Transjordanie et la Palestine afin de laisser la voie libre à un gouvernement arabe en Transjordanie[a 7]. Curzon écrit ensuite en : « Je suis très préoccupé par la Transjordanie... Sir H. Samuel veut en faire une annexe de la Palestine et un débouché pour les Juifs. Je m'oppose à lui[82]. »
Le , Abdallah, frère du roi Fayçal, récemment déchu, entre à Ma'an à la tête d'une armée de 300 à 2 000 hommes[83],[84]. Entre cette date et la fin , l'armée d'Abdallah occupe toute la Transjordanie avec un certain soutien local et sans opposition britannique [b 14].
La conférence du Caire est convoquée le par Winston Churchill, ministre britannique des colonies, et dure jusqu'au . Elle a pour but d'approuver un arrangement selon lequel la Transjordanie serait ajoutée au mandat palestinien, avec Abdullah bin Hassein comme émir sous l'autorité du Haut Commissaire et à la condition que les dispositions relatives au Foyer national juif du mandat palestinien ne s'appliquent pas à cette région[b 2]. Le premier jour de la conférence, le département du Moyen-Orient du ministère des Colonies expose la situation de la Transjordanie dans un mémorandum[89]. Le , les conseillers juridiques du Foreign Office décident d'introduire l'article 25 dans le mandat palestinien afin de permettre l'ajout de la Transjordanie[note 2].
Rédaction
Les puissances mandataires prévues devaient soumettre à la Société des Nations lors de la Conférence de paix de Paris des déclarations écrites proposant des règles d'administration dans les zones mandatées[91]. La rédaction du mandat palestinien commence bien avant son attribution officielle à San Remo en puisqu'il est évident, après la fin de la guerre, que le Royaume-Uni est la puissance privilégiée dans la région[b 16],[a 8]. Le mandat fait l'objet de plusieurs projets : les propositions sionistes de à la conférence de paix, un projet de compromis de entre les Britanniques et les sionistes, un projet de après l'« l'atténuation » de Curzon et le projet de soumis à la Société des Nations pour commentaires[b 17],[94].
