Politique de rigueur

Austérité récessive

Une réduction des dépenses publiques entraîne une baisse de la croissance, et peut alors conduire à l'augmentation de la dette publique, dans le cas où cette réduction conduit à une baisse de l'investissement privé^[6]. Théoriquement, cet effet est d'autant plus fort que le multiplicateur keynésien est élevé^[7].

Austérité expansionniste

Dans le cadre théorique keynésien, une politique d'austérité ne peut pas générer de la croissance économique. Des études économiques menées à partir des années 1990 montrent toutefois que, sous certaines conditions, un plan d'austérité est susceptible d'être expansionniste, c'est-à-dire d'engendrer un surcroît de croissance. Cela exige toutefois que cet ajustement ne conduise pas à une baisse de l'investissement privé^[6]. Les principaux canaux par lesquels un ajustement budgétaire est expansionniste sont celui de la confiance (des ménages, des entreprises et des investisseurs), et le canal de l'investissement. Dans ce dernier cas, l'investissement du secteur privé croît à nouveau car les fonds prêtables ne sont plus absorbés par l’État (effet d'éviction)^[6].

Politique budgétaire austéritaire

Les pouvoirs publics peuvent utiliser plusieurs leviers pour mettre en place une politique de rigueur, en fonction des priorités de l'action publique et la cause des problèmes à résoudre. Une inflation par les coûts ne peut par exemple pas se traiter de la même manière qu'une inflation par la demande publique.

Le gouvernement peut agir par la politique budgétaire et fiscale. Dans ce cas, il met en œuvre une réduction des déficits voire mise en place d'un excédent ; réduction de dépenses et augmentation de certains impôts. Alberto Alesina et ses collègues (2017) montrent qu'une réduction de l'endettement public par une politique d'austérité basée sur la réduction des dépenses publiques a un effet négatif limité sur le PIB, tandis qu'une politique d'austérité basée sur l'augmentation des impôts a un effet négatif fort^[8].

Une offre intérieure (c'est-à-dire la production des entreprises sur le territoire national) qui ne parvient pas à satisfaire la demande intérieure est source d'inflation et de déséquilibre de la balance des paiements (hausse des importations). Afin de réduire le déséquilibre, une politique de rigueur encouragera l'augmentation des capacités de production par une « politique de l'offre », et parallèlement pourra freiner à court terme la croissance des salaires.

L'État peut intervenir sur les salaires des ménages ; en bloquant l'évolution des salaires des fonctionnaires (qui représentent 23 % des emplois en France^[9]), et des salariés des entreprises publiques (s'il y en a) ou enfin l'évolution des minima sociaux, l'État permettra une baisse temporaire de la demande globale de consommation de la part des ménages.

Le freinage de la demande et donc de la consommation provoquera à court terme une diminution du taux de croissance du PIB : c’est le « prix à payer » pour accroître le taux de croissance de long terme.

Politique monétaire austéritaire

La politique monétaire (principalement augmentation des taux directeurs, augmentation du taux de réserves obligatoires des établissements financiers) permet de restreindre l'investissement et d’éviter les bulles spéculatives. Cet instrument-ci est souvent une prérogative de la banque centrale, si elle est indépendante du gouvernement. Dans ce cas, il peut arriver que la politique économique soit contradictoire, le gouvernement menant une politique expansionniste par exemple à des fins électoralistes (court-termisme) alors que la banque centrale conduit une politique de rigueur.

Après la Première guerre mondiale (1918-1939)

En 1930, le chancelier allemand Heinrich Brüning instaure une politique d'austérité mêlant réduction des dépenses publiques et augmentation des impôts^[10]. Des économistes ont établi une corrélation entre les décisions économiques et la montée du nazisme. Si les plus pauvres ont au contraire plutôt voté communiste lors des élections de 1930 et 1932, la bourgeoisie et une partie des classes moyennes se sont portées vers les nazis : « Selon la façon dont nous mesurons l'austérité et selon les élections analysées, chaque écart-type d'1 % en termes d'augmentation de l'austérité est associé à une augmentation de 2 % à 5 % de la part de vote pour les nazis »^[11].

Durant les Trente glorieuses (1945-1973)

Des plans de consolidation budgétaire sont mis en œuvre durant les Trente Glorieuses. En 1958, Charles de Gaulle revenant au pouvoir met en place une politique dite de « rigueur » en la forme du plan Pinay-Rueff^[12]. Il déclare que sa politique « établit la nation sur une base de vérité et de sévérité, la seule qui puisse lui permettre de bâtir sa prospérité. Je ne cache pas que notre pays va se trouver quelque temps à l'épreuve. Mais le rétablissement visé est tel qu'il peut nous payer de tout »^[13].

Politiques d'austérité durant les années 1990

En France, des politiques de rigueur permettant de maîtriser l’inflation provoquée par les chocs pétroliers eurent lieu sous les gouvernements Raymond Barre. Ils viennent s'opposer à la politique de relance initiée par Jacques Chirac lorsqu'il était lui-même Premier ministre (voir la relance Chirac).

Les politiques annoncées par le « programme commun » sont mises en place au début du premier septennat de François Mitterrand. Malgré un doublement du taux de croissance, le chômage continue à augmenter et le déficit de l’État se creuse considérablement. Après des débats au sommet de l’État, le président décide d'un « tournant de la rigueur », qui consacre un ralentissement de l'accroissement des dépenses^[14].

Crise financière mondiale et consolidation budgétaire européenne (2008-2016)

La crise financière mondiale de 2007-2008 conduit à une grande récession en 2008 qui réduit les recettes publiques et exige l'accroissement des dépenses. Les crises de la dette dans la zone euro à partir de 2010 (Grèce, Portugal, Espagne, etc.) tendent plus avant la situation budgétaire de ces pays. Certains, comme la Grèce, sont contraints de mettre en oeuvre des politiques d'austérité^[6]. Toutefois, la politique austéritaire menée en zone euro à partir de 2010 (réduction des déficits structurels alors que l'écart de production était encore élevé) conduit à une nouvelle récession à partir de 2011^[15].

Alesina et ses coauteurs soulignent que, après la crise financière, les épisodes d’austérité, souvent lancés en période de récession, confirment cette asymétrie : les pays ayant opté pour des hausses d’impôts ont subi des récessions plus sévères que ceux qui ont réduit leurs dépenses. Par exemple, le Royaume-Uni et l’Irlande ont obtenu de meilleurs résultats que prévu grâce à des plans de type EB^[16].

Effets sur la croissance économique

Il existe une différence importante et statistiquement significative entre les effets sur la croissance économique des plans d’austérité fondés sur la réduction des dépenses publiques (Expenditures Based, EB) et ceux basés sur la hausse des impôts (Tax Based, TB)^[17],[16].

Dans une étude de 2018 passant en revue des données de 16 pays de l'OCDE entre 1978 et 2014, Alberto Alesina et ses coauteurs trouvent que en moyenne, les ajustements budgétaires fondés sur une baisse des dépenses publiques à hauteur de 1 % du PIB entraînent un ralentissement léger de la croissance (-0,5 pp de PIB en deux ans) ; ce type d'ajustement n'a pas de coût en matière de croissance lorsqu'il est mis en œuvre hors période de récession, et peut s'avérer expansionniste (cas de l'Autriche, Irlande et Danemark dans les années 1980, ou en Espagne et au Canada dans les années 1990)^[16]. À l’inverse, un plan d'ajustement budgétaire passant par une hausse de l'imposition à hauteur de 1 % du PIB provoque en moyenne une baisse de 2 % du PIB, avec des effets récessionnistes importants et durables sur plusieurs années^[16]. De manière générale, les réductions de prestations sociales (transferts monétaires) entraînent des ralentissements modérés et de courte durée, car elles sont perçues comme permanentes, réduisant les anticipations de hausse d’impôts^[16]. Par ailleurs, l’investissement privé réagit positivement aux plans fondés sur une baisse des dépenses publiques mais négativement aux plans TB (canal de la confiance des entreprises). En revanche, la consommation et les exportations nettes varient peu selon le type de plan^[16]. Enfin, il reste difficile de déterminer si une consolidation budgétaire est plus coûteuse lorsqu’elle débute en période de ralentissement, mais la différence d’impact entre plans EB et TB reste solide, sauf en situation de taux d’intérêt proches de zéro, où les données sont encore insuffisantes pour trancher^[16].

En définitive, les plans d’austérité fondés sur la réduction des dépenses sont nettement moins coûteux que ceux basés sur la hausse des impôts. Les premiers ont, en moyenne, un impact quasi nul sur la croissance et permettent de réduire le ratio dette/PIB, tandis que les seconds produisent l’effet inverse et provoquent des récessions importantes et durables^[18]. Spécifiquement, dans le cas des pays européens ayant mené des politiques d'austérité entre 2009 et 2013, celles basées sur des réductions de dépenses ont entraîné beaucoup moins de pertes de croissance économique que celles fondés sur des hausses d’impôts^[19].

Ajustement budgétaire expansionniste

Giavazzi et Pagano (1990) montrent qu'un ajustement budgétaire fort peut stimuler la croissance. Le Danemark et l'Irlande en font fait l'expérience dans les années 1980. Ainsi, si le Danemark a ajusté son solde primaire à hauteur de 15,4 points de pourcentage du PIB en 1982-1983, cela s'est traduit par une croissance de 3,6 % par an entre 1983 et 1986, liée à une hausse de la consommation privée et de l'investissement. L'Irlande a conduit un ajustement similaire, quoique de plus faible ampleur, en 1987 ; cela s'est traduit par une hausse du taux de croissance réel de 3,7 % par an dans les années qui ont suivi^[6].

Un article fondateur de Perotti (1999) montre que l'ajustement budgétaire a un effet économique différent selon le moment où il a lieu. Certaines phases du cycle économique sont ainsi plus propices que d'autres à un ajustement budgétaire. Lorsqu'il est réalisé en phase haute du cycle, les effets néfastes de l'ajustement sont en grande partie voire totalement dissipés. En revanche, un ajustement en phase basse est susceptible d'approfondir la phase du cycle^[6].

Ajustement budgétaire récessif

Des ajustements budgétaires peuvent être récessifs. Ainsi, De Grauwe et Ji (2013) ont montré que les pays qui ont réalisé les ajustements budgétaires les plus importants dans les années immédiates après la Grande Récession de 2008 sont ceux qui ont connu les baisses de PIB les plus élevées^[7].

Effets sur les résultats électoraux

En observant les effets des politiques d'austérité menées entre 1978 et 2014 dans 16 pays de l'OCDE sur les résultats aux élections, une étude d'Alberto Alesina souligne l’importance du comment (c’est-à‑dire si l’austérité repose sur des hausses d’impôts ou sur des réductions de dépenses) et du qui (autrement dit, si elle est mise en œuvre par un gouvernement de gauche ou de droite). Le principal enseignement est que l’austérité fondée sur la hausse des impôts entraîne un coût électoral élevé : un plan équivalant à 1 % du PIB financé principalement par des impôts réduit en moyenne de 7 % la part des voix du parti au pouvoir. En revanche, une austérité centrée sur les dépenses pénalise les gouvernements de gauche mais peut profiter aux gouvernements de droite^[20].

Caractère nocif des règles budgétaires austéritaires

Le Conseil d'analyse économique soutient, dans une note d'avril 2021, qu'un respect zélé de la règle des 3 % de déficit immédiatement après la fin de la crise économique due à la Covid-19 « pourrait contraindre à l’excès les politiques budgétaires dans un contexte dans lequel elles peuvent être appelées à jouer durablement un rôle de soutien »^[21].

Austérité et perte de croissance

Les politiques sont d'autant plus débattues que, dans le cas où le multiplicateur keynésien est positif, la réduction des dépenses publiques a pour effet d'accroître la récession qu'il s'agissait de combattre^[22]. J. Bradford DeLong et Lawrence Summers montrent en 2012 qu'une politique budgétaire expansionniste peut, dans certains cas, permettre de réduire la dette publique à long terme, car la relance peut avoir un impact sur la productivité des agents économiques si elle est bien calibrée^[23].

Certains économistes soulignent que la réduction des dépenses publiques dans le but d'un assainissement des finances publiques conduit à supprimer des dispositifs de protection sociale ou des services publics, dont la suppression finit par coûter plus cher encore lorsqu'une catastrophe (climatique, économique) survient et que la puissance publique est désemparée face à elle^[24].