Crise de la dette publique grecque

Intégration européenne de la Grèce et croissance économique (1981-2001)

La Grèce rejoint les Communautés européennes le 1^er janvier 1981. La décennie qui suit correspond à une période de croissance forte pour le pays, qui bénéficie des liens renforcés avec les autres Européens, d'investissements dans l'industrie, et des fonds structurels et d'investissement européens. Le traité de Maastricht prévoit, en 1992, la création de l'euro et de la zone euro ; seuls les pays remplissant des conditions (critères de convergence) peuvent y entrer. La Grèce ne remplit pas la critère, mais utilise des moyens de débudgétisation pour masquer le niveau élevé de ses déficits, notamment avec l'aide de banques comme Goldman Sachs^[11]. Elle obtient ainsi d'adopter l'euro^[1].

Adhésion à l'euro, décollage économique et maquillage des comptes publics (2001-2007)

En 2001, la Grèce adopte l'euro et connaît une période de forte croissance économique. Elle organise en 2004 les Jeux olympiques d'été à Athènes^[12]. Le PIB par tête double en l'espace de sept ans, passant de 13 070$ à 28 660$ en 2008^[13]. Les gouvernements au pouvoir, pendant ce temps, continuent de maquiller les comptes publics et sous-déclarent en permanence les déficits publics^[14]. Ces derniers demeurent à des niveaux élevés^[1].

Crise financière mondiale et fragilisation de l'économie grecque (2008-2010)

En 2007-2008, la crise financière mondiale se mue en une crise économique dans le monde entier. L'économie grecque ralentit, et son PIB stagne entre 2008 et 2010. Le Mouvement socialiste panhellénique (PASOK, parti socialiste) arrive au pouvoir en octobre 2009^[1].

Prémices de la crise et adoption des plans d'ajustement budgétaire (20 octobre 2009 à avril 2010)

Le 20 octobre 2009, le ministre des Finances, Giórgos Papakonstantínou, annonce que le déficit public est plus élevé que le gouvernement de droite qui l'avait précédé avait indiqué. Les taux d'intérêt augmentent sur les marchés obligataires grecs, du fait de la perte de confiance dans l'économie grecque. Au dernier trimestre, la dette publique grecque voit sa note, attribuée par les agences de notation financière, être baissée à plusieurs reprises^[15].

La Grèce n'a toutefois pas perdu toute sa crédibilité ; aussi, en janvier 2010, lorsque le Trésor grec émet 8 Md€ de titres de dette publique grecque à maturité 5 ans, les banques internationales cherchent-elles à s'en procurer et la demande est quatre fois supérieure à l'offre^[16]. En mars 2010, les 5 Md€ de titres de dette publique à 10 ans voient leur demande être trois fois supérieure à l'offre^[17]. Les taux demeurent toutefois plus élevés qu'en 2009^[18].

Le 9 février 2010, le Parlement grec adopte un premier plan d'ajustement budgétaire, afin de réduire le déficit public et mettre sous contrôle ses finances publiques. Ce plan doit permettre de réduire les dépenses publiques à hauteur de 800 M€. Il contient un gel de la rémunération des fonctionnaires, une baisse de 10 % des primes distribuées, des licenciements de fonctionnaires, et la réduction de la mobilité des fonctionnaires qui doivent voyager du fait de leurs fonctions^[19].

Le premier plan étant considéré comme insuffisant pour faire face à l'ampleur du déficit, un deuxième plan d'ajustement budgétaire est adopté le 3 mars 2010, avec une baisse de la rémunération des fonctionnaires, un gel des pensions de retraite, une augmentation de la TVA (qui passe de 19 % à 21 %), ainsi que des accises sur l'essence, les cigarettes et l'alcool, et une hausse de la taxation sur les biens de luxe, comme les voitures importées. Ce nouveau plan doit permettre d'économiser 4,8 Md€^[20].

Rectification des estimations de croissance et déclenchement de la crise (avril)

Si la Grèce a bien mis en œuvre deux plans d'ajustement budgétaire, leur faible ampleur ne rassure par les investisseurs grecs et étrangers. Les taux d'intérêt demeurent élevés. Au début du mois de mai 2010, l'agence de statistiques publiques grecque publie un communiqué dans lequel elle indique rectifier à la baisse ses estimations des taux de croissance de la Grèce depuis 2007 ; elle révèle que la Grèce a en réalité connu des périodes de récession intermittentes depuis 2007^[21].

Les agences de notation financière réduisent la note de la dette grecque à la fin du mois d'avril et lui accordent la note la plus basse. Cette nouvelle provoque une tension sur les marchés financiers grecs, avec une baisse de la demande pour des actifs financiers grecs, tandis que l'offre ne baisse pas ; les taux d'intérêt explosent alors, y compris ceux sur les titres de dette publique^[22].

Prise de contact avec le FMI, la BCE et la Commission européenne (23 avril au 2 mai)

Le gouvernement grec se retrouve face à l'impossibilité de refinancer sa dette publique. Le pays doit rembourser 11,3 Md€ au titre de sa dette publique le 19 mai ; or, à trois semaines de l'échéance, l’État ne dispose plus des fonds suffisants. Le 23 avril 2010, le Premier ministre grec prend la décision de s'adresser au Fonds monétaire international et à la Commission européenne pour leur demander de l'aide^[20],[23]. Le FMI répond publiquement travailler dans l'urgence pour fournir les liquidités nécessaires à la Grèce^[24]. Des premières manifestations ont lieu à travers le pays pour protester contre les deux premiers plans d'austérité^[25].

La Commission européenne, le FMI et la Banque centrale européenne forment dans les jours qui suivent une commission tripartite, appelée la Troïka, afin de décider du montant du prêt et de ses caractéristiques, ainsi que de sa conditionnalité. Les institutions internationales ne fournissent en effet de prêts que si elles sont assurées que le pays redressera ses finances publiques de manière suffisante pour que les prêts soient ensuite remboursés, au risque de créer une nouvelle contagion. La Troïka est dirigée par Servaas Deroose (Commission)^[26]. Des négociations ont lieu entre la Grèce et la Troïka. Le 28 avril, l'écart de taux entre la dette grecque et la dette allemande, qui sert de référence dans la zone euro, est de plus de 1 000 points de base (10 points de pourcentage)^[27].

Signature du premier accord de renflouement (2 mai)

Un accord est signé le 2 mai 2010. La Grèce obtient des crédits de l'Union européenne et du FMI à hauteur de 110 Md€ sur trois ans : 80 Md€ sont prêtés par les pays de la zone euro, et 30 Md€ le sont par le FMI^[28]. En contrepartie, la Grèce doit prendre une série de mesures dont l'application sera surveillée^[29] par la Troïka. Parmi elles se trouvent des mesures de baisses des dépenses publiques, comme la suppression des 13^e et 14^e mois dans la fonction publique (compensée par une prime annuelle de 1 000 euros pour les fonctionnaires gagnant moins de 3 000 euros^[29]) et le gel des salaires des fonctionnaires pendant trois ans^[30] ; le système de retraites doit être reformé pour que la durée de cotisations retraites soit portée de 37 annuités à 40 annuités en 2015^[29]. En recettes, une taxe sur les résidences illégales^[31] doit être mise en place, ainsi qu'une nouvelle hausse de la TVA qui doit être portée à 23 %^[29]. Par ailleurs, les professions réglementées doivent être déréglementées, et si le treizième mois est maintenu dans le secteur privé, la flexibilité du marché du travail doit être renforcée^[29]. Un nouveau salaire minimum est mis en place pour les jeunes et les chômeurs de longue durée, à un niveau plus faible que le salaire minimum national^[32].

Premières manifestations nationales et vote du parlement (5 au 6 mai)

Après le 2 mai, le parlement grec débat des mesures qui doivent être mises en œuvre pour obtenir le renflouement de la Troïka. Afin d'être renfloués au plus vite, le parlement vote dès le 6 mai. Le vote est toutefois perturbé par des manifestations et des révoltes entre le 5 et le 6 mai^[33]. Une grève générale est déclarée ; il s'agit de la troisième depuis le début de l'année^[34]. Trois personnes sont tuées dans des affrontements avec la police. Une banque fait l'objet d'une attaque à l'explosif^[35]. Malgré tout, pour certains observateurs, la participation aux manifestations, a été, eu égard aux standards grecs, assez modeste^[34],[36].

Dès le début du mois de mai, le comportement de spéculation de certains acteurs sur les marchés financiers est critiqué par des chefs de gouvernements européens, au même titre que les agences de notation, accusées d'avoir alimenté la spéculation^[37]. Christian Noyer déclare à l'Assemblée nationale, devant une commission d'enquête (rapport publié en décembre 2010), qu'«  il n’est pas exclu que les mouvements aient été amplifiés par des opérations spéculatives utilisant des instruments sophistiqués comme les CDS ou les ventes à découvert »^[38].

Crainte de contagion et création du Fonds de stabilisation (9 au 10 mai)

La tension s'accroît sur les marchés financiers, notamment européens, à la fin de la première semaine de mai. La crainte dominante est que la situation grecque s'étende à l'Espagne, au Portugal voire à l'Italie. Dans la nuit du 9 au 10 mai 2010, l'UE et le FMI mettent en place conjointement :

• un plan de soutien à la Grèce composé pour 80 Md€ de prêts bilatéraux (dont 16,8 milliards à la charge de la France^[39]) consentis par les États membres et pour 30 Md€ de prêts accordés par le FMI^[40] ;
• la création d'un Fonds européen de stabilité financière de 750 milliards d'euros ; la Commission européenne est autorisée à emprunter 60 milliards d'euros, tandis que 440 Md€ sont apportés par les États et 250 Md€ par le FMI^[41].

Le dimanche 9 mai 2010, le président Barack Obama soucieux des répercussions sur les autres pays de la crise, téléphone deux fois à Angela Merkel et une fois à Nicolas Sarkozy pour leur faire part que les États-Unis souhaitaient une « action résolue »^[42]. Dès dimanche matin la Réserve fédérale des États-Unis agit comme prêteur en dernier ressort international et ouvre des lignes de crédit aux banques centrales étrangères afin d'éviter qu'elles manquent de dollars^[42].

Le lundi 10 mai, la BCE annonce la mise en place d'une politique monétaire non conventionnelle, sous le format d'un programme d'achats d'actifs financiers intitulé Securities Market Program. Ainsi, les banques centrales de la zone euro peuvent acheter de la dette publique et de la dette privée sur les marchés secondaires^[43].

Le mercredi 12 mai, le déficit public grec est en baisse de 40 % par rapport à la même période en 2009^[44]. La première étape qui est en train de s'achever a permis de réduire momentanément l'écart de taux (spread) entre les obligations grecques et allemandes^[1]. Ce resserrement est toutefois temporaire, car le spread croît à nouveau pour atteindre 800 points de base dès juillet 2010^[1].

Début de la deuxième crise de la dette grecque (avril 2011)

Le 23 avril 2011 marque la première année de la crise de la dette grecque. La Commission européenne révèle que les mesures austéritaires de l'année écoulée n'ont pas permis de réduire le déséquilibre budgétaire ; le déficit public atteint 13,6 % du PIB^[45]. Or, il apparaît que le pays n'a toujours pas accès au financement obligataire sur les marchés financiers, car les taux d'intérêt demeurent trop élevés et la confiance en la Grèce trop faible. Le pays doit par conséquent trouver de nouveaux financements pour faire face aux échéances de sa dette publique. De plus, la situation grecque est empirée par la politique monétaire de la BCE, qui augmente ses taux en avril et en juillet, de 25 points de base, de crainte d'un redémarrage de l'inflation^[1]. Cette décision renchérit le coût de la dette publique grecque^[1]. En juin, les agences de notation réduisent encore la note de la dette publique grecque, qui devient la moins bien notée du monde^[45].

Le recours à de nouvelles mesures d'austérité est compliquée par le fait que les premières mesures ont réduit le pouvoir d'achat des Grecs, menant à une baisse de l'activité.

des tensions sociales^[46]. En mai 2011, le Mouvement des citoyens grecs indignés commence à manifester de manière quotidienne près des lieux de pouvoir contre les plans d'austérité^[44].

Prises de position des acteurs financiers (juin)

Les positions des différents acteurs financiers divergent en juin 2011 au sujet de la ligne à tenir. Pour aider la Grèce, plusieurs options sont possibles : une restructuration ou un rééchelonnement de la dette, c'est la solution préférée par les pays du Nord, ou un nouveau prêt européen, c'est la solution préférée par le gouvernement français, la BCE et les banques.

Voulant éviter que les contribuables ne soient les seuls à prendre in fine les risques, la Finlande, les Pays-Bas et l'Allemagne se placent en faveur d'une restructuration de la dette grecque. Le 6 juin, le ministre allemand des finances dans un courrier adressé à la BCE, au FMI et aux ministres des Finances de la zone euro, demande un rééchelonnement de la dette grecque de façon qu'il y ait « un partage équitable du fardeau entre les contribuables et les investisseurs privés »^[47]. Au contraire, Christine Lagarde, ministre des finances de la France est hostile « au principe de restructuration »^[48].

Le 17 juin, Angela Merkel et Nicolas Sarkozy rapprochent leurs points de vue sur la façon de procéder dans le cas grec ce qui apaise les marchés financiers^[49]. Fin juin, les banques françaises font une proposition assez bien accueillie en Europe. Elle consiste « à renouveler seulement 70 % de la dette souveraine grecque venant à échéance dont 50 % via des obligations à 30 ans et les 20 pour cent restants par des titres à faible coupon adossés à des créances sur le Fonds de stabilité financière européen »^[50]. Le 5 juillet, l'agence Standard & Poor's annonce considérer cette solution comme un défaut éventuellement partiel de la Grèce^[51].

La BCE et les banques s'opposent à l'idée de restructuration. En effet, cela voudrait dire que la Grèce ferait défaut et surgit alors le spectre d'une crise de liquidité semblable à celle connue lors de la crise bancaire et financière de l'automne 2008 et du mouvement de panique dont elle aurait été la cause^[52],[53]. De plus, les credit default swap auraient été activés dans cette hypothèse. En mai 2010 l'exposition des banques françaises à la dette grecque s'élevait à 57 Md€, dont 29,5 Md€ pour le Crédit agricole^[54]. En mai 2010, les engagements vis-à-vis de la Grèce (dette publique et secteur privé) représentaient 0,6 % des engagements totaux de BNP Paribas, pour un montant total de 8 Md€.

En Allemagne, des plaintes devant la Cour constitutionnelle portant sur la constitutionnalité des mécanismes de gestion des crises mis en place dans la zone euro depuis le début de la crise grecque doivent être examinées durant le second semestre 2011^[55].

Le vote du parlement et les questions en suspens (29 juin)

Le mercredi 29 juin, le parlement grec vote par 155 voix contre 138 de nouvelles mesures d'austérité conçues de « concert avec la Troïka des bailleurs de fonds ». Des députés de la Nouvelle Démocratie conduits par Antonis Samaras qui a refusé également de participer à un gouvernement de coalition votent contre.

Ce plan prévoit de réduire la masse salariale des fonctionnaires pour un montant d'au moins 800 M€ en 2011, les dépenses de l'État de 100 M€, de même, il est prévu une baisse des sommes allouées à la protection sociale, tandis que les rentrées fiscales devraient augmenter de 2,45 Md€^[56]. Ce vote rend possible le versement de sommes prévues dans le premier plan qui étaient liées à des conditionnalités ainsi que l'ouverture des négociations sur un nouveau plan de soutien.

Au-delà de la question de la réalisation de ce plan d'austérité et de la rentrée des impôts, se pose, de façon lancinante, la question de la solvabilité du pays.

• Pour Lorenzo Bini Smaghi, membre du directoire de la Banque centrale européenne « La Grèce n'est pas insolvable si elle applique le plan d'assainissement qui comprend en particulier de nombreuses privatisations qui pourront réduire la dette »^[57].
• Pour Martin Wolf, les pays européens cherchent à gagner du temps et à protéger les banques. Il écrit « Permettre à Athènes de retourner sur les marchés grâce à une cure de rigueur est une illusion. Le but, c'est de gagner du temps ». Par ailleurs il souligne qu'« il est beaucoup moins embarrassant de déclarer que l'on aide la Grèce alors qu'on aide ses propres banques »^[58]. Pour lui, malgré les efforts du pays, le plan de 2010 « n'a pas réussi à rendre le pays à nouveau solvable »^[58].
• Pour Anton Brender, « en gagnant du temps, on a une chance d'arriver à restructurer, à un moment où la vulnérabilité de l'Espagne aura disparu ». Au contraire, pour Antoine Brunet d'AB marchés, « si la restructuration de la dette grecque avait été réalisée en octobre 2009, le risque systémique aurait sans doute été moins grand qu'aujourd'hui. Et si on attend un an de plus le risque sera plus grand »^[59].

Le deuxième plan de soutien à la Grèce (juillet à octobre 2011)

Le jeudi 21 juillet, les Européens et le FMI adoptent les grandes lignes d'un second plan de sauvetage. Sur le plan financier, le pays va bénéficier de 109 milliards d'euros de fonds publics : 79 venant du FESF et du FMI et 30 des privatisations. Par ailleurs, le secteur privé doit participer pour 49,7 milliards d'euros. Les taux des prêts du FESF sont ramenés de 4,5 % à 3,5 % et leur durée de remboursement est allongée^[60]. Sur le plan structurel, il est créé une « task force » destinée à soutenir la Grèce dans la mise en œuvre des réformes votées et à essayer de redynamiser la croissance en Grèce en employant au mieux les Fonds européens (aides régionales notamment) non encore utilisés^[61].

Le 27 octobre au matin, un accord est trouvé, près d'âpres négociations, liées notamment à la volonté exprimée lors d'un vote au Bundestag de la quasi-totalité des partis allemands de limiter les garanties allemandes aux pays en crise et de ne pas « faire payer » uniquement les contribuables, mais également les banques. Cet accord prévoit :

• un abandon par les banques privées de 50 % de la dette publique qu'elles détiennent sur la Grèce (la BCE et le FMI ne sont pas concernés). Cet accord a été particulièrement difficile à atteindre du fait de la résistance des banques. Il a fallu que Charles Dallara, directeur de l'Institut de la finance internationale y soit incité par Angela Merkel, Nicolas Sarkozy, Christine Lagarde et Herman Van Rompuy^[62] ;
• les banques doivent être recapitalisées pour un montant de 106 milliards d'euros (30 milliards pour la Grèce, 26,1 milliard pour l'Espagne, 14,7 milliards pour l'Italie, 8,8 milliards pour la France et 5,1 milliards pour l'Allemagne)^[63]. La recapitalisation sera faite soit par appel à l'épargne, soit par les États, soit, en dernier ressort, par le FESF ;
• le FESF n'est pas autorisé à devenir une banque mais un effet de levier va être recherché par « un rehaussement de crédit pour de nouvelles émissions par les États membres » ou en faisant appel de façon complémentaire à des investisseurs privés ou souverains, en coopération avec le FMI^[64].

Le premier ministre Giórgios Papandréou, face au mécontentement populaire et à ce qu'il perçoit comme des abandons de souveraineté décide de soumettre l'accord à référendum^[65]. Il abandonnera l'idée quatre jours plus tard quand, la classe politique grecque prenant conscience que les autres pays envisagent sérieusement la sortie de la Grèce de la zone euro^[66], se prononce contre ce projet et envisage un gouvernement d'union nationale^[67].

Accord du 21 février 2012

Cet accord a pour vocation, pour l'essentiel, de rendre exécutable les accords de juillet et d'octobre. Les négociations ont été difficiles à finaliser et les autres Européens notamment les pays encore notés AAA (Allemagne, Pays-Bas, Finlande) ont sérieusement pensé à la sortie de la Grèce de la zone euro^[68]. Parmi les sujets de tension il est possible de citer :

• Le manque de confiance des autres pays envers la volonté des politiques grecs de réellement réaliser les réformes auxquels ils se sont engagés. Les autres pays européens notamment les AAA insistent sur les points où la Grèce n'a pas tenu ses engagements. Par exemple, 30 000 fonctionnaires devaient être transférés à une « structure de réserve » avant fin 2011. Or, ce mouvement n'a touché que 1000 personnes. De même aucune des 10 professions qui devaient être dérégulées ne l'a été, et la « libéralisation des horaires […] d'ouverture des pharmacies a été rejetée par le parlement »^[69].
• La proximité d'élections qui pousse à douter de la fiabilité des négociateurs grecs et à demander à tous les grands partis grecs des engagements écrits^[70].
• Enfin, les autres pays voient leur patience mise à rude épreuve par « l'attitude brouillonne et de chantage permanent »^[71].

De leur côté les Grecs sont confrontés à une baisse de leur niveau de vie et à des problèmes internes.

Les grandes lignes de l'accord sont :

• le plan d'aide s'élève à 130 milliards pour les créanciers publics (principalement pays de la zone euro et pour un montant non défini encore par le FMI). Mais cette enveloppe à la demande des pays triple AAA pourrait être revue et sa réalisation est fonction de deux critères^[72].
  • La finalisation de la restructuration de la dette privée (voir ci-dessous)^[72].
  • La mise en place « d'ici à la fin février une liste d’actions préalables : baisse du salaire minimal, réforme du marché du travail etc. »^[72].
• Les créanciers privés acceptent une réduction de 53,5 % de leurs créances pour un montant de 107 milliards d'euros^[72]. Les banques françaises devraient être impactées pour un montant de 13 milliards d'euros^[73]. Les nouvelles obligations émises dans le cadre de ce programme seront de droit anglais et les litiges entre l'État Grec et les créanciers privés seront arbitrés au Luxembourg^[74]. Cette réduction de 53,5 % est purement nominale. De plus, le mode de recapitalisation des banques grecques n'a jamais permis à l'État grec de disposer d'un contrôle réel sur les banques du pays. Dès lors, le problème de l'évasion des capitaux n'a fait que s'accentuer^[75].
• La BCE et les autres banques centrales de la zone euro renoncent aux plus-values sur les obligations de la dette grecque qu'elles détiennent.

De leur côté, les Grecs doivent mettre en place, sous le contrôle de la troïka (commission européenne, Banque centrale européenne, Fonds monétaire international) un compte destiné aux paiements de la dette abondée par l'assistance internationale et les recettes fiscales^[72]. Plus globalement, Nouriel Roubini n'a pas hésité, au sujet de la restructuration de la dette grecque, à évoquer, dans les pages du Financial Times, une "socialisation des pertes au frais du contribuable européen"^[76].

Accord du 27 novembre 2012

À la suite de la campagne électorale et des élections du printemps 2012, la Grèce a pris du retard sur son programme d'autant que la conjoncture économique n'a pas été bonne. Aussi, le pays a été obligé de demander une nouvelle aide. L'accord a été difficile à trouver car le FMI voulait un abaissement de la dette à 120 % du PIB en 2020 ce qui aurait exigé que les États européens abandonnent une partie de leurs prêts consentis à la Grèce. Or, cela aurait obligé les autres pays européens à solliciter les contribuables pour payer les emprunts contractés pour accorder ces prêts, ce qu'ils n'avaient pas envie de faire. Aussi pour éviter un défaut de paiement ils ont préféré adopter un objectif de 124 % du PIB en 2020 et pour y arriver, ils ont adopté une « combinaison de mesures : moratoire de dix ans sur les taux d'intérêt des prêts consentis par le fonds de secours, nouveaux délais de remboursement, baisse des taux sur les prêts bilatéraux du premier plan d'aide, ou rachat de dette par la Grèce »^[77]. Parallèlement, une aide de 34,4 milliards d'euros sera versée en décembre suivi de 12 milliards par tranches l'an prochain. Ces versements sont conditionnés à la poursuite du plan de réformes^[77].

En juillet 2013, un projet de loi sur le licenciement de fonctionnaires et l'ouverture des magasins le dimanche était à l'étude par la coalition gouvernementale Nouvelle Démocratie (droite)-Pasok (socialiste) malgré deux journées de grève générale et la menace d'excommunication des parlementaires favorables à la loi par l'Église grecque^[78].

L'arrivée au pouvoir de SYRIZA

Lors des élections législatives grecques du 25 janvier 2015, SYRIZA, présenté comme le parti anti-austérité de gauche radicale, gagne les élections en recueillant 36,34 % des suffrages et 149 sièges de députés, manquant la majorité absolue à la Vouli de 2 sièges^[79], mais en devançant Nouvelle Démocratie de plus de 8,5 points. Après son élection, SYRIZA s'associe aux Grecs indépendants, un parti de droite souverainiste pour former un gouvernement^[80]

Les revendications de l'actuel gouvernement grec^[81] :

• remise d'une partie de la dette publique ;
• renégociation du programme de réforme qui conditionne l'accès au soutien de l'Europe, de la Banque centrale et du FMI.

Situation économique

Selon The Economist, l'économie grecque est en voie de guérison avant l'arrivée de SYRIZA au pouvoir^[82].

Après six années de récession ayant fait fondre son PIB d'un quart et porté le taux de chômage à plus de 25 %^[83], l'économie grecque montre en effet des signes encourageants^[84]. Les trois premiers trimestres de 2014 voient ainsi le retour de la croissance^[85], avec une croissance au troisième trimestre parmi les plus fortes de la zone euro^[82]. La balance commerciale de la Grèce s'améliore avec une hausse des exportations de 9 % en termes réels au cours de l'année^[82].

Sur le plan des finances publiques, le pays affiche en 2013 un excédent budgétaire primaire (c'est-à-dire hors charges de la dette) de 0,8%^[86]. Signe d'un timide regain de confiance des investisseurs, la Grèce parvient de nouveau à emprunter sur les marchés privés en 2014 après quatre ans sans pouvoir le faire^{[82],[87],[88]}. Les analyses de soutenabilité de la dette faites par le FMI donnent des perspectives pour la dette publique grecque qui s'améliorent considérablement. En mai 2014, le FMI envisage un reflux de la dette des 175 % de PIB connus en 2013 vers 128 % de PIB en 2020, puis 117 % en 2022^[82],[89]. Avec la baisse des taux d'intérêt ainsi que d'autres facteurs, la perspective s'améliore encore davantage pour atteindre 117 % du PIB en 2020, et 104 % du PIB pour 2022, permettant d'envisager à terme la fin des politiques d'allègement dont bénéficie la Grèce^[82].

Mais d'après The Economist, avec l'arrivée au pouvoir de SYRIZA, la confiance fragile des investisseurs s'évapore et l'économie sombre à nouveau en récession au quatrième trimestre 2014 et au premier trimestre 2015^[82]. La Grèce n'étant dorénavant plus capable d'emprunter sur les marchés privés, le FMI envisage dans un premier temps un besoin de renflouement supplémentaire de 52 milliards d'euros entre octobre 2015 et la fin de 2018, dont 36 milliards d'euros en provenance de la zone euro^[82].

Selon Guillaume Duval, le rédacteur en chef de la revue Alternatives économiques, la gestion par le gouvernement Tsipras sur la période de janvier à avril 2015 a été meilleure que les prévisions établies et que les résultats du gouvernement Samaras sur la même période de 2014, les recettes étant supérieures de 372 millions d’euros et les dépenses inférieures de 2 milliards par rapport aux prévisions, avec une réduction du déficit supérieur à 2,4 milliards par rapport aux prévisions, et un déficit total ramené à 500 millions (0,5 % du PIB) deux fois moins que sur la même période en 2014^[90].

Retour sur les sous-jacents aux deux premiers accords

Les deux premières négociations (2010 et 2012) se sont effectuées sous une double contrainte : respecter ou faire semblant de respecter la clause de no bail-out (c'est-à-dire que les États en bonne santé financière n'ont pas l'obligation de soutenir les autres en leur donnant de l'argent) ; maintenir la Grèce dans la zone euro. Or, pour Joseph Stiglitz, ces deux contraintes sont contradictoires. En effet, si la Grèce reste dans la zone euro, comme la dévaluation est exclue, il aurait fallu qu'elle bénéficie d'un minimum de solidarité européenne, les autres pays acceptant de lui donner de l'argent. Or, pour éviter d'effrayer certains pays, les décisions prises ont évacué cette dimension.

Panayotis Roumeliotis, ex-représentant de la Grèce au FMI, a révélé au New York Times en juillet 2012, que cette institution a eu dès le début des doutes sur la soutenabilité de la dette. Le problème est que si le FMI avait estimé que la dette n'était pas soutenable, il n'aurait pas été autorisé à lui accorder de l'aide. Toutefois, faisant taire ses doutes, « le FMI a fini par accepter de financer le programme grec, parce que le risque lié à la contagion systémique était très élevé »^[81]. La motivation des accords a donc été plus politique qu'économique.

Les négociations classiques

Après une première réunion de l'Eurogroupe autour des exigences du nouveau gouvernement grec, aucun accord n’est trouvé^[91].

Le 20 février, lors d'une autre réunion, l'Eurogroupe prolonge de quatre mois l'aide financière à la Grèce et lui donne jusqu'au 24 février pour envoyer une liste des réformes envisagées^[92].

Très vite la négociation s'enlise et selon Daniel Vernet tourne au « poker menteur »^[93] Lors d'un sommet à Berlin le 1^er juin 2015 autour d'Angela Merkel et de François Hollande auquel assiste également Mario Draghi de la Banque centrale européenne, Christine Lagarde du FMI et Jean-Claude Juncker de la commission européenne et après une rencontre entre Juncker et Alexis Tsípras, deux jours après un accord semble proche. Mais peu après, ce dernier devant le parlement grec parle des « propositions absurdes » faites aux Grecs. Le 8 juin, la Grèce ne peut rembourser 600 millions au FMI et décide d'utiliser une clause que seule la Zambie avait utilisée avant elle de régler d'un seul coup sa facture au FMI (1,6 milliard) à la fin du mois de juin^[93].

Le jeudi 18, lors d'une réunion de l'Eurogroupe, les choses n'avancent pas et Pierre Moscovici demande aux Grecs de « revenir sérieusement à la table des négociations ». Le Fonds monétaire international indique que si le 1^er juillet le versement n'est pas effectué, la Grèce sera considérée en arriéré de paiement pour le Mécanisme européen de stabilité (MES) et son directeur Klaus Regling, ne pas payer le FMI entraînera un « défaut croisé »^[94].

Durant la semaine allant du 14 juin au 21 juin 2015, les Grecs retirent cinq milliards d'euros des banques grecques. La BCE pour les soutenir doit relever son plafond d'aide (système ELA)^[95]. La Banque centrale allemande critique cette mesure et estime que les banques grecques ne remplissent plus les conditions pour bénéficier de ce soutien^[96]

Le 22 juin 2015, lors d'un Eurogroupe exceptionnel, le premier Ministre grec Aléxis Tsípras avance de nouvelles propositions (baisse des crédits militaires, limitation des préretraites, excédent budgétaire), que les participants considèrent comme positives. Ils demandent aux experts de la BCE, du FMI et de la Commission de les examiner et prévoient un nouvel Eurogroupe pour la fin de la semaine^[97].

Lors des négociations d'experts, le FMI juge le 24 juin 2015 « que la Grèce a beaucoup trop insisté sur les hausses de taxes, et pas assez sur les coupes dans les dépenses ». En effet, il craint que cela nuise à la compétitivité grecque et au retour de la croissance en Grèce^[98]. Lors de ces négociations, la Grèce est revenue sur ses premières propositions (la hausse des cotisations sur les retraites, la hausse de la TVA dans les îles grecques)^[99]. Le 26 juin, la commission européenne fait une proposition comportant des prêts d'un montant de 15,5 milliards contre l'engagement par Athènes^[100] de :

• Atteindre un surplus budgétaire primaire de 1 % en 2015.
• Instaurer trois taux de TVA : un taux à 6 % pour les produits de premières nécessité, de 13 % pour l'eau, l'électricité et l'alimentation et de 23 % pour l'hôtellerie restauration.
• Limiter les possibilités de départ en préretraite et supprimer une prime sur les basses retraites d'ici à 2019. En Grèce les retraites représentent 17 % du PIB contre 14 % en France et 9 % en moyenne en Europe^[101]

Le gouvernement grec décide dans la nuit du 26 au 27 de soumettre ses propositions au peuple grec^[100].

Le 27 juin 2015, lors d'un conseil des ministres prévu de longue date, les ministres des finances de l'Eurogroupe considèrent qu'Athènes a cessé unilatéralement les négociations et indiquent que le plan d'aide s'arrêtera au 30 juin 2015^[102].

Les suites de la rupture des négociations et l'accord du 13 juillet

• Alexis Tsípras a annoncé le dimanche 28 juin au soir la fermeture des banques grecques jusqu’au 6 juillet, ainsi qu'un contrôle des capitaux^[103]
• Le 9 juillet, le gouvernement grec envoie à Bruxelles des propositions qui reprennent « la plupart des mesures proposées par les créanciers le 26 juin, qu'Athènes avait alors rejetées en annonçant la tenue d'un référendum. »^[104]

Le 13 juillet au matin après de longues négociations, un accord est trouvé entre les membres de la zone euro. La Grèce devrait recevoir des prêts de 86 milliards d'euros en trois ans. En contrepartie, elle doit renforcer les propositions faites le 9 juillet. Parallèlement, le parlement grec a jusqu'au 15 juillet pour voter « une réforme de la TVA ; une réforme fiscale ; des mesures pour améliorer la « durabilité » du système des retraites en vue d’une plus vaste réforme de ce dernier ; la garantie de l’indépendance de l’Elstat, l’organisme des statistiques grec ; le respect plein et entier des dispositions de différents traités européens. ». Le gouvernement grec a jusqu'au 22 juillet pour « adopter un code de procédure civile, ….;transposer ...une directive européenne sur le renflouement des banques (appelée « BRRD »). »^[105]. Bien que s'affirmant en désaccord avec l'esprit des mesures proposées, le Premier ministre « assume la responsabilité d’un texte auquel je ne crois pas, mais je le signe pour éviter tout désastre au pays. »^[106]

Le 14 juillet, le FMI a mis à jour son analyse de viabilité de la dette de la Grèce. En raison de la détérioration drastique de la situation macroéconomique de la Grèce à la suite de la fermeture de son système bancaire, ses besoins de financement jusqu'à la fin de l'année 2018 ont été estimés à 85 milliards d'euros et la dette devrait culminer à près de 200 pour cent du PIB dans les deux prochaines années. Par conséquent, la dette de la Grèce ne peut désormais être durable que grâce à des mesures d’allègement de la dette qui vont bien au-delà de ce que l'Europe a été prête à envisager jusqu'ici^[107].

Le 16 juillet, le parlement grec approuve l'accord^[108].

Le 30 juillet, le FMI a indiqué qu'il ne participerait pas à un nouveau plan de sauvetage pour la Grèce, jusqu'à ce qu'il y ait un « accord explicite et concret » sur l’allègement de la dette avec les créanciers du pays. Sans l'implication du FMI, les partenaires de la zone euro de la Grèce vont devoir trouver plus de fonds pour répondre aux besoins de financement à court terme d'Athènes, qui soulève des questions quant à savoir si le renflouement de 86 milliards d'euros convenu le 13 juillet se révélera réalisable^[109].

Accord d'août 2015

L'Union européenne via le mécanisme européen de stabilité prévoit d'accorder 86 milliards de prêts sur trois ans. En contrepartie, la Grèce doit poursuivre un certain nombre de réformes.

• Une première tranche de 26 milliards dont 23 ont été déboursés immédiatement.
  • 13 milliards doivent servir à rembourser les dettes les plus criantes envers la Banque centrale européenne et le FMI.
  • 10 milliards doivent servir à recapitaliser les banques.
  • 3 milliards seront versés au trésor grec pour financer le budget fin septembre début octobre en fonction des avancées dans la mise en place des réformes^[110].

Depuis les élections de septembre 2015

Le vote de l'accord du 13 juillet ayant entraîné une scission de SYRIZA entre ceux qui ont accepté l'accord et ceux qui le refusaient (ces derniers formant leur propre parti, Unité populaire), le Premier ministre Alexis Tsipras a appelé à des élections législatives anticipées qui se sont déroulées le 20 septembre 2015. Ces dernières ont été largement remportées par SYRIZA qui a reformé une coalition majoritaire avec le parti les Grecs indépendants, Unité Populaire ne parvenant même pas à récolter suffisamment de suffrages pour rentrer au Parlement.

Le gouvernement Tsipras II a poursuivi les mesures d'austérité exigées par les créanciers. Un premier plan d'austérité est voté en octobre 2015. L'âge de départ à la retraite est repoussé à 67 ans et ce rétroactivement. Des coupes supplémentaires sont effectuées dans les retraites des fonctionnaires qui diminuent en moyenne de 10 %. Enfin un fonds chargé de financer les retraites complémentaires est supprimé. Le second a été décidé en mai 2016. Les retraites sont de nouveau baissées. La TVA passe de 23 à 24 %, les taxations sur les carburants sont augmentées, et des taxes sur les cafés et cigarettes électroniques sont créées^[111].

En décembre 2016, les États créanciers européens se mettent d'accord pour un premier allègement de la charge de la dette de la Grèce. Cet allègement devrait correspondre à une non-augmentation des taux d'intérêt et un allongement de la durée des prêts existants^[112].

Mise sous contrôle des finances publiques

La Grèce renoue avec la croissance en 2017 et atteint un taux de 1,5 % cette année-là, suivi de 1,9 % en 2018 et 2019. Alors que le taux de dette publique rapporté au PIB atteint un pic en 2016 à 181,8 %, il entame une baisse, passant de 179,3 % en 2017 à 176,6 % en 2019. Le gouvernement grec génère un excédent primaire chaque année afin de rembourser la dette grecque. Au seuil de la pandémie de Covid-19, la Grèce a un taux d'inflation dans la moyenne de la zone euro, et un taux de chômage en baisse, à 16,6 %^[1]. Comme le souligne Stournaras (2019), « le système bancaire a été restructuré et recapitalisé, et la gouvernance des entreprises a été améliorée »^[1].

Responsabilité des gouvernements grecs successifs

Sur le plan politique, la Grèce a été pénalisée à la fois par sa classe politique, son système politique et ses choix économiques. Sa classe politique a été très longtemps marquée par le népotisme et l'existence de dynasties politiques, telle celle des Papandréou qui a compté trois premiers ministres : Geórgios Papandréou (1888-1968), Andréas Papandréou (1919-1996) et son fils Giórgos Papandréou. De même, à droite le premier ministre Kóstas Karamanlís est le neveu d'un autre ancien premier ministre, Konstantínos Karamanlís. Le même népotisme sévit tant dans les régions que dans les mairies^[113]. Par ailleurs, la classe politique a souvent montré un double visage : un à Bruxelles où elle parle anglais et se dit prête aux réformes et un en Grèce où elle préfère laisser faire les choses^[113]. Pour Alain Salles, journaliste au Monde, Alexis Tsipras aurait aussi deux visages : plus souple à Bruxelles et plus près de son parti en Grèce^[113].

La corruption en Grèce a une longue histoire. En 1965, un film a montré un homme politique qui faisait de très éloquents discours sans s'apercevoir de la corruption ambiante^[114]. Cet homme s'appelait Mavrogialouros. De nos jours, pour critiquer la classe politique, l'expression « tous des mavrogialouros ! »^[114] est souvent utilisée. Si le réflexe clientéliste remonte au XIX^e siècle, avec l'entrée dans l'Union européenne, il prend une nouvelle ampleur avec « le déferlement de milliards d'euros des fonds européens »^[114]. C'est alors que « L'État qui était jusqu'alors assez petit, peu dispendieux et avec des comptes équilibrés se met à grossir sous l'effet du recrutement de milliers de fonctionnaires… Sa dette explose et ses déficits aussi. »^[114]. La pratique des dessous de table en grec « fakelaki » « semble omniprésente » y compris dans le domaine médical où elle semble liée à une faible rémunération allouée aux médecins^[114].

Pour Jean-Claude Trichet, ancien président de la BCE et gouverneur de la banque de France durant le passage à l'euro, les différents gouvernements grecs portent la responsabilité de la crise de la dette publique^[115].

Selon l’historien Nikolas Bloudanis, la Grèce n’a jamais su construire une administration publique efficace. Les fonds structurels et aides communautaires importants (environ à 4 % de son PIB entre 2002 et 2009) n'ont pas été utilisés à bon escient pour bâtir un système productif solide. Ils ont été captés par certaines catégories professionnelles sans souci de l'intérêt général. Pour partie, ces fonds ont été utilisés pour augmenter le poids de la fonction publique par le biais de recrutements reposant sur le clientélisme avec des avancements fondés sur l’ancienneté et non sur les qualités professionnelles. D'une façon générale, les responsables politiques ont été peu soucieux de l'équilibre budgétaire. Entre 2002 et 2009, l’État a dépensé 830 milliards d’euros quand ses recettes sur la période s'élevaient à 680 milliards. Par ailleurs les responsables politiques ont eu tendance à considérer « les emprunts comme des revenus fermes » et ont utilisé les ressources dont ils disposaient « pour construire une prospérité artificielle et un système social très généreux, avec par exemple des pré-retraites à 45 ans pour certaines mères de famille ». Même si la fonction publique tout comme certaines catégories professionnelles ont résisté à la mise en place de mesures pourtant votées par le parlement, pour Nikolas Bloudanis, les mesures d'austérité décidées en 2010 souffraient d'un calendrier trop serré, puisqu'il était demandé à la Grèce d’appliquer en cinq ans des réformes que les pays d’Europe de l’Ouest ont mis en œuvre sur plus de vingt ans, depuis les années 1980 et que si une forme d'austérité était nécessaire, les mesures susceptibles de protéger l’emploi et de favoriser l’investissement privé ont été négligées^[116].

Pressions politiques contre le respect du pacte de stabilité

L'adhésion de la Grèce à la zone euro procède d'une volonté très claire, au moins de la France et de Jacques Chirac, que l'euro ne se fasse pas sans pays d'Europe du Sud pour éviter un face à face avec le Deutsche Mark. Cette volonté politique conduira une nouvelle fois à un respect tout relatif des critères de convergence, alors même que le marché unique a besoin de créer la croissance qui n'existe plus et d'exporter en zone euro^[9].

Trichet affirme également s’être opposé dès 2003 « à la France, à l'Allemagne, à l'Italie, qui ne voulaient pas appliquer le pacte de stabilité et de croissance »^[115], « la Grèce malheureusement était le pays qui dérapait le plus »^[115]. Le pacte de stabilité impose en effet de respecter les critères de convergence, en particulier le non dépassement des 3 % de PIB de déficits publics et des 60 % de PIB de dette publique. Pourtant la Grèce n'a jamais respecté les critères de convergence, et ce avant même son admission dans la zone euro^[117]. Cependant, en 2003, d'autres pays (tels que la France et l'Allemagne) ne respectaient pas au moins un des deux critères^[118].

Déclaration de montants de la dette et des déficits sous-évalués

Par deux fois, la communauté européenne s'est aperçue que les déficits et la dette n'avait pas été correctement déclarés. La première fois quand les conservateurs ont succédé aux socialistes en 2004^[119] et le seconde fois quand les socialistes ont succédé aux conservateurs en 2010.

Concernant la sous-estimation du déficit, en 2010, l'économiste Jean Pisani-Ferry écrivait que « depuis dix ans, l'écart moyen entre le déficit budgétaire réel et le chiffre notifié à la Commission européenne a été de 2,2 % du produit intérieur brut (PIB) »^[3].

Concernant la dette publique, la Commission européenne a demandé à la Grèce de s'expliquer sur les instruments financiers auxquels elle aurait eu recours pour dissimuler l'ampleur de sa dette^[120]. Selon Christoforos Sardelis, qui dirigeait l'Agence de gestion de la dette publique grecque de 1999 à 2004, la Grèce aurait utilisé sur les conseils de Goldman Sachs des contrats de swaps de change pour décaler artificiellement de plusieurs années le paiement des intérêts de sa dette^{[120],[N 1],[121]}. En 2002, Goldman Sachs aurait ainsi permis à la Grèce de lever un milliard de dollars de financements hors bilan^[2]. Cette crise a entraîné une baisse de l'euro qui favorise les exportations et la reprise^[122], mais aussi pénalise les importations (dont pétrole) et enfin provoque une crise de confiance de la monnaie européenne.

L'économiste Florin Aftalion souligne qu'alors que les dirigeants d'Enron ont été condamnés par la justice à des peines de prison, personne ne semble se soucier de demander des comptes aux dirigeants grecs qui ont présenté des budgets qui ne reflétaient pas la réalité^[123].

Pour placer ses obligations de la dette publique, le gouvernement grec compte sur les investisseurs étrangers qui détiendraient 70 % des titres de la dette grecque^[124]. Il a été suggéré que le déficit chronique avait des racines historiques et culturelles dont certaines remonteraient à la méfiance envers l'Empire ottoman (dont la Grèce était un sujet), méfiance qui se serait reportée sur les autorités étatiques^[125]. L'évasion fiscale est estimée à 20 milliards de dollars par an^[126].

Une politique d’imposition en faveur des plus riches

Héritière de quatre siècles de domination ottomane, la population grecque n'est culturellement pas favorable à l'impôt qu'elle considère souvent comme une simple spoliation dont elle ne perçoit pas le bien-fondé^[9], à la différence de certains pays membres comme le Danemark^[127].

D'après une analyse de l’économiste altermondialiste Michel Husson publiée par le Collectif pour un audit citoyen de la dette publique, et reprise également par ATTAC, la fiscalité et les recettes avaient fortement augmenté dans les années 1990, avec un taux d'imposition passant de 28 à 42 % du PIB, pour immédiatement baisser dès l’entrée dans l'euro, au travers de dispositifs fiscaux allégeant la charge sur les classes les plus aisées (réduction des droits de succession, diminution par deux fois des taux d’imposition sur le revenu et décrété trois lois d’amnistie fiscale pour les fraudeurs), faisant baisser le taux d'imposition à 38 % du PIB ; si le taux avait été constant la dette n’aurait atteint que 86 % du PIB^[128].

Selon Michel Husson ou Attac^{[N 2]}, les autorités grecques ont surtout diminué les impôts des plus riches^{[N 3],[129],[130],[128]}.

D'autre part, le cadastre qui permettrait de recouvrir efficacement les impôts fonciers alors que 70 % des Grecs sont propriétaires, n'est toujours pas mis en place^[131].

Problèmes géostratégiques

La volonté de voir adhérer la Grèce au projet européen, en dépit du non-respect strict des critères déjà connu à l'époque, procède également de considérations géostratégiques de la part des états membres^[9]. Après la chute de la dictature des colonels, certains dirigeants, à l'instar de Valéry Giscard d'Estaing, désirent intégrer rapidement le pays berceau de la démocratie dans le projet européen, mélangeant ainsi le « thème grec » (les humanités), essentiel pour l'identité européenne^{[N 4]}, avec l'État grec moderne^[9].

La période qui a immédiatement précédé l'adhésion de la Grèce à la CEE revêt un caractère de « guerre tiède » dans laquelle l'Europe des Neuf se retrouve incapable d'intervenir car elle ne dispose pas des moyens nécessaires pour peser sur le cours des évènements : installation de la première base de l'OTAN en Turquie en 1953, invasion turque de Chypre en 1974, Révolution iranienne et deuxième choc pétrolier, invasion de l'Afghanistan par l'URSS en 1979... En intégrant les frontières de la Grèce dans son espace, l'Europe joue alors ses cartes et cherche un équilibre face aux États-Unis dans une logique de barrage vis-à-vis des périls qu'elle voit monter à l'Est. Dans ce contexte, les États membres ont délégué de fait à la Grèce un rôle stratégique, profitant par la même occasion d'opportunités militaro-industrielle avec la vente de leurs productions, tandis que le pays transformait progressivement cette situation en une rente d'environ 30 milliards d'euros par an^[9]. Le pays est ainsi progressivement devenu expert dans l'obtention des fonds structurels européens, instruments de la politique régionale de l'Union européenne. Ces fonds deviennent alors un objet de négociation, par exemple lorsque Andréas Papandréou a été élu sur un programme ouvertement favorable à une sortie de la Grèce de la communauté ou encore lors de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal^[9]. Revers de la médaille, cet argent facile détruit aussi l'appareil productif du pays.

La Grèce consacre environ 4 % de son PIB au budget de sa défense depuis des décennies et elle est un des plus gros importateurs d'armes au monde. Jusqu'en 2011, la Grèce, peuplée de seulement 11 millions d'habitants, a été entre le troisième et le cinquième importateur mondial d'armes conventionnelles derrière la Chine (1,3 milliard d'habitants) et l'Inde (1,1 milliard d'habitants)^[9]. Les forces armées grecques sont surdimensionnées par rapport aux capacités du pays ce qui grève son budget et donc sa dette depuis la fin de la seconde guerre mondiale^[132]. De 2005 à 2008, alors que la crise des subprimes incite les marchés financiers à la prudence, l'État grec augmente le volume de ses emprunts auprès des banques de 80 à 160 milliards de dollars et ses dépenses d’armement augmentent d’un tiers : avions de combat américains pour plus de deux milliards de dollars, six frégates de guerre et des hélicoptères de combat français^[133] pour 2,9 milliards d’euros, et, six sous-marins d'attaque allemands pour 5 milliards d’euros^[134].

Causes identifiées par le rapport d'audit de la Commission pour la vérité sur la dette publique grecque

À la suite des élections générales de janvier 2015 en Grèce qui ont abouti à la victoire de Syriza, la présidente du parlement grec, Zoe Konstantopoulou, a créé en avril 2015 une commission spéciale du parlement, nommée Commission pour la vérité sur la dette publique grecque. Elle avait pour mandat de mener des investigations sur l’origine et l’augmentation de la dette publique, la façon dont cette dette a été contractée et les raisons qui y ont amené, enfin sur l’impact qu’ont eu sur l’économie et la population les conditionnalités attachées à ces contrats. La commission a pour mission d’amener à une prise de conscience sur les questions relatives à la dette grecque, tant sur le plan interne qu’au niveau international, de formuler des arguments et de proposer des scénarios relatifs à l’annulation de la dette^[135].

Le rapport rendu par cette commission en juin 2015 démontre que la Grèce n’est ni capable, ni obligée de rembourser sa dette telle qu'elle a été accumulée à partir de 2010, puisque la dette détenue par la Troïka (85 % du total de la dette publique grecque à l’été 2015) est une dette non seulement insoutenable, mais aussi odieuse, illégale et illégitime. En effet, l’augmentation de la dette depuis 2010 est liée à l’adoption d’accords de prêt de la Troïka à la Grèce qui sont accompagnés de conditionnalités dont l'impact socio-économique est dramatique : grave accroissement de la pauvreté à la suite des chutes des rémunérations dans les secteurs privé et public, fermeture de 230 000 PME, fermeture d’hôpitaux, perte de 600 000 emplois, augmentation de la TVA, du nombre de suicides, etc. Selon la Commission d'audit, l'objectif premier des « plans de sauvetage » est de venir en aide aux institutions financières privées créancières de la Grèce, et non de sauver le pays ou sa population.

Problèmes structurels

La Grèce est, pour l'ancien commissaire au marché intérieur et à la concurrence Mario Monti^[136], un pays « réfractaire au marché unique et à la concurrence » qui « n'a su combattre les corporatismes et les rentes de situation, dans les secteurs privé et public ». Quoi qu'il en soit, l'inflation a été forte dans le pays et a provoqué une perte de compétitivité qui a conduit à un fort déficit de la balance commerciale. Si l'on prend une base 100 en 1997, les prix à la consommation sont à 119,2 en 2009 en Allemagne et de 146,4 en Grèce^[137]. Or l'appartenance à la zone euro ne lui permet pas de regagner en compétitivité en dévaluant et l'oblige à pratiquer une politique de rigueur. Le déficit de la balance courante dépasse en 2008 les 16 % du PIB « autrement dit, les Grecs s'étaient mis à consommer beaucoup plus qu'ils ne produisaient et devaient trouver quasiment 40 milliards d'euros à l'étranger pour financer cette consommation »^[138].

Certains considèrent même que la Grèce serait victime de la maladie hollandaise, pour son incapacité à faire profiter le pays des « matières premières » génératrices de devises que sont le tourisme ou l'affretage de navires^{[139],[140],[141],[142]}. Ces éléments permettent de s'interroger sur la soutenabilité de la dette.

Dépenses olympiques

Dès 2004, des analystes grecs s'inquiétaient du coût et des emprunts causés par l'organisation des jeux olympiques à Athènes. Ainsi, le journaliste Filippos Syriagos s'alarmait du « cycle infernal qui consiste à recourir, chaque fois, à de nouveaux emprunts, à gaspiller des montagnes d’argent dans des investissements complètement improductifs comme les installations sportives ou sécuritaires »^[143].

Le total des dépenses publiques engendrées par les jeux olympiques s'élève officiellement à 11 milliards de dollars^[144]. D'autres estimations rapportées par le journal Die Zeit portent ce chiffre à plus de 20 milliards d'euros^[145]. Les dépenses publiques ont été essentiellement financées par l'emprunt. Les jeux olympiques entraînent des endettements qui courent sur des années, les retours sur investissements ne sont pas toujours à la hauteur des investissements et si une ville comme Montréal a dû mettre 30 ans pour éponger ses dettes à la suite des jeux de 1976, il est possible que le coût de l'organisation des jeux ait été tout simplement trop élevé pour les capacités d'un pays moins riche et moins peuplé comme la Grèce^[146]. Pour l'économiste Jason Manolopoulos, ils se sont avérés « ruineux »^[146]. La majeure partie des constructions sportives a été abandonnée et a donc été financée en pure perte^[145]. L'entretien d'infrastructures aussi gigantesques se révèle lui aussi très coûteux^[147].

La corruption de hauts fonctionnaires et de politiciens par des entreprises grecques et étrangères aurait joué un rôle dans l'explosion des coûts^[148],[149]. Il faut également rappeler que le contexte géopolitique, avec les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, puis ceux de Madrid le 11 mars 2004, a forcé Athènes à gonfler son budget sécurité jusqu'à un montant qui n'avait encore jamais été atteint^[150].

Alors que le déficit budgétaire était de 3,7 % du PIB, il double pour atteindre 7,5 % l'année des jeux olympiques. Les dettes de l'État passent de 182 à 201 milliards d'euros. Selon la journaliste Annabelle Georgen, ce sont bien les jeux olympiques qui ont surendetté la Grèce et préparé la crise de la dette publique grecque^[151],[145].

Crise économique de 2008-2010

L'économie de la Grèce était une des plus dynamiques de la zone euro de 2000 à 2007 avec un taux de croissance de 4,2 % grâce notamment à l'apport de capitaux étrangers^[152]. Une économie dynamique et une baisse des taux d'intérêt (grâce à son entrée dans la zone euro) permettaient à la Grèce de financer d'importants déficits structurels. Depuis son entrée dans la zone euro, la dette publique a toujours été supérieure à 100 % du PIB^[153]. La crise financière de 2007-2010 et la crise économique qui a suivi ont particulièrement touché la Grèce. Ses deux principaux secteurs économiques, le tourisme et le transport maritime, ont été sévèrement affectés et ont vu leur revenu chuter de 15 % en 2009^[153].

Le taux de chômage en Grèce s'est élevé à 10,3 % au quatrième trimestre 2009 contre 7,9 % un an plus tôt. Les jeunes entre 15-29 ans ainsi que les femmes sont les plus touchés avec un taux respectif de 20,4 % et 14 %, soit près du double de celui des hommes^[154].

Ampleur de la dette publique

La dette publique s'élevait à 126,7 % du PIB à la fin de 2009 (au début de la crise) et à 180,8 % du PIB à son plus haut (fin 2016)^[155]. Au 31 décembre 2017, elle était descendue à 179 %.

Le 26 juin 2015, le FMI a publié un avant-projet sur « l'analyse de viabilité de la dette » grecque. Il a suggéré que le rapport réel dette / PIB devait être réduit soit initialement d'environ 30 points de pourcentage soit par des mesures équivalentes, à atteindre une situation durable, selon ses projections de référence^[156].

En volume, la dette hellénique s'élevait à 301 milliards en 2009, avant d'atteindre son montant maximal de 356 milliards d'euros fin 2011. Au 31 décembre 2017, elle était descendue à 317 milliards d'euros^[155],[157] ce qui représente potentiellement le plus gros défaut de tous les temps^[9].

La Grèce a une dette de maturité supérieure à quinze ans (sept ans pour la France)^[9].

Taux d'intérêt

Pendant très longtemps, seules les banques publiques ont pu acheter de la dette grecque, sous forme de bons du Trésor. Les taux demandés par le marché, très supérieurs au taux de référence jusqu'en 2002, date d'entrée de la Grèce dans la zone euro, ont été alignés sur ceux des autres pays européens jusqu'en 2009^[128]. Lorsque le montant réel de la dette est connu, ces taux deviennent exorbitants^[83],[158]. Le risque de faillite associé fait peser un risque systémique sur le système financier mondial, les banques étant fortement exposées soit en direct, soit via des paris pris sur l'absence de défaut de la Grèce, avec des credit default swaps^[9],[83]. En août 2011 par exemple, les taux à 10 ans étaient de 18,54 %, et ceux à deux ans de 45,89 %^[159]. Plusieurs médias ont également mis l'accent sur le fait que l’exposition des banques européennes à la dette grecque était plutôt mal connue, c’est-à-dire « de manière aussi imprécise qu’incertaine »^[160]. Les deux premiers plans d'aide ont permis, grâce à la mutualisation d'une partie de la dette, rachetée par des entités publiques appliquant des taux moindres, de desserrer les contraintes pesant sur la Grèce : la part obligataire est de 29 % en juillet 2015 contre 80 % en 2008^[83], mais les taux obligataires ont pratiquement rejoint leur maximum de 2011, avec 20 % pour le taux à 10 ans en juillet 2015^[161].

D'après une analyse de l’économiste Michel Husson publiée par le Collectif pour un audit citoyen de la dette publique, ce sont des taux d’intérêt excessifs qui ont provoqué l'envolée de la dette grecque : « Si le taux d’intérêt sur la dette grecque n’avait pas dérapé entre 1988 et 2000, le ratio dette/PIB aurait été en 2007 de 64,4 % au lieu de 103,1 %, soit un différentiel de 38,7 points de PIB »^[128].

Évitement du défaut généralisé

La crise de la dette grecque a conduit à l'adoption d'une politique d'ajustement budgétaire austéritaire dans des proportions inédites pour un pays avancé depuis la Seconde guerre mondiale^[1]. Alberto Alesina et ses coauteurs estiment en 2019 que la Grèce a vécu un ajustement budgétaire de 20 % du PIB, soit une baisse des dépenses publiques à hauteur de 12 % du PIB, et une hausse des recettes de 8 %^[1]. Si l'austérité a permis d'éviter un effondrement du système bancaire, elle a également profondément scarifié l'économie grecque^[1].

Évitement d'un effondrement bancaire

Les plans d'austérité mis en œuvre en Grèce ont permis d'éviter un défaut du pays sur sa dette publique. Dans la mesure où cette dernière était principalement détenue par les banques grecques, l'évitement du défaut sur la dette a permis d'éviter un effondrement du système bancaire grec et la disparition de l'épargne grecque stockée dans les banques^[1].

Évolution du taux de chômage

Les réformes économiques ont permis de réduire le chômage, de 19,2% en 2018, a 11,7% en 2022^[162].

Hausse du chômage et de la pauvreté

En 2012, Caritas Internationalis, présente en Grèce, relaie la forte hausse du chômage dans toutes les catégories sociales, avec notamment l'apparition de « nouvelles catégories de pauvres »^[163]. Le taux de chômage a frôlé les 27 % et 35 % des salariés avaient des arriérés de salaire de plusieurs mois^[78].

En décembre 2013, un rapport de Médecins du monde fait état du fait que 30 % des Grecs sont dépourvus de couverture sociale^[164], et s'inquiète également du fait qu'en plus, aucune aide n'est prévue pour les enfants des familles sans sécurité sociale^[164].

En juillet 2015, des médecins belges ont publié une lettre pour exprimer leur préoccupation quant à la « dégradation profonde de l’état de santé de la population grecque », et dans laquelle ils demandaient que les accords européens d'aide à la Grèce protègent l'accès aux soins de santé^{[165][réf. incomplète]}.

Selon un rapport de l'institut Hans Böckler, depuis le début de la crise les impôts ont augmenté de 337 % pour les plus pauvres contre seulement 9 % pour les plus riches, et les 10 % les plus pauvres ont perdu en moyenne 86 % de leurs revenus, contre 17 à 20 % pour les 30 % les plus riches^[166].

Hausse des suicides et de la violence

Selon une étude britannique, on constate depuis le début de la crise « des tendances très inquiétantes, un doublement des cas de suicides, une hausse des homicides, une augmentation de 50 % des infections au virus HIV et des gens qui nous disent que leur santé a empiré mais qu'ils ne peuvent plus consulter de médecins même s'ils devraient le faire ». Faute de moyens de subsistance, le recours à la prostitution est également en augmentation^[167]. Selon les chiffres compilés par le site Okeanews, de 2008 à 2014, la mortalité infantile a augmenté de 42,8 %, les suicides de 44 % et les dépressions de 272,7 %^[168].

Conséquences sanitaires

Avec la succession de plans d’austérité pour réduire les déficits plusieurs centaines de milliers de Grecs, en précarité ou au chômage, n'ont plus les moyens de se soigner et les médecins bénévoles sont débordés^{[169],[170],[171]}. Certains patients ont dû réduire leurs dépenses de base comme le chauffage ou la nourriture pour pouvoir continuer à suivre leurs traitements médicaux^[172]. On rapporte également que faute de moyens, certains hôpitaux en viennent à emprunter à d'autres hôpitaux du matériel médical, ou même à demander à leurs patients de l'acheter eux-mêmes^[173]. En raison d'une trésorerie insuffisante ou d'un manque de personnel, des hôpitaux ont dû fermer ou arrêter temporairement leurs activités dans tout le pays^[172]. La part du prix des médicaments que les patients doivent payer, officiellement de 25 %, se monte dans les faits à 40 ou 60 %^[174].

En 2012, la compagnie pharmaceutique allemande Merck a annoncé qu'elle ne livrerait désormais plus le médicament anticancéreux Erbitux aux hôpitaux publics grecs, en raison de leurs difficultés de paiement^[175].

En 2012, des cas de paludisme ont été détectés en Grèce, une première depuis 37 ans^[172]. Les coupes drastiques dans le budget de la santé ont été pointées du doigt pour expliquer cette réapparition de la maladie dans le pays^[172]. Récemment^{[C'est-à-dire ?]}, la mortalité infantile a progressé de 43 %^[9].

Légitimité démocratique des plans d'austérité

Si des plans d'austérité de grande ampleur avaient été adoptés dans les années 1980 (Irlande, Danemark), ces derniers se les étaient imposés à eux-mêmes, accroissant l'adhésion des populations. Kenneth Rogoff a ainsi souligné sa crainte que le peuple grec n'adhère pas de la même manière au programme d'assainissement des finances publiques de la Grèce^[176]. De plus, la Grèce n'a pas pu bénéficier de la dépréciation de sa monnaie pour aider à la reprise économique, du fait de son adhésion à l'euro^[177].

Comportement de l'Allemagne

Le comportement de l'Allemagne lors de la crise de la dette grecque a été critiquée comme étant particulièrement dur. Pour Angela Merkel, « ce qui est arrivé en Grèce est complètement inadmissible : que pendant des années on puisse falsifier ses statistiques »^[178]. Toutefois, des économistes comme Charles Wyplosz lui ont opposé la très ancienne dette allemande, qui pèse encore sur la Grèce, et que l'Allemagne refuse de reconnaître^[179]. Albrecht Ritschll (en) a soutenu que l'Allemagne devait tirer les leçons de l'annulation de sa propre dette et autoriser l'effacement d'une partie de la dette grecque^[180]. Malgré la répercussion dans la presse de cet épisode de l'histoire allemande^{[181],[182],[183]}, l'Allemagne est passée outre.

Effets décevants des plans d'austérité

Les opposants aux plans d'austérité grecs soutiennent que la crise grecque a été utilisée comme opportunité par des partisans de l'austérité pour assainir les finances publiques du pays, au prix d'un coût social élevé et en échange de prêts européens et multilatéraux à coûts modérés^[184]. Ils soulignent l'impact récessif des mesures sur la croissance, et les troubles sociaux engendrés, avec une baisse de l'investissement et de la croissance de long terme. De 2008 à 2014, le PIB de la Grèce a baissé d’un quart, et son revenu moyen par ménage de 30 %, tandis que le chômage y a augmenté de 190,5 % et la dette publique de 36,5 %^[168], Thomas Porcher pointe l’inefficacité de l’austérité budgétaire y compris en termes de réduction de la part de la dépense publique, celle-ci étant passée de 2009 à 2015, malgré une baisse de 20 % de son montant, de 54,1 % à 55,4 % du PIB, du fait de la baisse de ce dernier^[185].

Pour André Sapir, professeur à l'université libre de Bruxelles, membre du laboratoire d'idées Bruegel, la crise grecque montre d'une part que le mécanisme de prévention de crise (le pacte de stabilité et de croissance) n'a pas fonctionné et, d'autre part qu'il n'y a pas dans la zone euro un mécanisme de gestion des crises. Concernant le premier point, il se prononce pour une autorité supranationale européenne et concernant le second point pour « un fonds de solidarité (…) alimenté par les seuls États de la zone euro »^[186].

D'autres estiment qu'à terme, le retour à l'orthodoxie financière prôné par le gouvernement allemand et la BCE et la politique de rigueur généralisée qui en découle nécessiteront une révision du traité de Lisbonne, car ils pourraient avoir pour conséquence de réduire les prérogatives budgétaires et fiscales des États-membres au-delà des dispositions du traité dans sa forme actuelle^[187].

Enfin, certains observateurs accusent quant à eux l'Allemagne de ne pas faire le jeu de la communauté européenne. Les économistes Frédéric Lordon et Bernard Maris suggèrent ainsi qu'un retrait de l'Allemagne de la zone euro serait préférable au retrait de la Grèce proposé par l'Allemagne^{[188],[189][réf. incomplète]}. Avec l'euro, l'instauration implicite d'un taux de change fixe entre la Grèce et des pays économiquement plus forts comme l'Allemagne, a conduit à une sur-évaluation de la monnaie pour la Grèce et une sous-évaluation pour les seconds. Les pays qui ont bénéficié de ce taux de change^[190] peuvent alors admettre qu'il faut des compensations : à l'origine les Pères de l'Europe l'ont imaginé comme une association de pays riches et de pays moins riches avec une idée sous-jacente de transfert^[9].

Sortie de la zone euro et dévaluation

Wilhelm Hankel, professeur d'économie à l'université de Francfort soutient en 2010 dans le Financial Times que la meilleure solution à la crise de la dette publique est une sortie de la zone euro, afin de permettre au gouvernement grec de dévaluer sa monnaie pour relancer l'économie^[191]. Au même moment, Jacques Sapir soutient qu'une dévaluation ne conduirait pas à une catastrophe économique, mais permettrait au pays de retrouver sa compétitivité à l'international^[192]. Pourtant la reconstruction d'un appareil productif ex nihilo semble utopique en l'absence d'un volet relance d'une politique publique adaptée^[9].

Un scénario « à l'argentine » est débattu dès mai 2010. En janvier 2000, le pays avait dû recourir au FMI tout en refusant de dévaluer sa devise, de crainte d'une perte de contrôle de l'inflation ; finalement, le pays avait dû dévaluer et faire défaut sur sa dette^[193]. C'est le scénario que Paul Krugman privilégie en 2010 pour la Grèce^[194].

Pour Georges Prévélakis, plus que de transfert d'argent, la Grèce avait avant tout besoin de transfert d'organisation pour améliorer le fonctionnement de l’État avec des priorités telles que la justice, la simplification administrative et la stabilisation des conditions d'imposition. Ce souci d'amélioration du fonctionnement de l’État grec n'a toutefois jamais été une demande pressante des Etats membres envers ce pays^[9].

La décision d'une sortie de l'Union européenne n'est toutefois pas prise eu égard aux effets néfastes en chaîne qu'elle aurait eu. L'adoption d'une nouvelle devise aurait mené à une dépréciation immédiate, ce qui aurait fortement accru la valeur des dettes grecques, publiques comme privées. Cela aurait également été déstabilisateur pour le système bancaire grec. De plus, une telle sortie de l'UE aurait signifié la fin de l'aide budgétaire de la Commission européenne et de la BCE, institutions rattachées à l'Union. Si la Grèce avait décidé de monétiser sa dette publique, enfin, elle aurait connu une crise inflationniste qui aurait réduit la valeur réelle de l'épargne grecque plus avant^[1].

Conditions de déclaration d'un défaut de paiement

L'International Swaps and Derivatives Association^[195] est l'institution composée des représentants d'un certain nombre d'organismes financiers qui est habilitée à déclencher les clauses de défaut de paiement des contrats credit default swap (CDS) associés aux obligations émises pour le paiement de la dette grecque. Cependant dans un communiqué du 27 octobre 2011, l'association a déclaré : « la proposition de re-échelonnement de la dette n'était pas encore au stade auquel le comité décisionnaire de l'ISDA serait susceptible de déterminer si un événement de crédit a eu lieu »^[196].

D'après l'agence de notation Fitch Ratings, le 31 octobre 2011^[197] : « l'échange de dette avec décote (50 % désormais) se fait dans des conditions de stress », ce qui doit entraîner la déclaration du défaut de paiement. Charles Dallara, pour sa part, le représentant des banques (directeur de l'Institut de la finance internationale, IIF) lors des négociations qui ont abouti dans la nuit du 26 au 27 octobre à l'accord sur la dette grecque, a déclaré au journal Welt am Sonntag : « Je suis très confiant que plus de 90 % des banques participeront au programme convenu entre les dirigeants de la zone euro et les banques, qui prévoit une réduction de 50 % de la dette nationale grecque détenue par les investisseurs privés. Je ne peux pas parler au nom des autres créanciers des secteurs de l'assurance et des hedge funds. Là, davantage de travail de persuasion reste certainement à faire »^[198].

Cependant d'après Hubert de Vauplane, avocat expert en droit financier^{[199][source insuffisante]} : « c’est parce que les banques acceptent volontairement une décote de 50 % de créances qu’elles détiennent dans leurs livres sur la Grèce que celle-ci n’est pas juridiquement en défaut », et que les CDS ne sont pas déclenchés. Ce contexte juridique explique donc en partie les termes de l'accord européen du 27 octobre 2011 : renonciation volontaire des banques sur leurs titres obligataires en échange d'une recapitalisation. L'accord laisse donc supposer qu'un montant très important de contrats CDS a été vendu outre-Atlantique et que leur déclenchement n'est pas souhaitable. Ainsi d'après Forbes (magazine) du 15 juillet 2011, se basant sur une estimation de BullionVault, le montant (notionnel) des CDS souscrits pour la dette grecque atteindrait au moins 680 milliards d'euros^[200]. Toutefois, d’après le DTCC le montant ne serait, en octobre 2011, que de 70 milliards de dollars^[201]. Les évaluations étant difficiles car les contrats étaient en 2011, exclusivement négociés de gré à gré. Un rapport de l'Institut de la finance internationale (IIF) remis aux dirigeants européens le 18 février 2012, mentionne pour sa part qu'un défaut de la Grèce engendrerait un coût de 1 000 milliards de dollars pour l'économie mondiale^{[202][source insuffisante]}. Cependant le 9 mars 2012, l'Isda décide que les CDS souscrits pour la dette grecques sont déclenchés, les clauses d'actions collectives pour éviter ce déclenchement n'ayant pu juridiquement être activées^[203].