平成の大合併

明治・昭和の大合併

財政や行政能率などの側面から、日本国内の市町村はたびたび統廃合されてきた^[1]。日本では、平成の大合併以前にもいくつかの大規模な市町村合併がおこなわれている。すなわち、明治の大合併と昭和の大合併である^[2]。

明治の大合併は、市制・町村制の施行にあたって、幕藩体制以来の村落を約300 - 500戸からなる行政区画に再編成するためのものであり、1888年（明治21年）の町村合併標準提示にもとづいて実行された。これにより、1888年時点で71,314あった村落は、その翌年には15,859の市町村に再編された。昭和の大合併は、人口8,000人を基準にこれらの市町村を再編するもので、1953年（昭和28年）の町村合併促進法・1956年（昭和31年）の新市町村建設促進法にもとづいて実行された。1958年時点で9,868あった市町村は、1961年（昭和36年）までに3,472まで統合された^[2]。

合併特例法の制定

市町村の合併の特例に関する法律（旧合併特例法）は、1965年（昭和40年）に施行された法律である。昭和の大合併以降、政府主導の大規模合併は実施されなかったものの、同法を通して市町村合併の一般制度化が進められ、協議を円滑に行うための障害除去がおこなわれた^[3]。合併特例法では、合併後5年間について、合併以前の地方交付税を保障する合併算定替・合併以前の自治体の課税方法を一定期間引き続き適用できる不均一課税・合併直後の議員数を一定期間割り増しする定数特例・合併後もそれ以前の議員が一定期間在任できる在任特例など、市町村合併を円滑にするためのいくつかの特例が認められた^[4]。同法はもと10年の時限立法であったが、繰り返し延長された^[4]。

1994年（平成6年）に「地方分権の推進に関する決議」が衆参両院を通過するなど、1990年代には地方分権改革が重要な政策課題とみなされるようになり、政府はこれにあたって各自治体を地方分権の「受け皿」にふさわしい、「地域の総合的な行政主体」として再編しようという動きを進めようとした^[5]。このため、1995年（平成7年）の合併特例法延長に際しては、同法の趣旨が「市町村の合併の円滑化」から「自主的な市町村の合併を推進」するものに変更された^[3]。また、このなかで、各自治体の有権者の1/50による署名があれば合併委員会を請求できるとする住民発議制度、合併後の自治体が過疎地域の要件を満たさない場合においても過疎対策事業債の発効を許す特例など、さまざまな新制度が追加された^[6]。一方で、1965年度から1998年度までの合併件数はすべてあわせても147件にとどまった^[6]。

1999年の合併特例法改正と「平成の大合併」の実行

合併特例法の本格的な改正は1999年（平成11年）、地方分権一括法の制定に合わせておこなわれた^[3]。地方分権一括法の成立にともない、機関委任事務は廃止されて法定受託事務と自治事務に分離され、各自治体に課される行政機能はより高度なものへと変化していった^[7]。同改正では合併算定替の5年から10年への延長・地方議員退職年金の保障が認められたほか、合併により誕生した自治体の市制施行要件が通例の5万人から3万人へと緩和された^[6]。

さらに、合併後の公共施設整備などに必要な資金を確保するための地方債である、合併特例債の発行も認められた^[8]。2000年7月、森喜朗内閣を構成する与党3党（自由民主党・公明党・保守新党）は与党行財政改革推進協議会を開催し、このなかで「基礎的自治体の強化の観点で、 市町村合併後の自治体数を1,000を目標とするとの決定」を目標のひとつに掲げた。この文言は、同年12月1日に閣議決定された行政改革大綱にも継承された^[9]。

同年には国から都道府県に対して「市町村合併の推進のための指針」が示され、県内市町村の「合併パターン」の作成が求められた。2001年（平成15年）には市町村合併支援本部が設立され、国の関係省庁が連携して市町村合併を支援する仕組みが整えられた^[10]。2002年（平成14年）には、各市町村の自発的合併をうながすべく、住民発議制度の拡充および、住民発議による合併協議会設立議案が地方議会で否決された場合、首長ないし有権者が住民投票を請求できる制度の導入がおこなわれた^[6]。また、同年には市町村合併プランが改定され、都道府県が行う合併支援事業に対する財政支援などもはじまった^[10]。

これと同時期には、国庫補助負担金の改革・所得税などの税源移譲・地方交付税などの抑制を骨子とする「三位一体の改革」も進められていた^[11]。2002年には地方交付税交付にあたっての段階補正が見直され、特に人口8,000人以下の自治体について、交付額が大幅に削減された^[12]。2004年（平成16年）から2006年（平成18年）にかけ、地方交付税はあわせておよそ5.1兆円削減された。同政策が地方財政にきわめて大きな打撃を与えたこと、合併特例法が手厚い財政支援措置を整備していたことも、多くの地方自治体が合併を選ぶ理由となった^[11]。こうした事情により、1999年度から2005年度までの合併件数は581に増加した^[6]。

2006年には、5年間の時限立法として、市町村の合併の特例等に関する法律（新合併特例法）が成立した。同法においては旧合併特例法に存在した合併特例債が廃止されたほか、合併算定替の段階的縮小がおこなわれた^[6]。2006年度から2009年度までの合併件数は延べ60であった^[4]。2010年（平成22年）の同法改正では、市制施行要件が3万人から再び5万人へと戻った^[13]。また、法律の目的は「自主的な市町村の合併の推進による市町村の規模の適正化」 から「自主的な市町村の合併の円滑化」に改められ、政府主導の政策としての平成の大合併はこれをもって終了した^[14]。

平成の大合併による都道府県別市町村数推移

※2016年（平成28年）に宮城県黒川郡富谷町が市制施行して富谷市に、2018年（平成30年）に福岡県筑紫郡那珂川町が市制施行して那珂川市となっており、2023年（令和5年）現在は792市743町183村（最新状況（総務省））。

インセンティブ

総務省によれば、2008年（平成20年）8月までに官報で公示された合併は述べ606件であり、うち3分の2にあたる409件は2市町村ないし3市町村での合併である^[15]。多くの自治体が合併を選んだ理由のひとつとして、三位一体の改革にともなう地方交付税・補助金の大幅減額がある。この政策は、財政のかなりの部分を交付税や国庫交付金に依拠していた自治体にとって大きな打撃となった^[16]。一方で、合併特例債をはじめとする財政措置はバブル崩壊後の契機悪化にともなう公共事業の縮小のなか、合併をうながす作用があった^[17]。

中澤克佳・宮下量久の研究によれば、市については、公債費比率が高く、ストックの財政状況が悪化している自治体ほど合併に積極的であった。これは、市の場合周辺町村を合併することで、公債費負担を合併後の自治体全体に分散できる見込みがあるからかもしれない^[18]。さらに、都道府県職員や国家公務員出身の首長を擁する市は合併協議会参加や合併を選択しがちである傾向もあり、これは、平成の大合併が上位政府主導の政策であったことに由来するものである可能性がある^[19]。一方で、町村の場合は、普通交付税比率が高く、フローの財政状況が悪化している町村ほど合併に対して積極的であった。また、人口規模と面積の大きい町村は合併を選択しない傾向にあった^[20]。普通交付税比率が高い町村は合併を強く志向する一方で、合併成立のタイミングは2005年の旧合併特例法にもとづく特例が終了する直前であることが多く^[21]、これは合併後の特例措置が終了した後の財政負担を考慮し、合併協議が難航したゆえかもしれない^[22]。また、高齢化率は市部・町村部のいずれにおいても、合併を選択する要因となっている^[23]。

合併にもとづく政令指定都市・特例市などへの昇格も、合併成立を早めるインセンティブのひとつとして機能する^[24]。平成の大合併を通じて、2008年までにさいたま市・静岡市・堺市・浜松市・新潟市の5市が政令指定都市に、函館市・下関市・青森市・盛岡市・柏市・久留米市の6市が中核市に、つくば市・鳥取市・伊勢崎市・上越市・太田市・長岡市の6市が特例市に昇格した^[25]。

合意形成

新旧合併特例法の定める優遇措置を受けるためには法定協議会の設立が必要であるが^[26]、旧合併特例法にもとづき2008年までに設立された657の協議会のうち、当初の枠組み通りのかたちで合併を成立させた例は405件（61.6%）、当初の枠組み通りではないながらも、構成自治体のすべてが合併を成立させた例が26件（4.0%）、一部自治体のみで合併を成立させた例が119件（18.1%）、全自治体が合併を成立させなかった例が107件（16.3%）であった^[27]。

編入合併の協議期間は新設合併に比べて短く^[28]、また、新設合併においても、協議に参加した最大規模の自治体人口が大きいほど、合意形成はスムーズに進む^[29]。一方で、協議地域同士の所得格差が大きいほど、合併協議は長期化する^[30]。

行政

2009年（平成21年）の「今後の基礎自治体及び監査・議会制度のあり方に関する答申」において、市町村合併の効果は以下の4点から説明されている^[32]。

1. 経営中枢部門の強化や保健福祉等の専門職員の配置など、地方分権の受け皿としての行政体制が整備されつつある。
2. 人口減少・少子高齢社会への備えとして、強化された行財政基盤を活かし、地域の将来を左右する少子化対策・高齢化対策などの取組が行われている。
3. 広域化が進む行政需要への対応や地域資源を戦略的に活用した広域的な地域活性化の新たな取組が生まれつつある。
4. 適切な職員配置により住民サービスの水準の確保を図りつつ職員総数を削減するなど、効率的な行政運営の取組が行われている。

市町村の合併にともない、合併自治体は広域的なまちづくりが可能になったほか、無医地区の解消、浜松市の例として、一部の地域で行われていた高齢者・障害者に対するバス・電車共通券の交付地域拡大といった、住民サービスの充実も実現した^[33]。総務省による、合併により成立した590自治体を対象とするアンケートによれば、74.7%が「行財政の効率化（職員配置の適正化、 公共施設の統廃合など）」、71.7%が「広域的なまちづくり推進、地域活性化」を評価した^[34]。

総務省が2010年3月に発表したレポートである『「平成の合併」について』においては、合併の効果の第一として「専門職員の配置など住民サービス提供体制の充実強化」が挙げられている^[35]。この見解は、同年に山梨県・長崎県が刊行したレポートにおいても支持されている^[36]。一方で、総務省による各自治体へのアンケート調査によれば、平成の大合併で成立した自治体において、この論点を評価した回答者は半分にも満たない^[34]。後藤・安田記念東京都市研究所の2013年（平成25年）の報告によれば、平成の大合併以後、合併自治体・非合併自治体はいずれも公務員を大きく削減しているが、合併自治体においては専門職員数は実際に維持ないし増加している^[37]。

一方で、合併後の旧市町村においては、中心性の低下による活力低下や、旧役場の機能縮小による地域の活力低下・住民サービスの低下も報告されている^[38]。嶋田暁文は合併自治体においては職員の管轄面積が増加しており、決定機能も本庁に集約されてしまっている以上、専門職員の増加がただちに住民サービスの向上を意味するとは考えがたいと主張している^[39]。また、後藤・安田記念東京都市研究所によれば、公共施設の整備については合併自治体・非合併自治体に大きな差異は見られない^[40]。

国立国会図書館のインターネット資料収集保存事業では、合併により消滅した自治体や合併協議会の公式ウェブサイトをアーカイブ化している^[41]。

財政

住民ひとりあたりの地方債収入・固定資産税額については、合併自治体が非合併自治体に比べて大きくなっている。また、合併にともない、交付税・補助金なども増加している。また、住民ひとりあたりの歳出額についても、合併自治体のほうが非合併自治体よりも大きい^[42]。大和総研のレポートによれば、1999年度から2005年度に合併した555市町村のうち、545市町村は合併年度以降5年の財政力指数について上昇傾向を見せている。一方で、合併年度以降10年の財政力指数をみると、指数の変化にはばらつきがみられる。2005年に合併した市町村のうち、2015年度の財政力指数が合併年度を上回っているものは54.8％である^[43]。

後藤・安田記念東京都市研究所によれば、2008年時点で合併自治体は合併特例債などにより歳入を担保できていたため、非合併自治体よりも財政の効率性が低い^[44]。中澤・宮下は、合併に参与した自治体が多いほど合併後自治体の費用非効率性は高まると論じ、また、合併後経過年数はほとんど効率化に寄与していないとした^[45]。