Revendication particulière
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Une revendication particulière est une revendication territoriale de longue date formulée par les Premières Nations contre le gouvernement du Canada en vertu d'obligations juridiques de l'État canadien non remplies à l'égard des peuples autochtones[1].
Les revendications particulières visent l’administration par le gouvernement fédéral des terres et autres biens des Premières Nations ainsi que le respect des obligations par le gouvernement découlant de traités historiques ou de tout autre accord conclu avec les Premières Nations[1]. Elles peuvent viser une mauvaise administration de terres ou de biens par la Couronne, suivant les dispositions de la Loi sur les Indiens[2].
Pour régler des revendications, le gouvernement fédéral ne retire habituellement pas de terres à des tiers[1], mais négocie des compensations monétaires pour la violation de ses obligations et demande en contrepartie l'extinction des droits des Premières Nations sur les terres en question[3].
Les revendications particulières reposent sur des obligations légales de la Couronne envers les Premières Nations et sont distinctes des revendications globales ou des traités modernes. Plus précisément, les Premières Nations ne peuvent pas invoquer de titres ancestraux ni de dommages-intérêts punitifs comme fondements de leurs revendications[1].
En 2008, un organisme judiciaire indépendant et bénéficiant d'un pouvoir contraignant, le Tribunal des revendications particulières, est créé afin de trancher les revendications n'ayant permis d'aboutir à des négociations et les revendications pour lesquelles les deux parties ne pouvaient s’entendre sur une indemnisation équitable[2].
En 1973, le gouvernement du Canada commence à reconnaître la légitimité des revendications particulières, après quoi il entame des négociations en vue de leur règlement. En 2018, sur les 1 844 revendications jusqu'alors soumises par les Premières Nations, 935 ont été réglées[4]. En date du mois de mars 2018, 460 revendications ont été négociées en vue d’un règlement par le gouvernement fédéral, tandis que les revendications en suspens comprennent les 250 qui ont été acceptées pour négociation, les 71 qui ont été présentées au Tribunal des revendications particulières et les quelque 160 revendications particulières qui sont actuellement en cours d’examen ou d’évaluation[2].
Contexte
Les diverses ententes convenues entre les peuples autochtones et les colons européens n'ont souvent pas été respectées par ces derniers au fil des années. Lors de l'établissement de la colonie britannique au Canada, la Proclamation royale de 1763 vient dicter que seule la Couronne britannique peut conclure des traités ou des accords avec les Premières Nations, tels que les traités de paix et d'amitié dans les Maritimes, les onze traités numérotés en Ontario, du Manitoba, de la Saskatchewan, de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et des Territoires du Nord-Ouest, et de nombreux autres traités régionaux dans le Sud de l'Ontario et de la Colombie-Britannique[2].
Des terres promises ou réservées dans le cadre de ces accords n'ont parfois jamais été remises aux Premières Nations ou ont été aliénées par le gouvernement canadien, et ce, en contravention parfois de la Loi sur les Indiens.
Dans d'autres cas, des Premières Nations ont été insuffisamment indemnisées pour la vente ou la dégradation des terres promises ou réservées. Les revendications particulières actuelles des Autochtones découlent de ces obligations non respectées[2].
Historique des revendications particulières
Des Premières Nations font valoir leurs revendications territoriales dès le XIXe et le début du XXe siècle. Cependant, de 1927 à 1951, il est interdit pour toute Première Nation d'utiliser les fonds de bande pour faire valoir ses droits devant les tribunaux à l'encontre du gouvernement fédéral en ce qui concerne des revendications territoriales. Celles-ci demeurent en conséquence largement ignorées[5]. En 1947, un comité parlementaire recommande au gouvernement de créer une commission des revendications similaire à la Commission des revendications indiennes des États-Unis, créée deux ans plus tôt, en 1945. Il est de nouveau recommandé, entre 1959 et 1961, que le Canada enquête sur les griefs fonciers des Premières Nations de la Colombie-Britannique et de Kanesatake, au Québec[2].
En 1973, le gouvernement du Canada accepte finalement de créer le Bureau des revendications des autochtones au sein du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien afin que soient négociées les revendications territoriales autochtones, divisées en deux catégories : les revendications globales et les revendications particulières. Les premières portent sur les droits des peuples autochtones à leurs terres ancestrales à des fins d’usage traditionnel. Quant à elles, les revendications particulières traitent de cas précis de manquements du gouvernement à ses obligations envers les communautés autochtones[2].
En 1982, neuf ans après la création du Bureau des revendications autochtones, seulement douze des 250 revendications déposées auprès du gouvernement sont réglées. Les Premières Nations critiquent le conflit d'intérêts dans lequel se place le gouvernement, devant évaluer et négocier chaque revendication. Un processus demandé par un organisme indépendant est souhaité[2].
En 1991, le gouvernement du Canada met sur pied le Bureau du commissaire des revendications des Indiens, dont le mandat consiste à enquêter sur les revendications refusées par le Bureau des revendications des autochtones. Les pouvoirs du commissaire des revendications se limitent cependant à la prise de résolutions non contraignantes et sont en conséquence inefficaces. Dans les rapports du Bureau, il est souvent recommandé la création d'un nouvel organisme indépendant chargé de superviser les revendications particulières et qui pourrait imposer des résolutions contraignantes aux revendications lorsque le gouvernement du Canada et les Premières Nations ne s'entendent pas sur une indemnisation équitable. Cet organisme voit le jour en 2008, avec la création du Tribunal des revendications particulières, où des jurés indépendants évaluent les revendications individuellement[2].
Processus de réclamation
Une Première Nation peut amorcer un processus de revendication particulière en la déposant au gouvernement du Canada. Celle-ci doit respecter les critères du ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord, faute de quoi elle est immédiatement rejetée et doit être déposée à nouveau. Si une revendication satisfait aux critères, elle est soumise à une période d'évaluation de trois ans, au cours de laquelle le gouvernement détermine s'il y a eu manquement. Si le gouvernement conclut à l'absence de manquement, le dossier est clos et la Première Nation peut modifier sa revendication et la soumettre à nouveau, ou contester l'évaluation du gouvernement devant le Tribunal des revendications particulières[1].
Lorsque la revendication est acceptée aux fins de négociation, commence une période de négociation de trois ans au cours de laquelle le gouvernement et la Première Nation tentent de s'entendre sur une indemnisation équitable pour la violation. L'indemnisation est généralement monétaire et ne comprend généralement pas de terres supplémentaires pour la réserve. En l'absence d'entente, la Première Nation peut soumettre sa revendication au Tribunal des revendications particulières[1].
Réclamations en cours
Attikameks d'Opitciwan
Les Atikamekw d'Opiticiwan déposent quatre revendications particulières distinctes auprès du gouvernement fédéral : l'une relative aux pertes subies par l'inondation de leur village en 1918 en raison de la construction du barrage La Loutre et du réservoir Gouin ; une relative au retard dans la création de la réserve ; une relative à la superficie de la réserve ; et une dernière relative au rehaussement du barrage qui entraîne d'autres inondations dans les années 1940 et 1950[6].
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En 1912, le chef Gabriel Awashish et sa bande de plus de 150 Attikameks s'établissent sur le territoire de l'actuelle réserve d'Obedjiwan, au Québec, au bord du lac du même nom. En 1914, l'arpenteur Walter Russell White arpente la région en prévision de la création d'une réserve. Bien qu'il soit promis à la bande une réserve de 3 000 acres (12,14 km2), l'arpentage effectué n'en laisse que 2 290 acres (9,27 km2). En 2016, le Tribunal des revendications particulières statue que la Couronne n'avait fait aucun effort sérieux pour accorder à la Première Nation le nombre d'acres promis et qu'elle devait donc l'indemniser pour les 710 acres (2,87 km2) manquants[7].
En 1918, une inondation causée par la mise en service du barrage La Loutre détruit le village d'Obedjiwan, y compris les maisons et les biens de la bande. Bien que les risques d'inondation étaient connus par le gouvernement fédéral depuis 1912, celui-ci omet d'en aviser la bande[8],[9]. Les indemnisations pour ces dommages ont été retardées, réduites ou abandonnées[10]. La réserve d'Obedjiwan est finalement créée en 1950. Cette réserve, d'une superficie de 2 290 acres, comprenait des terres situées à l'extérieur de la zone proposée pour la réserve en 1914 afin de compenser les terres inondées en 1918. En 2016, le Tribunal des revendications particulières statue que le délai de création de la réserve a été trop long, ce qui a entraîné une perte de revenus forestiers pour les Attikameks[11].
En 2013, l'arpenteur canadien Éric Groulx affirme devant le Tribunal des revendications particulières que l'arpenteur White avait mal calculé la superficie du terrain arpenté en 1914, affirmant que le terrain arpenté avait une superficie de 2 760 acres (11,17 km2), contrairement aux 2 290 acres qu'il avait calculées. Cette erreur a causé d'autres erreurs dans le calcul de la superficie des terres inondées en 1918, laquelle a servi à ajouter des terres à l'extérieur de la réserve proposée. Le Tribunal des revendications particulières a donc statué que la Première Nation n'avait pas été adéquatement indemnisée pour les terres perdues lors de l'inondation[12].
Kanesatake
La revendication territoriale de Kanesatake est l’une des revendications territoriales les plus politisées au Canada, notamment en raison de son médiatisation durant la crise d’Oka.
La revendication remonte à l'établissement initial de la mission sulpicienne sur les rives du lac des Deux-Montagnes, où des terres avaient été réservées aux Mohawks pour leur installation en 1717. Cependant, en 1721, le roi Louis XV de France accorde la Seigneurie du lac des Deux-Montagnes exclusivement aux Sulpiciens, leur conférant ainsi le titre de propriété. Au XIXe siècle, les Mohawks de Kanesatake commencent à protester auprès des autorités britanniques contre les mauvais traitements infligés par les Sulpiciens.
Après avoir découvert que les terres sur lesquelles ils vivent depuis plus de 150 ans ne leur appartiennent pas, ils poursuivent en justice le gouvernement fédéral. En 1910, la Cour suprême du Canada statue que ce sont les Sulpiciens qui détiennent les titres de propriété. En 1956, le gouvernement acquiert 6 km2 de terres autrefois possédées par les Sulpiciens pour le bénéfice des Mohawks, mais ne leur accorde pas le statut de réserve[13]. À ce jour, Kanesatake demeure toujours un établissement indien.
En 1975, le Conseil des Mohawks présente une revendication globale revendiquant un titre ancestral sur les terres bordant le fleuve Saint-Laurent, la rivière des Outaouais et le lac des Deux-Montagnes. Cette revendication est rejetée par le gouvernement fédéral. En 1977, le Conseil des Mohawks de Kanesatake dépose une revendication particulière concernant l'ancienne seigneurie. La revendication est rejetée neuf ans plus tard, pour des questions de droit. En 2002, le gouvernement adopte le projet de loi S-24, qui établiit que la relation du gouvernement du Canada avec Kanesatake est assimilée à celle qu'il entretient avec les bandes ayant une réserve à leur disposition[13].
En 2008, le gouvernement du Canada accepte de négocier pour la deuxième fois la revendication des Mohawks de Kanesatake en vertu de la politique sur les revendications particulières[14].
Critiques
Depuis longtemps, le processus de revendications particulières est critiqué par les Premières Nations pour plusieurs motifs, notamment le conflit d'intérêts dans lequel se place le gouvernement fédéral qui est évaluateur et négociateur des revendications, la lenteur du processus, l'impossibilité d'obtenir des terres à titre d'indemnisation, le manque de transparence dans l'allocation des fonds des revendications particulières et l'obligation de céder les terres pour obtenir une indemnisation. L'Assemblée des Premières Nations salue la création du Tribunal des revendications particulières en 2008, qui permet de remédier à certains de ces problèmes, mais souligne que de nombreux problèmes demeurent non résolus, notamment en ce qui concerne l'extinction des droits autochtones[3].
En 2018, l'Institut Fraser a publié un rapport du politologue Tom Flanagan concluant que les Premières Nations ayant reçu une indemnisation suite au règlement d'une revendication particulière ne subissent aucun impact positif sur leur indice de bien-être général, par rapport aux Premières Nations qui n'en ont pas reçu, ceci alors que ces règlements représentent un passif de plusieurs milliards de dollars pour le gouvernement. Flanagan critique aussi les modifications apportées au fil des ans à la politique sur les revendications particulières pour la rendre plus conciliante envers les Premières Nations, ce qui, selon lui, crée un arriéré croissant de revendications chaque année. Afin de régler toutes les revendications particulières une fois pour toutes, Flanagan suggère l'instauration d'une date limite après laquelle les Premières Nations ne pourraient plus en déposer de nouvelles. Cela s'inspire du délai de 10 ans de la Commission des revendications des Indiens des États-Unis accordé pour déposer des revendications, ce qui a permis au pays de régler toutes ses revendications territoriales autochtones en moins de 40 ans[15],[16].
En réponse au rapport Flanagan, les avocats Alisa Lombard et Aubrey Charette affirment dans un article d'opinion que l'objectif des revendications particulières est de rendre justice aux Premières Nations victimes de fraude ou d'injustice et qu'il ne s'agit pas d'un programme d'aide sociale. Par conséquent, comparer les Premières Nations ayant réglé une revendication particulière à celles qui ne l'ont pas fait en utilisant l'indice de bien-être est sans rapport avec l'objectif visé par le processus de revendications particulières[17].
Un rapport de 2018 du Groupe de travail sur les revendications particulières de la Colombie-Britannique conclut que le gouvernement fédéral manque à son obligation légale d'évaluer les revendications sur une période de trois ans dans plus de 65 % des cas. En moyenne, le gouvernement termine l'évaluation des revendications cinq mois après l'échéance prévue par la loi. Un représentant du ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord répond que c'est le manque de personnel qui cause du retard dans l'évaluation des revendications[18].
