Présidence de Woodrow Wilson

Droits de douane et fiscalité

Conformément à la ligne historique des démocrates selon laquelle le maintien de droits de douane élevés revenait à taxer injustement les consommateurs, Wilson fit de la réduction de ces tarifs une priorité^[35]. Il déclara que l'existence de tarifs élevés « nous prive de la part qui nous revient dans le commerce mondial, viole les principes d'une imposition juste et fait du gouvernement un instrument facile entre les mains des intérêts privés »^[36]. Si la plupart des démocrates étaient favorables à une baisse des droits de douane, bon nombre de républicains estimaient que le maintien de taxes élevées sur les importations était utile pour protéger l'industrie nationale et les ouvriers d'usine de la concurrence étrangère^[35]. Peu avant l'investiture de Wilson, le seizième amendement de la Constitution, introduit en 1909 par les républicains du Congrès lors d'un débat sur la législation tarifaire, avait été ratifié par le nombre minimal d'États requis^[37]. Du fait de l'entrée en vigueur de cet amendement constitutionnel, les dirigeants démocrates consentirent à inclure la mise en place d'un impôt sur le revenu dans leur projet de loi relatif à la réduction des droits de douane, tant pour compenser la perte financière ainsi engendrée que pour accentuer le poids de la fiscalité sur les hauts revenus assujettis au nouvel impôt^[38].

À la fin du mois de mai 1913, le chef de la majorité démocrate à la Chambre, Oscar Underwood, fit adopter par les représentants une loi visant à réduire le taux tarifaire moyen de 10 %^[39]. Ce texte, qui constituait la plus importante baisse du tarif douanier depuis la guerre de Sécession, diminuait drastiquement les taux applicables aux matières premières, aux biens dits « de première nécessité » et à tout ce qui était fabriqué par les trusts sur le territoire national, les produits de luxe continuant pour leur part d'être fortement taxés^[40]. La législation prévoyait également d'instaurer un impôt sur les revenus des particuliers supérieurs à 4 000 $^[39]. Le vote de la loi Underwood par le Sénat n'était toutefois pas acquis d'avance, la majorité démocrate y étant plus étriquée qu'à la Chambre et certains de ses élus du Sud et de l'Ouest étant soucieux de protéger les industries de la laine et du sucre des aléas de la concurrence^[35]. Wilson comprit qu'il lui fallait mobiliser ses troupes en soutien du projet de loi et, pour ce faire, multiplia les entretiens avec les sénateurs de son camp tout en se servant de la presse pour convaincre directement la population du bien-fondé de la réforme. À l'issue de plusieurs semaines d'audiences et de débats, le président et son secrétaire d'État Bryan étaient ainsi parvenus à convaincre les sénateurs démocrates de faire bloc derrière le texte, qui fut en définitive adopté par 44 voix (dont un républicain) contre 37 (dont un démocrate). Le Revenue Act of 1913 (aussi appelé le « tarif Underwood ») fut promulgué sous forme de loi par le président Wilson le 3 octobre 1913^[39].

Le Revenue Act fixa le taux tarifaire moyen sur les importations à 26 %, contre 40 % auparavant^[41]. De plus, l'impôt fédéral sur le revenu, auquel approximativement 3 % de la population américaine étaient assujettis, était restauré pour la première fois depuis 1872 (une tentative du gouvernement fédéral de le rétablir dans les années 1890 avait été censurée par la Cour suprême), cette fois sous la forme d'un prélèvement de 1 % sur les revenus supérieurs à 3 000 dollars et d'un taux maximal d'imposition de 6 % sur les personnes gagnant plus de 500 000 dollars par an. La loi créait également une taxe de 1 % sur les bénéfices nets des sociétés, en lieu et place d'un précédent impôt qui ne s'appliquait qu'aux bénéfices nets supérieurs à 5 000 dollars^[42]. La constitutionnalité de l'impôt sur le revenu fut validée par la Cour suprême dans ses arrêts Brushaber c. Union Pacific Railroad Co. et Stanton c. Baltic Mining Co.^[43].

Contrainte d'augmenter ses recettes pour faire face à la hausse des dépenses militaires, l'administration Wilson élabora en 1916 une nouvelle loi fiscale. Wilson et ses alliés du Congrès, à l'instar du représentant Claude Kitchin, étaient hostiles à tout relèvement des droits de douane et plaidèrent en conséquence pour une augmentation des taxes sur les hauts revenus^[44]. De concert avec les républicains progressistes, les démocrates du Congrès firent adopter le Revenue Act of 1916 qui rétablissait l'impôt fédéral sur les successions, créait un impôt sur la production de munitions, relevait le taux maximal d'imposition sur le revenu à 15 % et fixait l'impôt sur les sociétés à 2 %^[45]. La même année, Wilson promulgua une loi donnant naissance à la « Commission du tarif », chargée de fournir une expertise sur le montant des tarifs douaniers^[46]. Même si les droits de douane furent à nouveau augmentés et l'impôt sur le revenu abaissé par les républicains au cours des années 1920, les politiques mises en place sous la présidence de Wilson affectèrent durablement la nature des recettes de l'État fédéral, lesquelles provenaient désormais majoritairement de l'imposition et non plus des droits de douane^[47].

Création d'une banque centrale

La loi créant l'impôt sur le revenu n'était pas encore ratifiée que Wilson s'attaqua à une autre de ses priorités : la réforme du système bancaire. À l'époque, le Royaume-Uni et l'Allemagne exerçaient un contrôle sur les activités financières à travers l'action de banques centrales pilotées par le gouvernement, mais les États-Unis ne disposaient plus de structures de ce type depuis la présidence d'Andrew Jackson dans les années 1830^[48]. À la suite de la panique de 1907, tant les banquiers que les chefs des deux principaux partis s'accordèrent sur le fait qu'il était nécessaire de centraliser davantage le système bancaire afin de réagir plus efficacement en cas de crise financière ; en outre, considérant que les 3,8 milliards de dollars en circulation dans le pays — sous forme de pièces métalliques ou de billets ― ne constituaient pas une réserve d'argent suffisante pour permettre de renflouer l'économie en situation de crise, la plupart étaient également favorables à une réforme monétaire^[49].

En mai 1908, une commission nationale monétaire dont la direction échut au sénateur républicain Nelson W. Aldrich, un conservateur, fut créée afin d'enquêter sur les origines de la dernière crise et proposer une nouvelle législation bancaire. Les membres de la commission recommandèrent la mise sur pied d'une banque centrale capable de battre monnaie et de prêter aux banques étatiques. Les progressistes menés par Bryan furent toutefois prompts à dénoncer le rôle excessif des banquiers dans une telle configuration, de sorte que, sur les conseils de Louis Brandeis, Wilson s'efforça de trouver un terrain d'entente entre, d'une part, les progressistes incarnés par Bryan et, d'autre part, les conservateurs dont Aldrich était le chef de file^[49]. Le président déclara à cet effet que le système bancaire devait être « public et non privé » et qu'il « doit dépendre du gouvernement lui-même de sorte que les banques soient les instruments du marché, et non ses maîtres »^[50].

L'imbroglio fut dénoué par deux représentants démocrates, Carter Glass et Robert L. Owen, sous la forme d'un compromis où le secteur privé se verrait attribuer la gestion de douze banques régionales — succursales de la Réserve fédérale américaine qui faisait office de banque centrale — mais où toutes les décisions importantes seraient prises dans un conseil d'administration central composé d'individus nommés par le président ; la création des banques régionales avait, par ailleurs, l'avantage de répondre au désir de ceux qui souhaitaient réduire l'influence de Wall Street. Wilson défendit ce plan auprès des partisans de Bryan en affirmant que leur demande en faveur d'une « monnaie élastique » était exaucée, dans la mesure où les billets de banque émis par la Réserve fédérale étaient des obligations du gouvernement^[51]. La loi fut en revanche très mal accueillie à Wall Street qui fustigea les « vastes pouvoirs inquisitoriaux » dont prétendait se doter l'administration fédérale^[52].

Le projet de loi fut voté à la Chambre des représentants en septembre 1913, mais la partie fut plus difficile au Sénat où les démocrates, sous l'impulsion de Wilson, repoussèrent de justesse un amendement de Frank A. Vanderlip visant à accroître le rôle des banques privées dans le système bancaire fédéral. Finalement approuvé par 54 voix de sénateurs contre 34, le Federal Reserve Act fut ratifié par le président Wilson le 23 décembre 1913^[53]. Ce dernier désigna plusieurs banquiers éminents, dont Paul Warburg, à la tête de la Réserve fédérale. La décentralisation escomptée n'eut cependant pas lieu compte tenu du poids démesuré des milieux d'affaires new-yorkais qui, en vertu du principe primus inter pares, maintinrent leur suprématie dans le cadre du nouveau système^[54]. La banque centrale effectua ses premières opérations en 1915 et joua un rôle important dans le financement de l'effort de guerre des Alliés durant la Première Guerre mondiale^[55].

Lois antitrust

Un autre élément important du programme de Wilson était l'adoption d'une législation antitrust destinée à remplacer le Sherman Antitrust Act de 1890^[56]. Ce dernier, qui prohibait tout « contrat, combinaison… ou conspiration visant à entraver le commerce », s'était révélé insuffisant pour contrer l'essor des monopoles. Malgré l'intensification des procédures antitrust intentées par le département de la Justice sous les précédentes administrations de Roosevelt et de Taft, nombre de progressistes réclamaient une législation plus contraignante pour lutter contre la concentration des entreprises. Alors que Roosevelt croyait en l'existence de « bons » et de « mauvais trusts », en fonction de leurs répercussions sur l'économie au sens large, Wilson s'était déclaré favorable au démantèlement de tous les trusts lors de sa campagne de 1912. En décembre 1913, le président demanda au Congrès de voter une loi qui prévoyait l'interdiction d'un certain nombre de pratiques anticoncurrentielles. Un mois plus tard, en janvier 1914, il suggéra également aux parlementaires la mise en place d'une commission de commerce interétatique — baptisée la Federal Trade Commission (FTC) — dont la mission consisterait à superviser la dissolution des monopoles sans interférer dans le processus judiciaire^[57].

Soutenu par Wilson, le représentant Henry Clayton, Jr. défendit un projet de loi qui interdisait diverses pratiques anticoncurrentielles telles que la discrimination par les prix, les ventes liées, les accords exclusifs et les directions imbriquées. Le projet de loi devait également permettre aux particuliers de déclencher des poursuites antitrust et de limiter le recours à la législation antimonopolistique envers les syndicats^[58]. Étant donné la difficulté de supprimer toutes les pratiques anti-concurrentielles par la seule voie législative, Wilson se prononça en faveur d'une loi qui accorderait à la FTC une plus grande marge de manœuvre pour enquêter sur les violations des réglementations antitrust et appliquer ces dernières indépendamment du département de la Justice. Le Federal Trade Commission Act de 1914, qui reprenaient les propositions de Wilson au sujet de la FTC, fut adopté par le Congrès avec un soutien bipartisan et ratifié par le président en septembre 1914^[59]. Un mois plus tard, Wilson promulgua le Clayton Antitrust Act qui, dans le prolongement du Sherman Antitrust Act, interdisait des pratiques jugées contraires au droit de la concurrence^[60],[61].

Réglementation du travail

Sous la présidence de Taft avait été créée la Commission des relations industrielles afin d'enquêter sur les conditions de travail dans l'industrie américaine, mais toutes les nominations effectuées au sein de cette dernière par l'exécutif avaient été rejetées par le Sénat. À son entrée en fonction, Wilson fut donc libre de peupler ladite commission d'individus affiliés aussi bien au camp des réformateurs progressistes, à l'image de son président Frank P. Walsh, qu'à celui des conservateurs. Le travail de la commission permit de mettre en lumière quantité d'abus dans le traitement de la main-d'œuvre à l'échelle du pays et incita Walsh à proposer des réformes destinées à accroître le pouvoir des syndicats^[62]. Avant son arrivée à la présidence en 1913, Wilson entretenait des relations conflictuelles avec les dirigeants syndicaux, en particulier Samuel Gompers de la Fédération américaine du travail, et considérait de façon générale que les travailleurs étaient davantage protégés par la loi que par les centrales syndicales^[63]. Le président et son secrétaire au Travail, William B. Wilson, balayèrent en conséquence les suggestions de Walsh pour s'attacher à transformer le département du Travail en instance d'arbitrage des conflits entre syndicats et patronat^[64]. Les politiques de l'administration démocrate furent cependant mises à l'épreuve lorsqu'une grève éclata à la Colorado Fuel and Iron Company dans les derniers mois de l'année 1913. La direction de l'entreprise, après avoir repoussé toutes les offres de médiation du département du Travail, ordonna à une milice sous son contrôle d'attaquer un camp de mineurs à Ludlow, le 20 avril 1914, ce qui déboucha sur un massacre au cours duquel cinq mineurs, deux femmes et douze enfants furent tués^[65] ; cet événement est considéré par l'historien Howard Zinn comme « l'un des plus durs et des plus violents conflits entre les travailleurs et le capital industriel de l'histoire des États-Unis »^[66]. À la demande du gouverneur du Colorado, Elias M. Ammons, l'administration Wilson dépêcha des troupes sur place afin de rétablir l'ordre mais les tentatives de conciliation échouèrent, le syndicat ayant fini par suspendre la grève faute de moyens suffisants^[65].

D'abord convaincu que toute législation sur le travail des enfants était constitutionnellement vouée à l'impasse, Wilson se ravisa à l'approche de l'élection présidentielle de 1916. Cette année-là, poussé par l'importante mobilisation du National Child Labor Committee et de la National Consumers League, le Congrès adopta le Keating-Owen Act qui interdisait le transport interétatique de biens de consommation fabriqués par des usines employant des enfants dont l'âge était inférieur au seuil minimal requis par la loi. Les démocrates du Sud, bien qu'opposés à cette mesure, n'y firent pas obstruction. Le soutien de Wilson fut, pour sa part, très tardif, le président s'étant finalement laissé convaincre par les chefs du parti de la popularité du texte auprès de l'opinion publique et en particulier de l'électorat féminin en plein essor. En même temps que l'encadrement du travail des enfants, Wilson demanda aux parlementaires démocrates d'approuver une loi d'indemnisation des accidents du travail, propre à contenter les progressistes de tout le pays et, par la même occasion, à maximiser ses chances de victoire lors du prochain scrutin présidentiel face à un Parti républicain réunifié. Première loi fédérale relative au travail des enfants, le Keating-Owen Act fut toutefois annulé par la Cour suprême en 1918 dans l'arrêt Hammer v. Dagenhart. Une deuxième loi destinée à taxer les entreprises qui avait recours aux enfants en guise de main-d'œuvre, avalisée la même année par le Congrès, fut également invalidée par la Cour en 1923^[67]. Du fait de ces décisions judiciaires, la question du travail des enfants resta en suspens jusque dans les années 1930^[68]. Toujours en 1916, alors que les syndicats du secteur ferroviaire laissaient planer la menace d'une grève, Wilson soutint le passage de la loi Adamson (en) qui instaurait la journée de travail de huit heures pour les employés des chemins de fer^[12]. Le président ratifia en outre le Seamen's Act de 1915, défendu par le sénateur progressiste Robert M. La Follette, qui améliorait les rudes conditions de travail en vigueur au sein de la marine marchande^[69].

Agriculture

La politique agricole de Wilson fut très fortement influencée par Walter Hines Page, qui prônait une réorganisation du département de l'Agriculture afin de réduire l'importance de la recherche scientifique et de mettre davantage l'accent sur le rôle du ministère comme pourvoyeur de services, notamment éducatifs, directement auprès des fermiers^[70]. Le secrétaire à l'Agriculture David F. Houston fit appliquer nombre des propositions de Page et, en collaboration avec le représentant de Caroline du Sud A. Frank Lever, élabora un projet de loi qui fut promulgué sous la forme du Smith–Lever Act of 1914. Ce dernier prévoyait le financement public d'un programme à destination des agriculteurs où ces derniers pourraient expérimenter, sur la base du volontariat, des techniques recommandées par les experts agricoles. Les partisans de la loi surmontèrent les voix discordantes issues des rangs conservateurs par l'ajout de dispositions visant à accorder plus de latitude aux autorités locales dans la mise en œuvre du programme ; les agents de vulgarisation agricole seraient ainsi placés sous la responsabilité des écoles d'agriculture locales et devraient obtenir l'aval du gouvernement du comté pour exercer leur activité. En 1924, les trois quarts des comtés à dominante agricole des États-Unis adhéraient au programme^[71].

Dans un contexte d'intensification des échanges entre la ville et la campagne, le Federal Aid Road Act, dont l'objectif était de stimuler la construction de routes financées par l'État fédéral, fut promulgué en 1916 par le président Wilson, officiellement pour faciliter la distribution du courrier mais en réalité pour doter le pays d'un système routier digne de ce nom^[72]. Cette même année fut également adopté le Federal Farm Loan Act qui créait douze banques régionales susceptibles d'accorder des prêts à faible taux aux agriculteurs. Bien que rebuté par ce qu'il considérait comme une ingérence excessive du gouvernement fédéral dans la politique agricole, Wilson savait que le vote des fermiers lui serait indispensable pour remporter l'élection présidentielle de 1916 et il consentit donc à ratifier le texte^[73].

Philippines et Porto Rico

Fidèle aux conceptions des démocrates qui avaient toujours professé leur aversion des colonies, Wilson favorisa l'autonomie graduelle et le processus d'indépendance des Philippines, cédées par l'Espagne aux États-Unis à l'issue de la guerre hispano-américaine. Le conflit qui opposait depuis près de quinze ans les troupes américaines aux insurgés philippins, bien qu'entré dans sa dernière phase avec la rébellion de Moro, se poursuivit encore quelques mois après l'investiture de Wilson avant de se conclure par la victoire des Américains à la bataille de Bud Bagsak en juin 1913. Dans la lignée de ses prédécesseurs, Wilson renforça l'autonomie de l'archipel en accordant plus de poids aux Philippins dans la législature locale ; une mesure destinée à octroyer l'indépendance pleine et entière aux Philippines, approuvée par la Chambre des représentants, fut cependant bloquée par les républicains du Sénat. Avec l'adoption du Jones Act de 1916, les États-Unis s'engagèrent à garantir à plus ou moins long terme l'indépendance des Philippines, laquelle fut effective en 1946^[74].

Après plusieurs tentatives infructueuses, un second Jones Act, qui se proposait de remplacer la loi Foraker relative au statut de Porto Rico, fut successivement adopté par la Chambre des représentants en mai 1916 puis par le Sénat en février 1917, avant d'être ratifié par le président Wilson en mars de la même année. Cette loi, défendue par le représentant William A. Jones de Virginie, accordait aux Portoricains la citoyenneté américaine ― avec possibilité de refus ―, réorganisait l'appareil législatif et électoral de l'île et introduisait des droits supplémentaires pour ses habitants. Les conditions fixées pour l'accès au droit de vote furent déléguées dans une large mesure aux autorités portoricaines tandis que l'entrée en vigueur de la prohibition sur le territoire insulaire, inscrite dans le Jones Act, fut conditionnée à l'organisation d'un référendum. La question de savoir si les lois des États-Unis pouvaient désormais s'appliquer à Porto Rico resta néanmoins en suspens jusque dans les années 1930^[75].

Immigration

La question de l'immigration faisait, avant la Première Guerre mondiale, l'objet de vifs débats même si elle ne constituait pas une priorité pour Wilson, pourtant lui-même un descendant d'immigrés^[76]. En 1913, la Californie adopta le California Alien Land Law of 1913 qui interdisait aux ressortissants japonais vivant sur le territoire de l'État d'accéder à la propriété foncière. Le gouvernement japonais protesta vigoureusement contre cette initiative et Wilson envoya son secrétaire d'État, William Jennings Bryan, en Californie en qualité de médiateur. Les efforts de Bryan pour tenter de convaincre les autorités californiennes d'assouplir les restrictions édictées par la loi se soldèrent toutefois par un échec et un projet de traité, envisagé comme moyen d'apaiser les tensions entre les deux pays, n'eut pas de suite^[77]. L'attitude du gouvernement fédéral dans cette affaire fait dire à l'historien Georges Ayache que Wilson « refusa de faire valoir la suprématie de l'exécutif envers [la Californie] et tablerait sur le pourrissement du désaccord »^[78].

En raison de ses convictions progressistes, Wilson pensait que les immigrants en provenance du sud et de l'est de l'Europe, quoique pauvres et illettrés, pouvaient s'assimiler dans une classe moyenne blanche ethniquement homogène et il s'opposa aux politiques migratoires restrictives défendues de part et d'autre du spectre partisan^[79], notamment par le sénateur républicain Henry Cabot Lodge^[80]. En 1917, le président mit son veto à l'Immigration Act of 1917, qui se proposait de tarir l'immigration européenne non qualifiée en imposant des tests d'alphabétisme aux nouveaux arrivants^[79], mais sa décision fut outrepassée par le Congrès en février de la même année^[81]. Si cette loi fut la première aux États-Unis à tenter de restreindre l'immigration européenne, préfigurant ainsi les législations plus contraignantes des années 1920^[79], elle se révéla, dans l'immédiat, insuffisante pour endiguer l'afflux de nouveaux immigrants sur le sol américain^[82].

Réorganisation de l'économie

L'entrée des États-Unis dans le premier conflit mondial en avril 1917 poussa Wilson à assumer ses responsabilités de commandant en chef. Le Bureau des industries de guerre (War Industries Board), dirigé par Bernard Baruch, fut créé pour orchestrer la fabrication américaine de matériel militaire. Le futur président Herbert Hoover fut nommé à la tête de l'Administration pour l'alimentation tandis que l'administration fédérale pour le carburant, sous la conduite d'Harry Garfield, introduisit le passage à l'heure d'été et rationna les approvisionnements en combustible. En outre, William McAdoo fut chargé des campagnes de souscription pour l'achat de bons du Trésor et Vance McCormick eut pour mission de coordonner les efforts du Bureau de commerce en temps de guerre (War Trade Board). Tous ces hommes, surnommés collectivement le « cabinet de guerre », se réunissaient une fois par semaine avec Wilson à la Maison-Blanche^[83]. Fortement accaparé par la politique étrangère dans le contexte de la Première Guerre mondiale, Wilson délégua en grande partie la gestion du front intérieur à ses subordonnés^[84].

La plupart des syndicats, dont l'AFL et les fraternités de cheminots, soutinrent l'effort de guerre et furent récompensés en retour par une hausse des salaires et un accès plus direct au président. Les effectifs des syndicats augmentèrent par ailleurs de façon phénoménale pendant le conflit et les épisodes de grève furent rares^[85]. Wilson créa le Bureau national du travail en temps de guerre (National War Labor Board ou NWLB) pour arbitrer les conflits du travail en période d'engagement militaire du pays, mais l'organisation tarda à se mettre en place et les arbitrages furent rendus le plus souvent par le département du Travail. Le président n'en continua pas moins d'encourager la conciliation et le dialogue aussi bien chez les travailleurs qu'auprès du patronat. Un des exemples les plus spectaculaires de cette reprise en main de l'économie par la puissance publique se produisit lorsque l'entreprise Smith & Wesson, qui avait refusé de se soumettre à une décision du NWLB, fut saisie par le département de la Guerre et ses employés contraints de retourner au travail^[86].

Financement de la guerre

Sur toute la durée de la participation des États-Unis au conflit, le montant des dépenses militaires américaines s'éleva à 26 milliards de dollars et celui des prêts accordés à l'Entente à 10 milliards^[87] ; dès avant son entrée en belligérance, pour la seule période comprise entre janvier 1915 et avril 1917, Washington déboursa 2,3 milliards de dollars à destination des Alliés contre seulement 27 millions pour l'Allemagne^[88]. Pour pallier ces dépenses, le gouvernement fédéral mit à contribution les citoyens américains par l'intermédiaire de l'impôt sur le revenu et d'emprunts publics ; ces derniers, baptisés « prêts de la Liberté », permirent de couvrir aux deux tiers le financement de la guerre^[87]. Évoquant la mobilisation économique du pays, l'historien Jacques Portes écrit :

« La journée de huit heures est généralisée et même la sidérurgie, longtemps hostile, s'y rallie. Des emplois sont ouverts dans les activités de guerre ; des logements publics sont construits pour les ouvriers des arsenaux et chantiers navals et un système d'assurance sociale est créé pour les combattants et leurs familles. Pour la première fois, le gouvernement fédéral met en place une réelle politique sociale^[89]. »

Les prêts extérieurs eurent pour effet de stabiliser les économies des pays alliés, renforçant les capacités productives et combatives de ces derniers, mais aussi de transformer les États-Unis en nation créancière vis-à-vis de l'Europe pour la première fois de leur histoire^[90]. La guerre vit également le budget fédéral s'accroître de manière phénoménale, de 1 milliard de dollars pour l'exercice 1916 à 19 milliards pour celui de 1919^[91]. Le War Revenue Act, adopté en 1917, releva le taux maximal d'imposition à 67 %, augmenta considérablement le nombre d'Américains assujettis à l'impôt sur le revenu (5,5 millions d'individus en 1920) et instaura une taxe sur les profits exceptionnels des sociétés. Le taux maximal d'imposition fut finalement porté à 77 % et divers impôts encore rehaussés à la suite de l'entrée en vigueur du Revenue Act of 1918^[92].

Propagande et répression

Sous l'impulsion du gouvernement fédéral fut fondé le Comité d'information publique qui, sous la direction de George Creel, fut chargé d'alimenter la propagande en faveur de la guerre, notamment par la diffusion du sentiment anti-allemand^[89]. Films, affiches et publications diverses furent diffusés auprès de la population tandis que plusieurs dizaines de milliers d'orateurs (surnommés les Four Minute Men) sillonnèrent le pays pour convaincre leurs concitoyens de participer à l'effort de guerre^[93]. L'hostilité contre les Germano-Américains, dont la culture fut réprimée et la loyauté parfois remise en question, s'accentua^[94]. Par ailleurs désireux de combattre les opposants à la guerre sur le territoire national, Wilson fit voter par le Congrès la loi sur l'espionnage de 1917 et la loi sur la sédition de 1918 afin de réprimer les discours anglophobes, germanophiles ou pacifistes^[95]. Tout en saluant les prises de position des socialistes favorables à la guerre, il insista dans le même temps pour que les étrangers considérés comme des ennemis fussent arrêtés et expulsés^[96]. Après la fin du conflit, de nombreux immigrés de fraîche date, qui possédaient le statut de résidents étrangers sans détenir la nationalité américaine et qui s'étaient opposés à l'engagement militaire des États-Unis, furent éconduits vers la Russie ou d'autres pays en vertu des dispositions de la loi d'immigration de 1918^[96],[97].

L'administration Wilson se reposa en grande partie sur les forces de police des États et des échelons administratifs inférieurs ainsi que sur les organisations bénévoles locales pour faire respecter les lois en temps de guerre^[98]. Les anarchistes, les adhérents du syndicat Industrial Workers of the World et les membres de divers groupes pacifistes qui tentaient de saboter l'effort de guerre furent pris pour cible par le département de la Justice et nombre de leurs dirigeants arrêtés pour incitation à la violence, espionnage ou sédition^[96],[97]. En tout, cette politique répressive déboucha sur 1 500 procès dont 1 000 se soldèrent par une condamnation, parmi lesquelles celle d'Eugene V. Debs, l'ancien candidat socialiste à l'élection présidentielle de 1912, qui écopa d'une lourde peine de prison pour s'être exprimé contre la participation des États-Unis à la guerre^[99]. Si le principe des lois contre l'espionnage et la sédition fut entériné par la Cour suprême^[99], les inquiétudes soulevées par ces atteintes aux droits des personnes débouchèrent en 1917 sur la création de l'Union américaine pour les libertés civiles, vouée à la défense de la liberté d'expression^[100].

Ségrégation dans la fonction publique

Pour l'historien Kendrick Clements, « Wilson n'était pas un raciste primaire et empli de haine comme pouvaient l'être James K. Vardaman ou Benjamin R. Tillman, mais il était insensible aux sentiments et aux aspirations des Afro-Américains »^[124]. La ségrégation dans la fonction publique et la discrimination raciale à l'embauche avaient été instaurées par Theodore Roosevelt et poursuivies par son successeur William Howard Taft, mais l'administration Wilson accéléra le processus^[125]. Alors que Wilson n'était en fonction que depuis un mois, le ministre des Postes Albert S. Burleson aborda la question de la ségrégation au travail lors d'une réunion du cabinet et exhorta le président à généraliser cette pratique aux toilettes, cafétérias et bureaux des services gouvernementaux. Le secrétaire au Trésor William G. McAdoo fut l'un des premiers à instaurer une séparation claire entre employés noirs et employés blancs au sein de son département. Si Wilson ne promulgua aucun décret au sujet de la ségrégation, celle-ci était en vigueur dans la plupart des ministères, y compris celui de la Marine, dès la fin de l'année 1913^[126]. Ce fut également sous le mandat de Wilson que le gouvernement se mit à réclamer des photos de tous ceux qui souhaitaient postuler à un emploi fédéral^[127].

Ross Kennedy souligne que le soutien de Wilson à la ségrégation s'inscrivait dans l'opinion majoritaire du temps^[128]. Les pratiques discriminatoires des instances fédérales ne passèrent toutefois pas inaperçues auprès d'une partie de la population noire et blanche, qui exprima son indignation dans des lettres adressées directement à la Maison-Blanche, lors de rassemblements populaires, dans les journaux ou encore par le biais de déclarations officielles faites par des groupes religieux. Les électeurs afro-américains de Wilson, dont beaucoup votaient traditionnellement pour le Parti républicain et avaient placé, une fois n'est pas coutume, leurs espoirs dans le champion démocrate, s'élevèrent contre les réformes ségrégationnistes du président, lesquelles ne faisaient pas non plus l'unanimité chez les dirigeants nordistes. Dans une lettre écrite en juillet 1913 à Oswald Garrison Villard, rédacteur en chef du New York Evening Post et membre fondateur de la NAACP, Wilson défendit les méthodes de son administration et affirma que la ségrégation permettait d'éviter les « frictions » entre les races^[126].

Ségrégation au sein de l'armée

La ségrégation était déjà présente dans l'armée avant l'arrivée au pouvoir de Wilson, mais son importance s'accrut fortement sous son mandat. Durant les quatre premières années de sa présidence, l'armée de terre et la marine refusèrent d'incorporer des officiers noirs^[129], tandis que ceux qui avaient la possibilité de servir subissaient des discriminations et étaient souvent chassés ou renvoyés pour des motifs douteux^[130].

De 1917 à 1918, le département de la Guerre recruta toutefois plusieurs centaines de milliers de soldats noirs qui perçurent une solde équivalente à celle de leurs camarades blancs. La présence d'officiers afro-américains fut de nouveau tolérée, mais la ségrégation ne disparut pas pour autant et la plupart des unités noires étaient commandées par des officiers blancs^[131]. Les Afro-Américains qui participèrent à la Première Guerre mondiale servaient majoritairement dans l'armée de terre même si, de ceux qui furent affectés en France, seule la moitié prit part aux combats. La valeur dont ils firent preuve pendant la guerre ne déboucha cependant pas sur une amélioration de leurs conditions aux États-Unis dans les années qui suivirent la fin des hostilités^[132].

Contrairement aux forces terrestres, l'U.S. Navy n'avait jamais formellement pratiqué la ségrégation. Les choses changèrent avec la nomination de Josephus Daniels au poste de secrétaire à la Marine. Ce dernier se dépêcha d'instaurer des lois Jim Crow à bord des navires ainsi que dans les centres de formation, les restaurants et les cafétérias^[126]. Tandis que les matelots blancs virent leur entraînement et leurs perspectives d'avancement s'améliorer, les marins afro-américains furent presque systématiquement assignés à des tâches routinières ou employés comme domestiques pour les officiers blancs^[133].

Émeutes raciales et lynchages

La grande migration afro-américaine hors des États du Sud s'intensifia en 1917 et 1918. Dans les villes dédiées à l'économie de guerre, les nouveaux arrivants avaient beaucoup de mal à se loger et des émeutes raciales éclatèrent. La pire d'entre elles se produisit à East Saint Louis en juillet 1917 et coûta la vie à 29 Noirs et 9 Blancs, en plus de dégâts matériels estimés à 1,4 million de dollars^[134]. Wilson demanda au procureur général Thomas Watt Gregory si le gouvernement fédéral pouvait faire quelque chose pour « enrayer ces outrages honteux » ; cependant, sur les conseils de Gregory, le président ne fit rien pour juguler les débordements^[135].

Sous la présidence de Wilson, les lynchages de Noirs étaient monnaie courante dans le Sud, à raison d'environ un par semaine^[136]. Après s'être entretenu avec le représentant de la communauté afro-américaine Robert Moton, Wilson dénonça publiquement la pratique du lynchage. Il pressa ainsi les gouverneurs ainsi que les forces de l'ordre d'« éradiquer ce mal honteux » que constituaient les foules qui se livraient à ce genre de violences et dont l'existence même représentait, à ses yeux, une négation de la liberté et de la justice. Il affirma en outre : « je dis clairement que tout Américain qui prend part à l'action de la foule ou contribue à son expression n'est pas un vrai fils de cette grande démocratie mais son traître, et […] discrédite cette dernière par cette seule déloyauté envers ses normes de loi et de droits »^[137].

En 1919, une série d'émeutes raciales enflamma Washington, D.C., Chicago, Omaha, Elaine et plus d'une vingtaine d'autres villes à travers le pays. À la demande des gouverneurs des États, le ministère de la Guerre dépêcha l'armée fédérale aux endroits les plus durement touchés mais Wilson se désintéressa de la crise^[138],[139]. L'année 1915 vit par ailleurs la résurgence du Ku Klux Klan sous les auspices de William Joseph Simmons, qui se caractérisait par ses pratiques violentes envers les Noirs mais également à l'encontre des étrangers, des communistes et de diverses communautés religieuses telles que les juifs ou les catholiques^[140].

Accroissement des tensions

En réaction au blocus britannique, les Allemands lancèrent une campagne sous-marine contre les navires marchands circulant dans les eaux limitrophes des Îles britanniques. Wilson protesta vigoureusement contre cette décision qui affectait davantage le commerce américain que le blocus instauré par Londres^[165]. En mars 1915, le vapeur de commerce britannique Falaba fut coulé par un sous-marin allemand, provoquant la mort de 111 passagers dont un Américain^[166]. À la même époque, un bateau américain, le Cushing, fut touché par un obus allemand tandis qu'un navire-citerne battant pavillon des États-Unis, le Gulflight, fut torpillé par un U-Boot. Wilson était néanmoins convaincu, sur la base de témoignages crédibles, du caractère accidentel de ces deux derniers événements et estimait que les réclamations matérielles pouvaient attendre la fin de la guerre^[167].

Les tensions furent cependant ravivées avec le torpillage, par un sous-marin allemand, du paquebot britannique RMS Lusitania le 7 mai 1915, qui fit 1 198 victimes parmi lesquelles 128 Américains^[168]. Écartant toute forme de rhétorique belliqueuse, Wilson se contenta dans un premier temps de réaffirmer la volonté de son pays de rester en dehors de la guerre : « il se trouve parfois un homme trop fier pour se battre. Il se trouve parfois une nation trop sûre de son bon droit pour ne pas en convaincre les autres par la force ». Il réalisa cependant très vite son erreur car sa déclaration suscita un torrent de critiques^[169]. Le président envoya alors une lettre de protestation à Berlin dans laquelle il demandait au gouvernement allemand de « prendre des mesures immédiates pour empêcher la répétition » d'incidents comparables au naufrage du Lusitania. Le secrétaire d'État Bryan, considérant que Wilson avait placé la défense des intérêts commerciaux américains au-dessus du maintien de la neutralité, démissionna du cabinet^[170].

Le SS Arabic, un paquebot de la compagnie White Star Line, fut à son tour torpillé en août 1915, coûtant la vie à deux Américains. Les États-Unis pressèrent vivement l'Allemagne de condamner l'attaque sous peine de représailles diplomatiques ; Berlin annonça finalement qu'il consentait à prévenir les navires marchands désarmés avant toute action hostile^[171]. En mars 1916 pourtant, le Sussex, un traversier naviguant sous pavillon français, fut gravement endommagé dans la Manche ; quatre citoyens américains figuraient parmi les blessés. Cette agression de la part des Allemands constituait une violation des dispositions prises à la suite de la tragédie du Lusitania. Wilson fut acclamé lorsqu'il parvint à arracher au gouvernement allemand la promesse, en rupture complète des pratiques existantes, de soumettre la guerre sous-marine aux règles de la guerre de croiseurs, protocole que Berlin ne pouvait désavouer qu'en s'attirant de nouvelles foudres de l'administration américaine^[172]. De fait, en janvier 1917, l'Allemagne relança une guerre sous-marine à outrance contre les bateaux circulant dans les eaux britanniques. Les dirigeants du Reich, conscients que cette décision précipiterait l'entrée des États-Unis dans la guerre, avaient cependant bon espoir d'en finir avec les Alliés avant que la mobilisation américaine ne fût pleinement effective^[173]. Conséquence de l'activité accrue des sous-marins allemands, les pertes en tonnage essuyées par les États-Unis augmentèrent considérablement au cours de l'année 1917^[174].

Préparatifs militaires

Le renforcement de l'armée de terre et de la marine devint un enjeu majeur au sein de l'opinion publique américaine^[175],[176]. De nouvelles organisations bénéficiant de moyens financiers importants, comme l’American Defense Society (ADS) ou la National Security League, multiplièrent les efforts pour convaincre la population de la nécessité de l'engagement des États-Unis dans le conflit aux côtés des Alliés^[177],[178]. L'un des plus célèbres partisans de l'interventionnisme était l'ancien président Theodore Roosevelt qui réclamait à grands cris la confrontation avec l'Allemagne et critiquait l'état d'impréparation de l'armée^[179]. La réticence de Wilson à engager des préparatifs militaires était en partie due à l'influence de la faction pacifiste au sein du Parti démocrate, avec Bryan en tant que chef de file. L'opposition à la guerre était très présente dans de nombreux milieux, à l'intérieur comme à l'extérieur du parti, en particulier chez les femmes^[180], les églises protestantes^[181], les syndicats^[182] et les démocrates sudistes, à l'instar de Claude Kitchin, président du puissant comité des voies et moyens de la Chambre des représentants. Le biographe de Wilson John Morton Blum écrit :

« Le silence prolongé de Wilson sur la question des préparatifs avait entraîné une telle propagation et un tel durcissement des attitudes hostiles à l'entrée en guerre au sein de son parti et à l'échelle du pays que, lorsqu'il s'exprima enfin sur le sujet, le Congrès n'était plus en mesure de convaincre le pays^[183]. »

À la suite du naufrage du Lusitania et de la démission de Bryan, Wilson opéra toutefois un revirement radical et affirma publiquement son intention d'accroître le potentiel des forces armées^[164]. Corseté par la tradition isolationniste chère aux États-Unis, Wilson pensait qu'une déclaration de guerre en bonne et due forme était nécessaire avant toute mobilisation militaire de masse, même si cela revenait à retarder l'arrivée des troupes américaines sur le continent européen. En outre, bon nombre de démocrates étaient opposés à l'idée d'un corps expéditionnaire et considéraient que l'envoi d'argent et de munitions était suffisant^[184]. Le président obtint plus facilement gain de cause pour son projet de réarmement naval avec l'adoption par le Congrès du Naval Expansion Act de 1916 qui approuvait la volonté des hauts responsables de la marine de disposer d'une flotte de haut rang ; cependant, les retombées opérationnelles de ce plan n'étaient pas attendues avant plusieurs années^[185].

Entrée dans la guerre

Au début de l'année 1917, l'ambassadeur d'Allemagne à Washington, Johann von Bernstorff, informa le secrétaire d'État Robert Lansing de la décision de son pays d'engager une guerre sous-marine à outrance^[186]. Fin février, la population américaine apprit l'existence du télégramme Zimmermann, une dépêche diplomatique secrète dans laquelle l'Allemagne demandait au Mexique de déclarer la guerre aux États-Unis. La réaction de Wilson — après consultation de son cabinet — fut d'ordonner la suspension des relations diplomatiques avec Berlin^[187]. Le président déclara : « nous sommes les amis sincères des Allemands et désirons profondément rester en paix avec eux. Nous ne les pensons pas hostiles à notre encontre à moins ou jusqu'à ce que nous soyons forcés de le croire »^[188]. Une série d'attaques contre des navires américains poussa Wilson à réunir son cabinet le 20 mars ; lors de cette réunion, tous ses ministres s'accordèrent sur le fait que l'heure était venue pour les États-Unis d'entrer en guerre. À la demande du président, le Congrès fut convoqué pour une session extraordinaire dont la date d'ouverture fut fixée au 2 avril^[189].

L'année 1917 fut marquée par des bouleversements politiques majeurs survenus dans la lointaine Russie, avec le triomphe de la révolution de Février puis de la révolution d'Octobre. Ces événements modifièrent sensiblement le positionnement stratégique des États-Unis dans le conflit : le renversement du régime tsariste balaya en effet l'un des derniers obstacles sérieux à l'engagement américain auprès des Alliés, tandis que l'arrivée au pouvoir d'un régime bolchevik en novembre et les négociations menées en faveur d'un accord de paix soulagèrent fortement l'Allemagne sur son front oriental et permirent à cette dernière de relocaliser une grande partie de ses effectifs sur le front Ouest. L'arrivée des troupes américaines fut dès lors perçue comme vitale au sein du commandement allié en prévision des combats de 1918. Wilson, en partie grisé par ses démêlés antérieurs avec le Mexique, refusa dans un premier temps de participer à l'intervention contre le régime bolchevik, mais il se laissa finalement convaincre par les bénéfices potentiels de l'opération et accepta de dépêcher un petit contingent pour aider les troupes alliées dans ce secteur^[190].

Le 2 avril 1917, Wilson demanda officiellement au Congrès de déclarer la guerre à l'Allemagne. Dans son discours, prononcé devant l'ensemble des parlementaires, il affirma que les Allemands étaient engagés dans « rien de moins qu'une guerre contre le gouvernement et le peuple des États-Unis » et réclama des mesures immédiates comme l'instauration de la conscription, une hausse des impôts pour subvenir aux dépenses militaires, l'accord de prêts aux gouvernements des puissances alliées et l'accroissement de la production industrielle et agricole^[191]. La déclaration de guerre fut votée le 6 avril 1917 à la Chambre des représentants et au Sénat par de fortes majorités bipartisanes, malgré l'opposition de « bastions ethniques » composés en grande partie d'immigrés allemands ainsi que de certaines zones rurales du Sud. Les États-Unis déclarèrent également la guerre à l'Autriche-Hongrie en décembre 1917. Cependant, plutôt que de signer un traité d'alliance formel avec le Royaume-Uni et la France, Washington entra dans le conflit en tant que puissance « associée », ce qui n'empêcha pas la coopération militaire de fonctionner notamment par le biais du Conseil suprême de Guerre basé à Londres^[192].

Les généraux Frederick Funston et Leonard Wood furent pressentis pour commander le corps expéditionnaire américain en Europe, mais Funston mourut quelques semaines avant l'entrée en guerre des États-Unis et Wilson n'avait aucune confiance en Wood, qui était un allié proche de Theodore Roosevelt. Le président finit par jeter son dévolu sur le général John J. Pershing, qui avait dirigé l'expédition contre Pancho Villa au Mexique^[193]. L'administration délégua à Pershing toute latitude en matière de décisions stratégiques, tactiques et — dans une certaine mesure — diplomatiques^[194]. Les échanges entre le président Wilson et le gouvernement britannique se faisaient principalement par l'intermédiaire du « colonel » Edward House, dont les renseignements en provenance d'Angleterre lui étaient en grande partie fournis par un attaché naval britannique, William Wiseman. Le travail accompli par les deux hommes rendit de précieux services aux Alliés en contribuant à établir une relation de bonne entente entre leurs gouvernements respectifs. House représenta également les États-Unis au Conseil suprême de Guerre^[195].

Discours des « quatorze points »

Anticipant la conclusion des hostilités en Europe, Wilson défendit l'idée d'une « paix commune et organisée » qui empêcherait l'éclatement de futurs conflits. Cette vision était loin d'être partagée sur le Vieux Continent, non seulement chez les puissances centrales mais aussi par les Alliés qui espéraient, à des degrés divers, obtenir des concessions de la part de leurs adversaires et réfutaient l'idée d'une paix trop contraignante à leur égard^[196]. Le président américain mit en place un groupe de travail secret (The Inquiry), sous la responsabilité du colonel House, afin de préparer les négociations d'après-guerre^[197].

Les principales idées avancées par la commission furent reprises par Wilson dans son discours des « quatorze points », prononcé devant le Congrès le 8 janvier 1918. À la fois énonciation des objectifs de long terme visés par les États-Unis et déclaration d'intention inédite à destination des autres belligérants, le discours — rédigé en grande partie par Walter Lippmann — projeta les conceptions progressistes de Wilson sur la scène internationale. Les six premiers points traitaient de la diplomatie, de la liberté des mers et du règlement des contentieux relatifs aux colonies, tandis que le reste de la déclaration abordait l'épineuse question des enjeux territoriaux. Le dernier point concernait la création d'une Société des Nations (SDN), destinée à garantir l'indépendance et l'intégrité des nations sur l'ensemble du globe. Le discours fut traduit en plusieurs langues afin de permettre sa diffusion dans le monde entier^[198].

En dehors des considérations sur l'après-guerre, la formulation des quatorze points de Wilson était motivée par plusieurs facteurs. En premier lieu, Wilson ne se prononça pas en faveur du démantèlement complet des Empires ottoman et austro-hongrois. En offrant à ces nations, ainsi qu'à l'Allemagne, une paix à caractère non-punitif, le président américain souhaitait précipiter l'ouverture des négociations en vue de mettre fin à la guerre. Les déclarations progressistes de Wilson étaient également destinées à stimuler les pacifistes et les individus lassés du conflit au sein des pays alliés, y compris les États-Unis. Enfin, le locataire de la Maison-Blanche espérait convaincre les Russes de reprendre la guerre contre les puissances centrales, même s'il échoua dans ce but^[199].

Conférence de la paix de Paris

Après la signature de l'armistice, Wilson se rendit en Europe pour assister à la Conférence de la paix de Paris, devenant ainsi le premier président américain en exercice à effectuer ce déplacement^[211]. À l'exception d'un bref retour de deux semaines aux États-Unis, Wilson demeura en Europe pendant six mois et se consacra à l'élaboration du traité de paix qui devait officiellement mettre fin à la guerre. Les puissances centrales vaincues n'avaient pas été invitées à la conférence et attendaient anxieusement leur sort^[212]. Au sujet de la Russie, Wilson proposa l'instauration d'une trêve entre les armées blanches, restées fidèles au régime tsariste, et les forces communistes afin de permettre l'envoi d'une délégation conjointe aux négociations de paix ; toutefois, plusieurs représentants alliés étaient opposés à cette éventualité et aucune délégation russe n'assista à la conférence^[213]. Aux côtés du Premier ministre britannique David Lloyd George, du président du Conseil français Georges Clemenceau et du Premier ministre italien Vittorio Emanuele Orlando, Wilson était membre du cercle des « Quatre Grands » dont l'influence était prédominante à la conférence de Paris. Des divergences entre les vainqueurs ne tardèrent néanmoins pas à surgir, car si Wilson était toujours attaché à la promotion de ses « quatorze points », la plupart de ses homologues n'aspiraient qu'à se venger de leurs ennemis : Clemenceau, en particulier, était désireux de faire payer l'Allemagne tandis que Lloyd George, bien que favorable à certaines des idées de Wilson, ne souhaitait pas se montrer trop accommodant avec les puissances centrales par crainte de s'attirer les foudres de l'opinion publique^[212].

Tout à sa volonté de donner corps à la Société des Nations, le président américain dut en rabattre sur certains de ses objectifs. L'Allemagne, dont la France réclamait le démembrement territorial et le paiement d'une amende colossale à titre de réparations de guerre ― ce à quoi Wilson était opposé ―, fut ainsi condamnée à s'acquitter d'une forte somme et soumise à une occupation militaire en Rhénanie ; de plus, une clause du traité imputait spécifiquement à l'Allemagne la responsabilité de la guerre. Wilson accepta également la création de mandats dans les anciens territoires allemands et ottomans, ce qui permit aux puissances européennes et au Japon d'établir des colonies de facto au Moyen-Orient, en Afrique et en Asie. L'acquisition par le Japon de possessions allemandes dans la péninsule du Shandong, en Chine, fut particulièrement décriée comme allant à l'encontre du principe d'autodétermination des peuples défendu par Wilson. Ce dernier obtint cependant la création de plusieurs nouveaux États en Europe centrale et dans les Balkans, parmi lesquels la Pologne, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie, tandis que les Empires austro-hongrois et ottoman furent démembrés^[214]. Wilson refusa par ailleurs de céder aux revendications italiennes sur l'Adriatique, qui furent sources de litige entre la Yougoslavie et l'Italie jusqu'à la signature du traité de Rapallo en 1920^[215]. En outre, au cours des débats en marge de la conférence, le Japon proposa de reconnaître le principe d'égalité des races mais Wilson, qui n'avait pas d'avis tranché sur la question, se rallia à la position de l'Australie et du Royaume-Uni qui y étaient fermement opposés^[216].

À l'issue de la conférence, le Pacte de la Société des Nations fut incorporé au traité de Versailles qui mettait fin à la guerre avec l'Allemagne^[217]. Wilson présida en personne le comité de rédaction du pacte, en vertu duquel les pays membres acceptaient de rejeter tout recours à une « agression extérieure » et de régler pacifiquement leurs différends par le biais d'instances telles que la Cour permanente de justice internationale^[218]. Durant la conférence, l'ancien président William Howard Taft envoya un télégramme à Wilson pour lui présenter trois propositions d'amendements au pacte de la SDN susceptibles, d'après lui, de faciliter son approbation par l'opinion publique américaine : le droit de quitter l'organisation, la non-ingérence de la SDN dans les débats intérieurs et l'inviolabilité de la doctrine Monroe. Quoique très réticent, Wilson accepta ces modifications. Outre le traité de Versailles, les Alliés négocièrent séparément avec l'Autriche (traité de Saint-Germain-en-Laye), la Hongrie (traité de Trianon), l'Empire ottoman (traité de Sèvres) et la Bulgarie (traité de Neuilly-sur-Seine) qui tous adhérèrent à la charte de la Société des Nations^[219].

La conférence acheva ses travaux en mai 1919, date à laquelle les dirigeants allemands purent enfin prendre connaissance du traité. Des voix s'élevèrent alors en faveur de la répudiation du texte mais ce dernier n'en fut pas moins ratifié par l'Allemagne le 28 juin^[220]. La même année, Wilson reçut le prix Nobel de la paix^[221]. Des contestations se firent cependant jour parmi les nations vaincues à l'encontre des termes du traité, jugés trop sévères ; de même, plusieurs représentants des colonies dénoncèrent l'hypocrisie d'un accord qui reconfigurait la carte territoriale de l'Europe mais entérinait la perpétuation du colonialisme en Asie et en Afrique. Wilson, pour sa part, savait que les républicains étaient majoritairement hostiles au traité et que la bataille qu'il s'apprêtait à mener en faveur de sa ratification dès son retour aux États-Unis promettait d'être acharnée^[222].

Échec de la ratification du traité de Versailles

Les chances de voir le traité ratifié par le Sénat ― au sein duquel les républicains détenaient une courte majorité ― étaient assez faibles^[223]. L'opinion publique était quant à elle divisée sur la question mais la plupart des républicains, des citoyens d'origine allemande et des démocrates catholiques irlandais y étaient farouchement hostiles. Au cours de ses nombreux entretiens avec les sénateurs, Wilson se rendit compte que l'opposition au traité était bien plus forte que prévu. Malgré la fatigue accumulée durant les négociations de paix en Europe, il décida d'effectuer une tournée dans les États de l'Ouest, avec au programme 29 grands discours et de multiples brèves allocutions, afin de rallier l'opinion publique à sa cause^[224]. Le président fut néanmoins victime d'une série d'attaques débilitantes qui l'obligèrent à écourter son voyage en septembre 1919. Il vécut dès lors en reclus à la Maison-Blanche sous l'étroite surveillance de son épouse, qui le préservait des mauvaises nouvelles et minimisait pour lui la gravité de son état^[225].

Le chef de file de l'opposition au traité était le sénateur Henry Cabot Lodge, qui n'avait aucune estime pour Wilson et espérait bien humilier ce dernier dans la bataille pour la ratification. Les républicains avaient été outrés de ne pas avoir été associés par Wilson aux décisions relatives à la guerre ou à ses conséquences. Une intense querelle partisane éclata au Sénat entre des républicains opposés au traité et des démocrates majoritairement favorables à celui-ci. Les débats s'articulèrent autour du rôle que les États-Unis étaient appelés à jouer au sein de la communauté mondiale dans le monde de l'après-guerre. Au Sénat, trois grands groupes se firent jour, parmi lesquels celui, majoritaire, des démocrates qui soutenaient le traité^[223], et celui de quatorze sénateurs (républicains pour la plupart) surnommés les « irréconciliables », du fait de leur hostilité ferme et totale à l'entrée des États-Unis dans la Société des Nations. Certains de ces irréconciliables, comme George W. Norris, arguaient du fait que le texte ne s'engageait aucunement en faveur de la décolonisation ou du désarmement tandis que d'autres, à l'instar d'Hiram Johnson, craignaient de voir l'autonomie de la nation amputée au profit d'une organisation internationale ; en outre, la plupart d'entre eux réclamaient la suppression de l'article X du pacte de la SDN qui obligeait en théorie les pays membres à se défendre mutuellement en cas d'agression. Le dernier groupe de sénateurs, connu sous le nom de « réservistes », approuvait de son côté l'existence de la SDN mais exigeait de modifier en partie son fonctionnement afin de garantir la souveraineté des États-Unis^[226]. D'autres personnalités telles que l'ex-président Taft ou l'ancien secrétaire d'État Elihu Root étaient, moyennant quelques réserves, favorables à la ratification et Wilson espérait toujours disposer d'un nombre de voix républicaines suffisant en amont du vote^[223].

En dépit des obstacles qui se dressaient devant lui, Wilson refusa obstinément d'effectuer la moindre concession, en partie afin de ne pas avoir à rouvrir les négociations avec les autres puissances en cas de modification du traité^[227]. À la mi-novembre 1919, Lodge et ses collègues républicains formèrent une coalition avec les démocrates favorables au traité pour élaborer une version amendée du texte, mais Wilson, très affecté par la maladie, rejeta ce compromis ; de nombreux démocrates imitèrent son exemple, ce qui eut pour effet d'enterrer définitivement le projet de ratification^[228]. Le traité de Versailles fut ainsi rejeté par les sénateurs le 19 novembre 1919 puis une seconde fois le 19 mars 1920^[229], faute d'avoir recueilli la majorité des deux tiers nécessaire^[230]. Selon les historiens John M. Cooper et Thomas Bailey, l'attaque cérébrale subie par Wilson en septembre avait affaibli le président au point de l'empêcher de négocier efficacement avec Lodge^[228],[231]. Compte tenu du rejet du traité par le Sénat, les États-Unis n'adhérèrent jamais à la SDN, dont Wilson avait pourtant obtenu la mise sur pied lors des négociations de paix^[232]. L'implication des États-Unis dans la Première Guerre mondiale ne prit officiellement fin qu'avec l'adoption de la résolution Knox-Porter et la ratification d'accords de paix séparés en 1921^[233].