Histoire de la Banque de France

La France ne dispose pas, sous l'Ancien Régime, d'une banque centrale permanente au sens contemporain du terme. Les innovations financières de Law et la Caisse d'escompte jouent, un temps et en partie, ce rôle^[1]. Pendant une courte période, la France dispose d'un système de banque libre sous le Directoire et le Consulat^[1].

Napoléon Bonaparte réfléchit à la création d'une nouvelle institution financière^[1]. Sa politique centralisatrice joue en la faveur de la création d'une banque centrale, ainsi que la recherche de financement pour les armées. Il souhaite aussi éliminer la concurrence, pour empêcher l'émission inflationniste de billets de banque et protéger la rentabilité des actions. Il y a, enfin, la volonté de pouvoir procéder à des opérations de sauvetage des caisses de l'État^[2]. Il s'agit ainsi de créer un organisme régulateur sur le marché de l'escompte et du loyer de l'argent^[3], et de soutenir une nouvelle monnaie, le Franc Germinal.

Cette volonté politique rencontre une volonté entrepreneuriale^[4]. Une lettre des banquiers Le Couteulx, Perregaux, Mallet et Périer, appuyés par le conseiller d'État Crétet, adressée le 6 janvier 1800 au ministre des Finances Gaudin, présente le projet d'une Banque de France^[5].

La Banque de France est créée le 18 janvier 1800 par un arrêté des Consuls du 24 pluviôse an VIII pour ce groupe de représentants de banques privées, sur le modèle de la banque d'Angleterre^[3].

Si la banque est juridiquement indépendante du pouvoir politique, elle « entretien, d'emblée, des relations étroites avec [celui-ci] » (Blancheton), car ses fondateurs sont proches de Napoléon et demandent le soutien du Trésor pour réunir le capital de la banque^[4]. Si Nicolas François Mollien s'y oppose, le Premier consul accepte et s'inscrit, avec sa famille, les Beauharnais et les Murat, parmi les souscripteurs^[1],[4].

La Banque de France est alors une banque d'émission parmi d'autres^[1]. Le banquier Claude Périer en rédige les premiers statuts^[6]. La Banque de France se présente juridiquement sous la forme d'une société anonyme (société par actions) au capital de 30 millions de francs, soit 30 000 actions nominatives de 1 000 francs^[4]. Les deux cent plus importants actionnaires (bientôt appelés, de manière polémique, les deux cents familles) étaient représentés par quinze régents et trois censeurs. La réunion des régents formait le conseil général qui élisait dans son sein un comité central composé de trois membres dont le président était de droit président du conseil général. Le comité central était chargé de la direction de l'ensemble des opérations de la Banque^[4].

L'article 5 des statuts précise que la Banque de France ne doit pas favoriser l'inflation et garantir une convertibilité de ses billets avec le métal, car elle doit « émettre des billets dans des proportions telles qu'au moyen du numéraire en caisse et des échéances du papier de son portefeuille, elle ne puisse être exposée à différer le paiement de ceux dont on lui demanderait le remboursement en espèces »^[4]. La Banque doit émettre des billets payables à vue et au porteur, en contrepartie de l'escompte d'effets de commerce. Assez modeste, n’exerçant son activité qu’à Paris, elle partage alors, avec cinq autres établissements^[7], le rôle d’émettre des billets de banque.

Le 13 février 1800, se tient la première assemblée générale des actionnaires de la banque, qui ratifie la nomination d'un « conseil de régence » composé de 15 membres. Sont élus Jean-Frédéric Perregaux, Le Couteulx de Canteleu, Mallet aîné, Georges-Victor Demautort, Claude Perier, Perrée-Duhamel, Jacques-Florent Robillard, Joseph Hugues-Lagarde, Jacques-Rose Récamier, Jean-Pierre Germain, Carié-Bézard, Pierre-Léon Basterrèche, Jean-Auguste Sévène, Alexandre Barrillon et Georges-Antoine Ricard. Le Couteulx de Canteleu en est le premier président, remplacé quelques mois plus tard par

Perregaux^[9]. Martin Garat est nommé directeur général.

Leurs fauteuils, au nombre de quinze, sont numérotés. Parmi ces quinze premiers régents, certains ne sont pas banquiers mais négociants ou disposant d'une fortune suffisante^[10]. Les régents sont accompagnés de trois censeurs, dont les premiers sont Guillaume Sabatier, Bernard Journu-Auber et Jean-Michel Soehnée.

L'institution acquiert une clientèle en fusionnant avec la Caisse des comptes courants^[1]. En février 1800, la Banque de France fusionne avec la Caisse des comptes courants. La Banque est immédiatement requise par l’État pour assurer des missions de service public, parmi lesquels le recouvrement des gains de la Loterie nationale. Ainsi, dès le 21 avril 1800, le membre fondateur et régent Le Couteulx peut déjà annoncer que si « la Banque de France est encore un enfant au berceau, [...] son enfance est celle d’Hercule, et elle a fait un bon et utile usage de ses premières forces ». En août, le Consulat donne à la Banque de France une mission de paiement des rentes et des pensions de retraite au nom de la puissance publique^[4].

Ainsi, si la Banque de France est théoriquement indépendante, son autonomie face au pouvoir est rapidement remise en question. En 1802, le gouvernement exige l'escompte d'obligations qui ne répondent pas aux critères habituels de l'escompte de la Banque ; elle est pourtant contrainte de céder^[4].

Son premier siège est situé dans les anciens bureaux de la Caisse des comptes courants, à l'hôtel de Massiac^[8].

La loi du 24 germinal an XI (14 avril 1803) restreint le privilège d'émettre des billets payables au porteur et à vue (billets de banque) à la seule Banque de France, en ce qui concerne le territoire de Paris. Cela est une modification radicale du système monétaire français. Depuis sa création, trois ans plus tôt, d'autres établissements financiers pouvaient émettre des billets, à l'image de la Caisse d'escompte du commerce, le Comptoir commercial ou la Factorerie^[11]. En octroyant ce privilège, Bonaparte fait le choix d'accorder un monopole à une institution dont il a pu éprouver la stabilité et la capacité à financer sa politique depuis 1800^[4].

En échange de ce monopole, Bonaparte fixe toutefois des obligations à la Banque. Les actionnaires voient leur poids original se réduire ; ils ne peuvent plus dissoudre l'institution par leur vote. Des restrictions sont apportées en matière d'élection des régents et censeurs^[4]. Enfin, l’État fixe un plafond au montant des dividendes qu'elle peut distribuer à ses actionnaires, et détermine qu'au-delà, les bénéfices doivent être versés à un fonds spécifique qui permet à l'institution de se porter acquéreur de titres financiers émis par l’État (rentes d’État)^[4]. Le capital de la Banque de France augmente et est fixé à 45 millions de francs^[4].

La suspension de la paix d'Amiens en 1803 provoque un brusque resserrement du crédit entre entreprises françaises. La Banque de France agit promptement pour inciter les banques à continuer de prêter^[2].

En 1805, la Banque de France doit faire face à une première crise de liquidité^[4]. Le Trésor avait escompté des titres de dette publique française auprès d'une entreprise, la Compagnie des négociations réunis, dont la situation financière était fragile du fait d'emprunts toxiques qu'elle a réalisés auprès de l'Espagne ; or, cette même Compagnie se tourne vers la Banque pour faire escompter les titres de dette publique française que le Trésor lui a confiés. La Banque de France accepte de refinancer indirectement le Trésor en escomptant les titres : elle distribue des billets contre ces actifs^[4].

Un décalage s'accroît entre le nombre de billets en circulation et la valeur détenue par la Banque de France dans son portefeuille. Cela la contraint, en août 1805, pour maintenir son équilibre financier, à réduire son activité d'escompte auprès du secteur privé de moitié. Une panique bancaire s'installe^[4]. Cette panique est d'autant plus forte que la Banque de France ne dispose pas d'assez de métaux pour couvrir ses engagements (billets) auprès de la population. En septembre 1805, la Banque de France dispose de 1,2 million de francs de numéraires, contre des dépôts de particuliers qui peuvent exiger la conversion de 8 millions de francs^[4]. Le Trésor est obligé de refinancer la Banque de France, et seule la bataille d'Austerlitz permet de renflouer l'institution grâce à un virement du Trésor^[4].

L'épisode de la première crise de liquidité a témoigné de ce que le crédit accordé par la place financière à la Banque de France était déjà lié au crédit accordé à la puissance publique. Napoléon décide dès lors de mener une réforme de la banque centrale afin de raffermir le rôle de l’État en son sein. Il déclare devant le Conseil d'État, le 27 mars 1806 : « La Banque n'appartient pas aux seuls actionnaires ; elle appartient aussi à l’État, puisqu'il lui donne le privilège de battre monnaie »^[4]. Conscient toutefois de ce que le financement direct des déficits par la banque centrale conduirait à l'inflation et à la ruine, il assure : « Je veux que la Banque soit assez dans les mains du gouvernement et n'y soit pas trop [...] Je ne demande pas qu'elle prête de l'argent au Trésor, mais qu'elle procure des facilités pour réaliser, à bon marché, ses revenus aux époques [...] convenables »^[4].

Cela amène Napoléon à mettre en place une réforme par la loi du 22 avril 1806. La banque, annonce l'exposé des motifs, est un établissement public, et doit user de son privilège dans l’intérêt commun du gouvernement, des citoyens et des actionnaires : « La propriété de la banque est à l'État et au gouvernement autant qu'aux actionnaires ». La direction des affaires de la banque est confiée à un gouverneur, assisté de deux sous-gouverneurs nommés par l'État, et non plus à un comité central d'actionnaires^[4]. C'est le gouverneur qui doit valider toute opération d'escompte. Il doit lui-même être propriétaire d'actions de la banque. En échange, le privilège de la Banque est prolongé de vingt-cinq ans, et son capital est porté de 45 à 90 millions de francs^[4]. De plus, comme le souligne Blancheton, sont mises en place des « modalités plus avantageuses pour le calcul des dividendes » revenant aux actionnaires^[4].

La Banque de France rend plusieurs services au Trésor, parmi lesquels la gestion des comptes du Trésor^[4].

Le premier gouverneur de la Banque de France est nommé le 25 avril 1806 ; il s'agit d'Emmanuel Crétet. Il est remplacé le 9 août 1807 par François Jaubert. Cette période marque la prise de contrôle de l'institution par le régime. Napoléon décide parfois lui-même de la fixation du taux d'escompte, comme c'est le cas en novembre 1806, où le taux passe de 6 % à 5 % à l'issue d'une lettre envoyée au ministre des Finances, Martin Gaudin^[4].

Deux ans plus tard, le 16 janvier 1808, un décret impérial promulgue les « statuts fondamentaux » qui devaient régir jusqu'en 1936 les opérations de la banque. Cette année-là, la Banque réalise un bénéfice net de 6,5 millions de francs.

En 1811, la Banque de France installe son siège dans l'hôtel de Toulouse, ancien hôtel particulier du comte de Toulouse, Louis-Alexandre de Bourbon. Situé rue de la Vrillière, dans le 1^er arrondissement de Paris, le bâtiment est d'une taille plus grande et marque l'affirmation de la Banque. L'accueil du public se faisant aujourd'hui au 31,

rue Croix-des-Petits-Champs.

Le décret impérial du 16 janvier 1808 décidait l'établissement de succursales appelées « comptoirs d'escompte » dans certaines villes de province où le développement du commerce en faisait sentir la nécessité. Dès lors qu'une succursale s'installait dans une ville, elle acquerrait automatiquement le monopole de l'émission des billets dans la commune^[4].

Un mouvement d'expansion territoriale commence ainsi. En 1808, des comptoirs d'escompte furent créés à Lyon et à Rouen. Le mouvement est toutefois lent, car les autorités de la Banque à Paris ne sont pas convaincues de la nécessité de cette expansion, qui risque selon elles de conduire à une émission trop abondante de papier monnaie, et donc à créer de l'inflation et ruiner la Banque^[4].

Napoléon s'impatiente alors. Le ministre du Trésor Mollien s'emploie à modérer l'empereur et dans sa « note du Havre », insistait sur le fait que la confiance accordée par le public est le plus souvent locale. Un seul nouveau comptoir est créé par la suite, celui de Lille, le 29 mai 1810, malgré l'opposition du comité de direction de l'institution^[4].

Un décret du 8 septembre 1810 autorise la Banque « à exercer son privilège dans les villes où elle a des comptoirs de la même manière qu'à Paris ». Une véritable panique se déclenche alors à Lyon, donnant raison à Mollien. Les déposants, craignant l'inflation et la faillite monétaire, retiraient leurs fonds en compte et les transactions n'étaient plus conclues qu'avec une grande défiance. Cette panique s'apaisa progressivement mais, d'une façon générale, on craignait que l'escompte par émission de billets, en faisant baisser le taux de l’intérêt, ne provoquât la fuite des capitaux.

La première abdication de Napoléon Ier mène à la fuite de Jaubert, trop lié au régime bonapartiste, et à la nomination d'un nouveau gouverneur, en la personne de Jacques Laffitte, financier de premier plan de la place parisienne. Pendant les Cent-Jours, Bonaparte maintient Laffitte afin de préserver la stabilité de l'institution et de la monnaie ; il est une fois de plus maintenu après la seconde abdication^[4].

Laffitte est convaincu que la banque doit s'autonomiser du gouvernement afin d'éviter toute dérive et préserver la stabilité de la valeur de la monnaie. Sous son impulsion, un projet de loi est déposé en novembre 1814 à la Chambre des pairs, qui établit un système d'élection du gouverneur par les actionnaires, et interdit au gouvernement de bénéficier de prêt ou d'escompte de la Banque^[4]. Le projet n'est jamais examiné, du fait de l'instabilité politique, mais aussi des besoins financiers du Trésor, notamment du fait des frais d'occupation^[4].

Il n'en demeure pas moins que la Banque de France gagne en autonomie sous la Restauration. Le soutien qu'elle apporte au Trésor est moindre que sous l'Empire^[4].

Sous la direction de Laffitte, le Conseil de régence s'emploie à poursuivre une politique de fort rendement immédiat, en supprimant les charges improductives, dont les comptoirs déficitaires. Entre 1814 et 1817, les comptoirs d'escompte sont supprimés, à commencer par celui de Lille, puis de Rouen et Lyon en 1817^[4]. Ces fermetures entraînèrent de véhémentes protestations du commerce et de l'industrie, brutalement privés des concours bancaires.

Les événements allaient d'ailleurs démontrer rapidement à la Banque l'erreur qu'elle avait commise car, à la suite de la suppression des comptoirs, des banques départementales furent créées^[4]. Elles apparurent notamment dès 1817 à Rouen, Nantes et Bordeaux. Les résultats de leur exploitation furent bons et il fut rapidement évident que la Banque de France devait s'intéresser à cette évolution si elle ne voulait pas être amenée à renoncer à son titre - et même, peut-être, à son privilège - au profit d'autres organismes.

Les autorités de la Banque décident, en 1820, de fixer le taux d'escompte à 4 %, et de le maintenir à ce niveau afin de favoriser la stabilité des anticipations du secteur économique français. Jusqu'au Second Empire, le taux ne sera abaissé qu'une fois, en 1847^[4].

En 1820, Gaudin est nommé gouverneur en remplacement de Laffitte. Il perpétue la politique d'affirmation de l'autonomie de l'institution vis-à-vis du pouvoir politique afin de préserver la monnaie de tensions inflationnistes^[4].

Les liens entre la Banque de France et le Trésor s'accentuent à partir de janvier 1832. Est mis en place un compte d'avances ; lorsque la banque centrale accorde des avances au Trésor, le compte est débité. Lorsque le Trésor dispose d'excédents sur son compte courant, le compte est crédité^[4].

Lors de la panique financière de 1837, la Banque d'Angleterre demande un prêt à la Banque de France, qui lui est accordé sous la forme de 2 millions de livres sterling or^[12].

La Banque de France se trouve concurrencée, dans les années 1830, par des banques d'émission départementales qui disposent de la possibilité d'émettre des billets, comme elle. La croissance économique a pour conséquence que les élites économiques locales demandent l'ouverture de telles banques d'émission de manière croissante^[4]. Si une telle banque avait déjà été créée à Rouen, en 1817, en remplacement du comptoir de la Banque de France, puis à Nantes et Bordeaux l'année suivante, elles se multiplient à partir du milieu des années 1830^[4].

Cette situation déplaît aux autorités de la Banque, qui craignent une concurrence et un dérèglement du système financier. En 1836, une revue stratégique mène les autorités de la Banque à définir un projet d'expansion nationale, dans l'objectif de couvrir les grands pôles économiques nationaux par des comptoirs^[4]. Dès cette année-là, un comptoir est ouvert à Reims et Saint-Étienne. Selon Blancheton, « entre 1836 et 1846, la Banque de France ouvre quinze comptoirs en province »^[4].

Cette conquête du territoire national est une réussite, car elle implante la Banque de France durablement dans la vie de la Nation, et accroît son activité. La Banque, alors privée, a un objectif de rentabilité ; or, comme le rapporte Blancheton, « le dividende versé aux actionnaires » entre 1836 et 1847 est « multiplié par près de 1,6 et le montant des effets escomptés par 2,3 »^[4]. La bonne santé de l'institution est facilitée par le fait que le Trésor ne fait plus appel à elle entre 1837 et 1846 : la bonne santé financière de la France à cette époque a pour conséquence que l’État s'endette par l'émission de titres dont le taux est de 2 %, alors que la Banque de France a un taux d'escompte de 4 %^[4].

La loi de 1806 avait fixé la date de fin du privilège d'émission de la Banque de France à 1843. Les autorités de la Banque négocient avec le ministère des Finances à partir de la fin de 1838 afin d'obtenir une extension du privilège. Un débat est organisé au Parlement en 1840. Le président du Conseil, Adolphe Thiers, soutint avec éloquence, devant la Chambre des députés, la demande de renouvellement présentée par le gouverneur, le comte d'Argout, qui avait été son ministre des Finances en 1836. Les députés reconnaissent le rôle qu'a joué l'institution dans la stabilité monétaire, contrastant alors avec la stabilité économique^[4].

Le projet de loi est adopté le 21 mai 1840, à 252 voix pour et 58 contre. Le privilège d'émission est prorogé jusqu'en 1867^[4]. Toutefois, la Banque est contrainte de publier ses comptes de manière trimestrielle. Une disposition de la loi permet d'ouvrir des comptoirs sur simple ordonnance du roi^[4]. Le capital fut, à cette date, réduit de 90 à 67,9 millions.

La Banque de France développe l'émission de billets à partir de 1847. En effet, l'économie connaît une surchauffe, qui implique un besoin accru de moyens de paiement. Les billets de 200 francs (échangeable contre un équivalent en or) sont alors mis en circulation. Le gouvernement, lors du débat à ce sujet à la Chambre des Députés, annonce qu'il ne souhaite pas la généralisation du papier monnaie au sein de la population ; il entend le réserver au commerce en lui interdisant de servir aux paiements journaliers. Un an plus tôt, la Banque avait également produit un billet d'un montant de 5 000 francs, peu utilisé.

Au milieu des années 1840, la Banque de France cherche à contrôler l'émission dans toute la France ; elle plaide auprès du gouvernement pour que le Parlement accepte de lui donner autorité sur les banques d'émission départementales, de telle sorte qu'elle dispose d'un privilège national. Cette possibilité fait l'objet de débats, dont d'un rejet en février 1848 lorsque le privilège de la Banque de Bordeaux est renouvelé pour le département de la Gironde^[4].

La Révolution française de 1848 provoque un effondrement financier et une tension importante sur le secteur bancaire. Une panique bancaire a lieu, doublée d'une crise des finances publiques car le Trésor voit ses rentrées s'amenuiser. Ce dernier sollicite la Banque de France au début du mois de mars, qui accepte, le 2 mars, d'escompter près de l'équivalent de 1,3 million de francs de titres de dette publique^[4].

La situation est toutefois néfaste pour le bilan de l'institution ; elle doit échanger un grand nombre de billets contre des métaux, et Blancheton souligne que son « encaisse [métallique] se réduit, pass[ant] de 140 millions de francs le 26 février à moins de 60 millions le 15 mars », menaçant l'institution de faillite^[4].

Le gouvernement doit mettre en place un cours forcé pour que les billets de la Banque de France soient acceptés universellement comme moyen de paiement, y compris de règlement de dettes fiscales, dans le pays^[4]. Le décret du 15 mars 1848 stabilise ainsi la situation en indiquant que les billets de la Banque seront reçus comme monnaie légale par les caisses publiques et les particuliers (la plupart des receveurs généraux se refusaient en effet à les accepter), et que, jusqu'à nouvel ordre, la Banque était dispensée de l'obligation de rembourser les billets en espèces. Enfin, la Banque était tenue de publier, tous les huit jours, sa situation au Moniteur universel (c'est-à-dire le montant de son encaisse or, comme fonds de garantie).

La Banque de France est ainsi mobilisée pour financer la dette publique. Fin mars, la banque centrale prête 50 millions de francs à échéance de trois mois (intérêt de 0 %), puis 150 millions de francs (à 4 %) fin juin^[4].

La Révolution facilite l'atteinte par la Banque de ses objectifs de prise de contrôle des banques départementales, refusée quelques semaines plus tôt par les parlementaires. En effet, la gestion de la crise financière implique que la Banque de France vienne sauver les banques départementales en escomptant leurs titres financiers, resserrant le lien qu'elle entretient avec elles^[4]. De plus, la Banque négocie avec le gouvernement pour que, en échange de ses prêts, les parlementaires décident d'étendre le monopole de la Banque de France au pays entier et supprime les banques départementales^[13].

Le décret du 27 avril 1848 et du 2 mai 1848 acte l'incorporation des 15 banques départementales d'émission existantes à la Banque de France^[4]. Elles continuent de fonctionner comme comptoirs. Pour permettre la fusion, le capital fut porté à 91,25 millions de francs.

Alors que la convertibilité du franc en métaux sur demande auprès de la Banque de France avait été suspendue durant les évènements révolutionnaires de 1848, la décision est prise, le 6 août 1850, de rétablir cette convertibilité^[4]. Les autorités de l'institution choisissent aussi de fixer à nouveau le taux d'escompte à 4 %, revenant à la norme pré-1848. Cela marque une normalisation de la politique de conversion de l'institution^[4]. De 1850 à 1870, l'émission demeure entièrement libre. La Banque était seulement tenue d'assurer, au porteur et à vue, la convertibilité de ses billets en espèces d'or ou d'argent.

Le décret du 3 mars 1852 permit à la Banque de revenir aux publications trimestrielles et semestrielles de bilan.

Louis-Napoléon Bonaparte met en œuvre, dès 1852, une politique de relance par le biais d'une politique budgétaire de grande ampleur. Il souhaite renforcer le système

bancaire français, en accroissant le nombre d'établissements de crédit. Cela mène son gouvernement, influencé par les frères Pereire, à souhaiter une coopération plus étroite de la Banque de France, notamment par le biais d'un relâchement de sa politique monétaire (abaissement du taux d'escompte, multiplication des avances à l'industrie)^[4].

La Banque de France négocie une fois de plus avec le ministère des Finances. En mars 1852, un accord est trouvé. La Banque obtient « l’abrogation d’un article de la loi de 1840 qui stipulait que les pouvoirs publics pouvaient remettre en cause son privilège d’émission en 1855 » (Blancheton). En échange, toutefois, elle accepte l'étalement du remboursement d'un prêt réalisé au Trésor, ce qui affecte son bilan ; elle s'engage aussi à soutenir le développement des chemins de fer français en accordant des avances aux entreprises impliquées dans ce secteur ; enfin, elle accepte de réduire son taux d'escompte de 4 % à 3 %^[4].

Les autorités de la Banque de France cherchent à naviguer habilement entre la pression et la surveillance politiques d'une part, les intérêts de la Banque et ses actionnaires d'autre part, et l'intérêt général dans la stabilité de la monnaie enfin. Les régents réussissent à freiner l'expansion du crédit dirigé vers le secteur du chemin de fer, par crainte d'alimenter une bulle spéculative qui, à l'éclatement, grève le bilan de la Banque. L'institution apprend à négocier avec le pouvoir, et réussit à imposer parfois ses vues. Comme l'écrit Blancheton, « la politique [monétaire] est maintenant davantage le produit d’un rapport de forces entre l’institut d’émission et le pouvoir »^[4].

La Banque met à profit la dégradation de sa situation financière pour gagner en autonomie dans la fixation de ses orientations de politique monétaire. L'accroissement de la production de crédit a pour corollaire, entre 1853 et 1856, une réduction nette de son encaisse métallique, avec un taux de couverture de ses engagements qui passe de 87 % en 1852 à 29 % en 1856. La Banque de France obtient du pouvoir une augmentation du taux d'escompte, qui est à nouveau fixé à 4 % (octobre 1853), puis 5 % (janvier 1854)^[4].

Il n'en demeure pas moins que l'institution demeure source fidèle d'un financement des dépenses publiques : la guerre de Crimée la mène ainsi à accord trois avances entre 1854 et 1857, d'un montant total de 100 millions de francs, au Trésor^[4].

Dès 1856, des négociations ont à nouveau lieu entre la Banque et le ministère des Finances pour déterminer les contours des relations à venir entre le Trésor et la Banque. La loi du 9 juin 1857 en expose les règles. La Banque de France obtient ce qu'elle souhaitait le plus, à savoir une prorogation de son monopole d'émission jusqu'à 1897. Elle obtient la possibilité de fixer librement son taux d'escompte, qui peut ainsi dépasser la barre des 6 % ; cela lui facilite grandement la tâche de la protection de son encaisse métallique, notamment lorsque la Banque d'Angleterre provoque des sorties de capitaux en fixant un taux élevé^[4]. Blancheton analyse ce pouvoir de fixation libre, accordé par Bonaparte, comme l'admission des contraintes que le système monétaire international naissant fait peser sur le système financier français^[4]. Le capital de la Banque est doublé et passe donc à 182,5 millions de francs.

En échange, le Trésor prévaut sur un certain nombre de priorités. La Banque de France se trouve dans l'obligation, comme le note Blancheton, de « lui accorder une avance permanente de 80 millions de francs (réduite à 60 millions en 1862). Elle est utilisable sans l’autorisation du Conseil général. Le Trésor ne doit des intérêts qu’après compensation avec le produit perçu sur son compte courant créditeur » ; l'avance se fait à taux préférentiel de 3 %^[4].

Bernard Blancheton soutient que 1857 marque un tournant dans l'histoire de la Banque de France. C'est à cette date qu'elle devient un prêteur en dernier ressort, identifié comme tel, par la place de Paris^[4].

En 1861 éclate l'affaire de la Banque de Savoie. Une enquête est menée à partir de 1865 pour déterminer si la Banque de France a correctement utilisé le monopole d'émission de billets, et si elle a été le sujet d'une prudence excessive dans la politique de crédit^[4].

La guerre franco-allemande de 1870 est préparée financièrement par le ministère des Finances et la Banque de France. Les autorités de la Banque s'accordent au début de la guerre, en juillet 1870, pour ne pas reproduire les politiques mises en place pendant la révolution de 1848, à savoir le cours forcé et la suspension de la convertibilité du franc en métaux. Toutefois, par précaution et pour préserver l'encaisse métallique de l'institution, le Conseil général fait évoluer le taux d'escompte, qui passe de 3 % à 5 % au mois d'août^[4]. Une avance de 50 millions de francs est accordée au Trésor^[4].

Le pessimisme du public français a toutefois raison de cette stratégie, car les demandes de conversion en métal explosent. L'encaisse métallique baisse d'un équivalent de 240 millions de francs entre juillet et mi-août (1,24 à 1 Md de francs)^[4]. Une panique bancaire se déclenche le 9 août, et l'hôtel de Toulouse fait l'objet d'intrusions d'épargnants inquiets. Une loi est prise en urgence, le 12 août 1870, pour réinstaurer le cours forcé du billet de banque, suspendre la conversion, et plafonner l'émission de billets^[4]. Il s'agit de la dernière grande décision de la Banque de France sous le Second Empire^[4].

La défaite de Sedan mène à la proclamation de la Troisième République. Le Trésor part en exil à Tours et oblige la Banque à lui accorder en septembre une avance (75 millions de francs), puis à nouveau à la mi-octobre (100 millions de francs) pour continuer la guerre. Blancheton souligne que la Banque accepte d'accorder des avances afin d'éviter une solution alternative plus inflationniste, qui est la monétisation de la dette publique par émission d'argent frais (planche à billets)^[4].

Les réticences de l'institution face aux exigences du gouvernement de la Défense nationale mènent à des tensions fortes ; Léon Gambetta indique que « [n]ous déposséderons, s’il le faut, la Banque de France, et nous marcherons sur toutes ces résistances qui perdent la France [...] C’est au moment où les Prussiens épuisés tentent leur dernier effort, où nous pouvons, nous devons espérer de sortir glorieusement de l’immense lutte, que l’argent nous est refusé. Je vais protester par un appel public à la France. Je suis résolu à tout. Nous briserons s’il le faut la Banque et nous émettrons du papier d’État »^[4].

Le gouvernement remercie le sous-gouverneur Frédéric Cuvier, qui refuse d'accroître les avances par crainte d'une crise inflationniste, le 27 décembre 1870 ; Patrice O'Quin le remplace, accepte d'accorder une avance de 100 millions de francs, avant d'être à nouveau remplacé par Cuvier en février 1871^[4].

Le gouvernement négocie avec la Banque de France en février 1871, à Ferrières. L'institution financière décide de signer un accord pour une avance de 400 millions de francs. La Commune de Paris, qui commence en mars 1871, pèse sur les finances du pays, aussi Adolphe Thiers se montre-t-il menaçant envers les autorités de la Banque pour obtenir d'autres faveurs, et écrit au gouverneur : « Je vous garde parce que j’ai besoin d’argent. Nous sommes gueux comme des rats d’église »^[4]. La Banque cède, et les avances cumulées mènent à que, en mai 1871, elles culminent à 1,33 Md de francs^[4]. En 1871, les avances représentent 10 % du PIB français^[4].

Afin de répondre aux inquiétudes des épargnants, qui souhaitent des petites coupures, la Banque émet des billets de 25 francs, et la loi du 29 décembre 1871 donne à la Banque l'autorisation d'émettre des billets de 5 francs. Le plafond de l’émission est relevé en conséquence.

Le ministère des Finances cherche à réduire le poids du service de la dette, qui s'est emballée pendant la guerre ; aussi, à partir de juin 1871, le ministère fait-il pression sur la Banque pour qu'elle réduise le taux d'escompte qu'elle pratique vis-à-vis du Trésor. Adolphe Thiers joue cette fois-ci un rôle modérateur, en soulignant que la valeur de la monnaie et l'acceptation des billets comme moyens de paiement par les entreprises françaises proviennent de ce que la Banque de France est reconnue comme ayant la stabilité de la monnaie comme objectif premier^[4]. L'autonomie de la Banque est ainsi préservée^[4].

La Banque de France agit promptement pour assainir sa situation financière à l'issue du paiement des indemnités de guerre exigées par l'Allemagne. La loi du 21 juin 1871 avait déterminé les modalités du remboursement par l’État des avances de la Banque, à hauteur de 200 millions de francs par an. Cela permet de réduire la quantité de monnaie en circulation. Aussi, à partir de 1874, l'institution réussit à faire s'accroître à nouveau son stock de métaux ; ces deux causes se combinent pour faire remonter le taux de couverture de la Banque à 40 %, puis 70 % en 1876^[4].

Toutefois, son encaisse demeure insuffisante pour des remboursements rapides des vastes quantités de billets émises à partir de 1870. Le Trésor et la Banque négocient donc à nouveau. L'aboutissement de leurs discussions est la loi du 3 août 1875, qui dispose que le cours forcé (et le refus de conversion des billets en métaux) ne sera aboli qu'à partir du moment où les avances à l'État auront été réduites à 300 millions de francs net. Du fait d'une politique d'assainissement des comptes publics, cela arrive dès le 1^er janvier 1878. Mais la loi précise en même temps que le cours légal des billets continuera à subsister après la suppression du cours forcé ; autrement dit, le billet de banque devient alors une véritable monnaie pour le pays, là où il n'était avant qu'un expédient^[4].

Le système du plafond de billets reste en vigueur jusqu'en 1928, étant entendu que, pour tenir compte des besoins du public, le volume maximum de l'émission fut porté, par étapes, de 1,8 milliard en 1870 à 58,5 milliards d'anciens francs en 1925.

Après un début difficile à la proclamation de la Troisième République, la Banque de France s'installe dans son paysage institutionnel régulier. Une grande stabilité prédomine alors en effet à la tête de l'institution : Gambetta, devenu président du Conseil, nomme gouverneur Pierre Magnin en 1881 ; il s'assure alors qu'un républicain contrôle l'institution. Or, il demeure à ce poste 16 ans, jusqu'en 1897. Georges Pallain, qui lui succède, reste en poste de 1897 à 1920. Cela favorise la mise en place de projets de long terme^[4]. La Banque de France améliore progressivement son taux de couverture par le biais d'une ambitieuse politique d'achats d'or, dont la détention double^[4].

Signe de son enracinement républicain, la Banque de France signe son premier partenariat académique avec Sciences Po (à l'époque, École libre des sciences politiques) dans les années 1890 à l'instigation d'Émile Boutmy^[15].

Aussi, cette stabilité permet une expansion définitive de la Banque dans l'Hexagone. En 1873, une loi lui fait obligation d'établir une succursale avant le 1^er janvier 1877 dans tout département où il n'en existerait pas encore. Le nombre des comptoirs s'est alors accru pour atteindre 160 en 1900. Cette expansion fait de la Banque la première capitalisation de la Bourse de Paris pendant la période.

Selon Blancheton, l'autonomie respectée de la Banque et ses bonnes relations avec le ministère des Finances proviennent du fait que les gouvernements successifs maîtrisent les finances publiques et n'ont donc pas besoin d'entrer en confrontation avec la Banque pour bénéficier de ses avances^[4]. La Banque escompte de moins en moins de titres de dette publique : de 5 milliards de francs en 1873, le montant chute à 100 millions en 1882, puis 75 millions en 1890. La bonne gestion des finances publiques, en partie liée à l'absence de guerre sur la période, a pour conséquence que le Trésor emprunte à des taux proches de 1,5 % à 2 % sur le marché monétaire, soit un taux inférieur à celui de l'escompte (2 % à 4 %)^[4].

Si la stabilité monétaire de la période permet à la Banque de bénéficier d'un grand prestige, elle se trouve critiquée par des parlementaires, notamment marqués à gauche et qui souhaitent la création d'une banque centrale publique. Ces oppositions politiques sont exposées au grand jour lors des débats sur le renouvellement du monopole d'émission de la Banque en 1891, puis en 1896. Parce que le privilège s'éteint en 1897, la Banque de France est contrainte d'accepter des concessions, bien que son monopole ne soit pas remis en cause : la proposition de loi d'Alexandre Millerand et de Jean Jaurès visant à supprimer la Banque au profit d'une banque centrale publique est rejetée (405 voix pour, 114 contre)^[4].

En échange, la Banque doit accepter une augmentation du plafond d'avances à un taux de 0 % auquel le Trésor a droit, qui est multiplié par trois pour atteindre 180 millions de francs. Comme le souligne Blancheton, toutefois, « [l]es 180 millions de francs représentent [...] moins de 5 % de l’actif de la Banque : la liquidité de son portefeuille n’est donc en rien menacée »^[4]. Le ministère des Finances la contraint aussi à élargir la liste des titres financiers éligibles à l'escompte au profit des « effets de commerce souscrits par les syndicats agricoles »^[4].

La Banque de France voit son importance croître à partir du début de la Première Guerre mondiale. Le déclenchement du conflit conduit en effet à la suspension de la parité franc-or ; cela a pour conséquence que la Banque peut utiliser ses outils de politique monétaire à une autre fin que de préserver la parité. Jean-Pierre Patat soutient

ainsi que la Banque de France ne devient véritablement une banque centrale au sens contemporain du terme qu'en 1914^[16]. Cela revalorise la Banque de France, qui, selon Jean Bouvier, « redécouvre son influence sur l’État », car elle peut à nouveau faire valoir ses vues^[17].

Au début du la guerre, la Banque se donne pour objectif de maintenir la valeur de la monnaie. Il apparaît toutefois très rapidement que le Trésor, en situation de guerre, prend le pas sur la Banque, et que cette dernière se trouve soumise aux exigences du financement de l'effort de guerre. Sa politique devient de moins en moins orientée vers la stabilité monétaire, qu'elle ne peut garantir du fait de ses avances et prêts^[4]. Le Trésor se charge, de plus, de la politique de changes, en mobilisant ses propres devises^[4].

La fin de la Première Guerre mondiale mène à un moment de définition de la nouvelle orientation de la politique monétaire. Comme le souligne Blancheton, les autorités françaises négocient les questions financières et de réparations allemandes sur la base du souvenir de l'expérience des années 1870, où une résorption du stock de billets avait été nécessaire pour rétablir la conversion du franc avec les métaux^[4]. La période de stabilité d'avant la guerre joue aussi un rôle dans le façonnement de la doctrine de la Banque de France, qui considère la convertibilité du franc en or comme la clef de la stabilité au regard de l'expérience^[4].

Sous l'impulsion résolue d'Albert Aupetit, la Banque mène une politique déflationniste visant à rétablir la parité^[4]. Si les autorités de la Banque espèrent ainsi remettre en place une convertibilité métallique du franc, le taux de couverture or (rapport entre l'or détenu par l'institution et la quantité de billets en francs) n'est que de 18 % à la fin de l'année 1918, ce qui nécessite de repousser le rétablissement de la convertibilité^[4].

La fin de la guerre est aussi le moment d'un bilan des avances accordées par l'institution aux pouvoirs publics. Or, comme le remarque Blancheton, « en 1918, les avances constituent plus de 50 % de l’actif de la Banque »^[4].

Un monument aux morts est inauguré le 14 décembre 1924, sculpté par Abel Lafleur. Il indique : « Sept cents de nos agents sont tombés au champ d'honneur, nous garderons fidèlement la mémoire du suprême sacrifice qu'ils ont fait à la patrie. » Cette inauguration fit l'objet d'une plaquette éditée par Devambez, avec la transcription des discours de Georges Robineau, gouverneur ; du baron de Neuflize, doyen du conseil général ; d'Étienne Clémentel, ministre des Finances et d'un poème de Jean Richepin : « Ceux dont ce monument consacre la mémoire / N'étaient point des chercheurs d'aventure ou de gloire. » ; puis la liste nominative.

Bien que le gouverneur de la Banque de France soit nommé par le gouvernement, son conseil de régence représente en réalité les deux cents plus grosses fortunes françaises. Elle accueille avec méfiance la victoire du Cartel des gauches aux élections législatives de 1924^[18].

La loi monétaire du 8 août 1926 autorise la Banque de France à intervenir sur le marché de changes par ses propres moyens, là où, jusqu'alors, elle devait passer par des courtiers ^[4].

La loi monétaire du 25 juin 1928, en rétablissant sur des bases nouvelles la convertibilité du franc suspendue en 1914, soumit la circulation fiduciaire à un nouveau régime : le pourcentage minimum de couverture. C'est ainsi que, jusqu'au 1^er septembre 1939, la Banque de France a été tenue de conserver une encaisse or au moins égale à 35 % du montant cumulé des billets au porteur en circulation et des comptes courants créditeurs ouverts sur ses livres. L'obligation imposée à la Banque de rembourser, en lingots, au porteur et à vue, les billets présentés à son siège central, a été suspendue le 1^er octobre 1936.

En 1928, il y a 259 succursales de la Banque de France.

Le Front populaire arrive au pouvoir en 1936 et considère comme contraire à l'intérêt général que le contrôle de la monnaie soit du ressort d'intérêts privés ; les représentants des milieux bancaires sont en effet très représentés parmi les régents^[19]. Le gouvernement décide par conséquent de modifier les statuts de la Banque de France. La loi du 24 juillet 1936 vise à donner aux pouvoirs publics les moyens d'intervenir plus directement dans la gestion de la Banque pour pouvoir mener une politique économique d'intérêt général.

L'Assemblée générale des actionnaires dont le rôle est de défendre les intérêts de ses actionnaires y aurait vu son pouvoir affaibli: Les délibérations étant ouvertes à l'ensemble des actionnaires et non plus uniquement aux 200 plus riches (référence aux « Deux cents familles ») la stratégie de la Banque deviendrait de fait publique.

Une plus grande possibilité dans le choix des dirigeants de la Banque serait offerte par la suppression de l'obligation faite depuis 1806 au Gouverneur et aux sous-gouverneurs de la Banque de posséder un certain nombre d'actions de la Banque.

Quant à l'organisation de la direction, les quinze régents seraient remplacés par vingt conseillers dont deux seulement élus par l'Assemblée générale, les autres déclarés représentant les intérêts économiques et sociaux, c'est-à-dire les intérêts collectifs de la nation, et pour la plupart désignés par le gouvernement. À cela s'ajouterait un conseiller élu par le personnel de la Banque.

L'indépendance limitée, mais réelle, dont jouissait l'Institut d'émission à l'égard de l'État, prit fin en 1936. Le régime instauré par Napoléon avait eu le mérite, pendant 130 ans, de préserver le crédit de la Banque à travers les vicissitudes du pouvoir, sans que la dualité instituée entre le Gouverneur, nommé par décret, et le Conseil Général, élu par les actionnaires, ait jamais suscité de conflits sérieux. Mais l'évolution du contexte économique et politique ne permettait plus de maintenir la présence d'intérêts privés dans la gestion et la propriété de la Banque.

Le décret du 17 juin 1938 autorise la Banque de France à mener des opérations d'open market, appelées « opérations sur le marché libre en vue d’accroître ou de restreindre le volume des disponibilités par achats ou ventes de valeurs négociables »^[19].

Le billet de banque s'est détaché progressivement de sa base or au cours du XX^e siècle : le cours forcé, instauré en 1914, n'a été qu'en partie supprimé en 1928, puis rétabli en 1936. Depuis cette date, la valeur du billet repose essentiellement sur la confiance que le public lui accorde, confiance elle-même fondée sur une saine gestion monétaire. L'or a ainsi cessé d'être un moyen de règlement interne pour devenir uniquement une réserve de change que la Banque de France a été naturellement appelée à administrer. Elle fut donc conduite à surveiller les fluctuations des cours des devises étrangères. De 1926 à 1928, elle fut chargée de la stabilisation du franc.

En 1936, l’État confie à la Banque de France la gestion du Fonds de stabilisation des changes (FSC), créé par la loi du 1^er octobre 1936. Ce Fonds n'a pas d'existence physique, il n'a même pas la personnalité juridique : c'est une simple institution comptable, que la Banque gère pour le compte de l'État et dans le cadre des instructions générales du ministre de l'Économie et des Finances. Cela signifie d'une part que la Banque est un mandataire — aux pouvoirs, en réalité, très souples — et, d'autre part que les profits et pertes résultant des opérations du Fonds échoient au Trésor, seul doté de la personnalité juridique et qui doit maintenir solvable le compte associé au Fonds et géré par la Banque. Le produit de la liquidation éventuelle du Fonds doit être consacré par l'État au remboursement des prêts que la Banque lui a consentis.

Conçu à l'origine pour faire respecter les limites légales imposées aux fluctuations du franc, le Fonds poursuivit son rôle régulateur sous le régime des changes flottants adopté en 1936. De 1939 à 1948, la fermeture du marché des changes et la fixation de cours rigides réduisirent le rôle du Fonds à celui d'un simple caissier, fournissant et achetant les devises correspondant aux opérations autorisées. Depuis 1948, le rétablissement progressif de la liberté des changes a restitué au Fonds ses attributions initiales. De décembre 1958, date à laquelle la France, de concert avec d'autres pays européens, a placé sa monnaie sous le régime de la convertibilité externe, jusqu'en 1971, le Fonds a été tenu d'intervenir sur le marché des changes, de telle manière que les cours des devises ne s'écartent pas de la parité officielle au-delà de certaines limites. Évidemment, le Fonds gardait la faculté d'intervenir à l'intérieur même des marges de fluctuation autorisées.

Depuis 1939, la circulation fiduciaire n'est plus soumise à aucune limitation légale. La surveillance s'exerce désormais sur les opérations génératrices de l'émission de billets : achats d'or et de devises, avances à l'État et crédits à l'économie. Ce régime souple s'inscrit dans le sens de l'évolution de la pensée économique et des habitudes monétaires du public. Il convient d'ailleurs de considérer qu'étant donné l'importance acquise par la monnaie scripturale, le volume de la circulation fiduciaire, en tant que tel, n'a plus qu'une signification relative, même si on ne peut en dénier l'influence psychologique sur l'opinion. Seules importent en fait les variations de la masse monétaire globale. Les autorités monétaires s'efforcent, par leur action propre, d'adapter la liquidité générale aux besoins de l'économie, mais leur responsabilité ne peut être séparée de celle des Pouvoirs publics dont la politique générale (budget, salaires, prix, etc.) exerce également une influence directe ou indirecte sur la création de moyens de paiement.

Le régime de Vichy commence alors que la Banque de France a déjà commencé à mettre en œuvre son plan de protection de l'or français. Afin de mettre les réserves d'or^[20] à l'abri des Allemands pendant la Seconde Guerre mondiale, celles-ci ont été transférées hors du siège : dès 1933 quelques tonnes sont envoyées vers des succursales situées à proximité des côtes, vers Brest et vers Toulon, puis en 1938, 600 tonnes sont transportées par des croiseurs de la Marine nationale vers la Réserve fédérale des États-Unis. Enfin, entre le 17 mai et le 23 juin 1940, le ministre des Finances Lucien Lamoureux accélère le transfert de l'or restant vers Dakar, les Antilles et les Amériques^[21].

La Banque de France participe, sous le régime de Vichy, aux premières décisions de réglementation et de structuration du secteur bancaire. Elle joue un rôle important dans la création de la Commission du contrôle des banques, qui vise à garantir la stabilité financière des banques^[19].

Afin de répondre aux exigences de paiement de l'Allemagne nazie, la Banque de France coopère avec la Direction du Trésor à la mise en place de la politique du circuit (circuit du Trésor), qui vise à s'assurer que la monnaie générée par création monétaire pour payer le déficit français soit réabsorbée par le Trésor en fin de course^[19].

La Banque de France est nationalisée le 1^er janvier 1946^[22]. La nationalisation de la Banque de France intervient après la libération de la France, avec la loi du 2 décembre 1945^[23].

Celle-ci prévoit que le capital de la Banque sera transféré à l'État le 1^er janvier 1946 et que les actionnaires recevront des obligations, en remplacement de leurs actions, à raison de quatre obligations remboursables en vingt ans pour une action. Les dernières obligations à 3 % de la Banque de France qui restaient en circulation ont été remboursées à compter du 1^er janvier 1965, date à laquelle elles ont cessé de porter intérêts.

La loi du 2 décembre 1945 a prorogé, sans limitation de durée, le privilège qui lui avait été concédé initialement en 1803, pour un terme de 15 ans, et que le législateur avait renouvelé successivement en 1806, 1840, 1857, 1897, et 1918 jusqu'au 31 décembre 1945. La loi du 3 janvier 1973 puis du 4 août 1993 (article 5) a confirmé cette disposition.