官僚

予算

近年の日本においては、予算は、まず内閣府の経済財政諮問会議において基本方針が立てられ、各府省の予算の細部については、各府省が概算要求を行い、財務省の主計局が査定を行うとともに財務省原案を編成し、内閣として政府予算案を閣議決定し、国会の議決を経なければならない。

各府省では、大臣官房の会計課長（予算課長、主計課長）が概算要求を集計、管理する。また、各局長等が主計局と折衝し、国会議員への根回しを行う。経済財政諮問会議や財務省主計局は、予算を通じて国政全般を仕切るところであるとも言える。

法案

法律の制定は国会（国会議員）の仕事であるが、実質的に議員立法は全体の１割であり、官僚主導で内閣が議案を提出し国会で制定されることが多い。

これは、各府省の大臣官房の文書課長、各局総務課長や審議官を中心として案をまとめ、国会議員への根回しを行う。その拠点となる法案準備室を霞が関では「タコ部屋」と呼ぶ。

人事

各府省に採用された国家公務員の人事は、各府省の大臣官房の秘書課長や官房長、事務次官が決定するとされている。なお、審議官以上の幹部職員の人事権は内閣人事局に裁量がある。

指揮・監督・許認可

指揮、監督、指導、許認可の権限と実施は影響力や予算規模の大小に応じて担当部署が類別されており、小規模の案件は府省庁および委員会の地方支分部局等や地方公共団体（都道府県等）で行うが、大規模の案件は府省庁および委員会の内部部局等が管轄し、各内部部局等の担当官にて執行される。

政策

官僚は政策の企画と施策を行うことが多い。この実現方法としては、法令の制定、予算確保による補助金や施設の発注、行政指導や許認可による民間企業へのコントロールという形を取る。内容的に上記の「予算」「法案」「監督・指導・許認可」に含まれるとも言える。この政策をまとめる局は、各府省の筆頭局等となることが多く、他局等間の調整を行う。

任用制度

日本では資格任用制によるキャリア制度となっている。ノンキャリアであっても中央省庁審議官級の官僚になることはあるので、キャリア制度のみが官僚人事を構成しているわけではない。

• 律令制
• 科挙
• 進士 (日本)

法案作成に関する問題

立法は国会の専権事項であるが、国会議員が自ら法案を起案することはほとんどない。法案のほとんどを占める内閣提出法案を官僚が作成するのはもちろん、議員立法も多くは官僚のサポートに依拠しており、成立法案でみると、閣法（内閣提出法案）が全体の85%程度を占める。

日本の政治家は選挙対策や、陳情、根回しなど、他の業務も数多く抱えている為、政策立案に時間を割くのは現実的に困難である。官僚は法律を起案すると所属省庁の大臣を通して国会に法案として提出する。大臣のほとんどは国会で多数を占める与党議員であるため、法案は形式上野党との審議が行われるものの、最終的には与党の賛成多数で国会を通過することがほとんどである。つまり日本の法律は現状として官僚の意のままに作られていると考えてよい。このようにして三権のうち行政権が極めて強くなる傾向を行政国家現象という。

これらの事務作業により官僚の労働時間が長くなっている^[6]。

なお、以上のような見方には有力な反論がある。特に自民党政権では、党の政務調査会の下にある各部会において、族議員が法案の修正を行うなどして内閣提出法案に影響力を及ぼしてきたとされる。部会での修正を経た法案は閣議にかけられた後、国会に提出される。与党議員にとっては修正の必要のない法案であり、野党もそれを認識しているので、牛歩戦術に代表される日程の遅延による廃案を狙った戦術が取られる。結果として国会の審議は空洞化し、井戸端会議と化しているのが実情である。

人事システムの問題

日本の官僚には政権政党によって官僚の人事が左右される猟官的要素が非常に少ないため、官僚組織は固定化される傾向が強く学閥の弊害が指摘されている。特に、採用時や昇進時に東京大学など特定大学出身者が優遇されているという指摘がなされる。採用時点では、国家公務員採用総合職試験の合格率及び合格者は旧帝大や国公立大の出身者が多いことは事実であり、採用者も多くなっている^[7]。

採用後は昇進については年功序列が徹底しており、40歳まで差がつかないがその後の出世レースから脱落すると定年前にいわゆる「肩たたき」が行われるが、2～3年周期で本人の意思とは無関係な異動により専門性が身につかないため、事務次官を目指す以外のキャリアは形成しにくいという指摘がある^[6]。

不透明な民間企業への関与の問題

民間企業に行政指導といった形で（実質上の）命令を行ったり、天下りといった形で人事に介入することが、民間企業を不当に支配するものだとして問題になることが多い。行政手続法などにより行政プロセスの透明化は進んでいるが、官僚に大きな裁量権が委ねられている部分は多く、特定の民間企業から政治献金を受け取った政治家が、官僚の裁量権に影響を与えようと圧力をかけるなど腐敗の温床になりやすい。

倫理観（日本、人事院調査）

2004年9月15日、人事院は「国家公務員に関するモニター調査」の結果を発表した。官僚について「倫理観が高い」と答えた人は1.85%、「全体として倫理観が高いが、一部に低い人もいる」と答えた人は43.1%、「全体として倫理観が低いが、一部に高い人もいる」と答えた人は21.8%、「倫理観が低い」と答えた人は10.5%、「どちらとも言えない」と答えた人は22.2%、「分からない」と答えた人は0.6%という結果となった。調査は2004年の5月から6月に公募したモニター500人を対象に実施され、487人から回答を得た。

ジャーナリストの田原総一朗は、自身のレギュラー番組サンデープロジェクトの中で、「世の中の悪しきことのほとんどは官僚が原因」という旨を発言しているが、官僚が制度上は国民に選ばれた政治家に指揮される存在であることを揶揄した発言ともいえる。

• 公務員倫理に関するアンケート

辻清明による日本の官僚研究

日本の政治学者・行政学者である辻清明は、明治時代以来の日本における官僚機構の特質を研究し、その構造的特質の1つとして「強圧抑制の循環」という見解を表明した。

辻は『新版・日本官僚制の研究』 (1969) にて、戦前において確立された日本の官僚は特権的なエリートによる構造的な支配、すなわち支配・服従の関係が組織の中核を成しており、さらに組織外の一般国民にまでその構造が拡大されている状況を指摘した。つまり、組織内部において部下が上司の命令に服従するのと同様に、日本社会では軍人・官僚への国民（臣民）の服従を強要する「官尊民卑」の権威主義的傾向を有していたとする説である。

さらに辻は、この社会的特質は戦後の民主化改革の中でも根強く生き残り、政治的な民主化への阻害要因になっているともしている。この「強圧抑制の循環」という見解は、日本の官僚が政治家よりも大きな政策決定への影響力を有するという前提に立つものであり、政治学および行政学における官僚優位論の代表的研究と見做された^{[注釈 2]}。

• 辻清明『日本官僚制の研究』新版、東京大学出版会、1969年
• 村松岐夫『戦後日本の官僚制』東洋経済新報社、1981年

労働環境

温暖化対策として省庁がクール・ビズを推進してからは冷房が28度に設定されたため、OA機器の排熱や日差しにより室温30度近い部署が続出し、労働環境が摂氏36度超えの部署まで発生したため、官僚から「労働安全衛生法違反だ」と批判が挙がった^[8]。対策として設定温度ではなく室温を28度以下に変更したが、中央省庁の庁舎は全館空調であるため細かな設定ができず、夏場は30度超えが常態化し、人が少なくOA機器が無い廊下の方が涼しい状態と言われている^[9]。また夜間は冷房が停止されるため、熱帯夜などで気温が下がらない日の残業中はさらに環境が悪化する^[9]。

労働時間

中央官庁で勤務する官僚は、国会対応に追われ、連日の庁舎泊まり込みや月150時間ほどの時間外労働が常態化しており^[10]、残業を終えると深夜になることも珍しくないため、霞が関には午前1時でもタクシーが行列を作っている^[11]。特に労働政策を所管する厚生労働省は、残業時間の長さから『強制労働省』と揶揄されていることが問題視されている^[12]。またクール・ビズ以降は夜間に冷房が停止されると残業すら難しく、家に持ち帰る事例も見られる^[9]。

このため長時間労働の抑制対策に乗り出しているが^[12]、2020年12月25日に河野太郎規制改革相による記者会見より、「霞が関がブラック化している」と危惧して2020年の10月と11月に調査した在庁時間調査^[13] より、霞が関で働く国家公務員の全体の5～6%が人事院が定める超過時間の上限の月100時間を超えていた。更には、過労死ラインにあたる月80時間超えは11～12％、45時間超えは35～36%も在庁つまり時間外残業を行っていた実態が明らかとなった^[13][14][15]。その要因として、内閣人事局によると、前述にもあるように国会議員の質問への対応や政策の企画立案、予算編成作業が挙げられた^[16]。

特に20代のキャリア（I 種・総合職）職員は特に深刻であり、100時間を超えた者は17～18%、80時間超えは20代キャリア職員全体の約3分の1、45時間を超えた者を含めると約3分の2を占めた。平均在庁時間も全体で約2時間であるのに対して、20代キャリア職員は約3時間と1時間長く、若手キャリア職員に仕事の荷重が多く圧し掛かっている^[13][15][16]。

そのため、在職10年未満のキャリア職員の退職が年々増加しており、2013年度の76人から2019年度の109人と約1.4倍に増加していた。特に、2018年度以降は在職10年未満のキャリア職員の退職者が100人を超えている^[17]。

また、退職の意向を持っている30歳未満の国家公務員の内、長時間労働を理由としたものが男性が約34%、女性で約47%であり、規制改革大臣河野太郎は2020年11月18日に自身のブログにて、このことについて問題提起した。そしてブログ内には、国家公務員の総合職を目指す者が減少していることにも触れており、申込者のピークである1996年の45,254人から2024年には18,333人と2022年より18,000人前後で随意している者のものピークの約41%に減ってきており、長時間労働が公務員採用に負の影響を及ぼしている^[18][19][20]。

また、2020年秋ごろに行われた在庁時間調査による結果は、以下の通りであり、30代以下と40代以上と I 種・総合職とそれ以外の職種で明確な差があった。また、この調査より、令和2年度臨時国会での全ての国会議員の質問等の終了時間に当たる最終通告時間が正規の業務終了時間を過ぎたケースが約3分の2に上ること、その内の約55%が20時過ぎとなっていることが判明している^[13]。

上記の調査とは別に人事院が2024年12月25日に発表した「上限を超えて超過勤務を命ぜられた職員の割合等について（令和５年度）」^[21]によれば、2023年度内に時間外勤務の上限を超えて超過勤務を命ぜられた国家公務員一般職は全体の約10%であり、霞が関（本府省）での場合は約25%と跳ね上がる。また、2023年度内に1か月100時間以上の時間外勤務を行った他律部署で働く職員は全体で約8％であり霞が関の場合は約14%となる。なお、国会対応業務だけでなく、2024年1月1日に発生した能登半島地震への対応による業務増加により、前年比で下表のいずれかの上限を超えて超過勤務を命ぜられた職員の割合が0.4%増加している^[21][22][23]

中央官庁の官僚だけでなく、自衛隊等も含めた国家公務員で見た場合、2025年は約65万人（休業者を除く）の内約4万人が週60時間以上労働しており、比率にして約6.2%（週労働35時間以上の者に限れば約7.7%）である。更に49時間以上の者も含めた場合、約10万人となり15.4%（週労働35時間以上の者に限れば約20.8%）となる^[24]。地方公務員の場合は約179万人中約11万人が週60時間以上労働しており、比率にして約6.1%（週35時間以上雇用者に限った場合は約8.9%）であり、49時間以上の者も含めた場合、約15.1%（週労働35時間以上の者に限れば約22.0%）となり、全体で見た場合は地方公務員の方が若干少ないが、35時間以上の労働者に限れば国家公務員の方が低くなる傾向にあった^[24]。

公務員全体で見た場合、後表の業種別で見た週労働60時間以上の割合は、2007年以降微減しているものの、週労働40時間以上の労働者に限れば12%前後で推移しており、他の業種が減少している中で、時間外労働の縮減が進んでいない現状がある。また、労働者全体では2007年は9業種が公務員より長時間労働の割合が多かったが、2025年は2業種と減少しており、河野太郎の言葉を借りれば、「公務員が相対的にブラック化している」現状がある。

学生からも「激務薄給」の官僚が敬遠されるようになり^[7]、総合職試験の受験者数が減少している^[25]。また東大生の官僚離れも指摘されている^[7]。