Histoire de la haute fonction publique française

La Révolution française mène la Constituante à déterminer de nouvelles règles d'organisation de l'administration centrale. Les départements ministériels sont uniformisés par la loi du 25 mai 1791^[1]. La « patrimonialité des charges » de l'Ancien Régime (Marie-Christine Kessler) est abolie^[1]. L'agent public est rémunéré par la puissance publique, là où, sous l'Ancien Régime, les « employés [étaient] rétribués sur les deniers de leur maître et recrutés par lui en tant que serviteurs » (Dominique Chagnollaud^[2].

S'il n'y a pas encore à proprement parler de fonctionnaires, Dominique Chagnollaud souligne que les ingénieurs du Corps des ponts et chaussées créé en 1716, recrutés sur des concours écrits et grâce à des stages, sont les premières figures d'une haute fonction publique en germes^[2]. En dehors de ce cas, le recrutement sur concours n'a pas cours, quand bien mêmes les souhaits exprimés dans les cahiers de doléances de 1789 au sujet des fonctionnaires allaient dans le sens de la création de concours de recrutement afin de favoriser le mérite académique plutôt que le sang comme critère de sélection^[1].

En 1791, les révolutionnaires décident que les emplois publics doivent être pourvus par l'élection^[1]. Les difficultés posées par une telle modalité de recrutement les mènent toutefois à opter progressivement pour le principe de la nomination aux emplois. Ces nominations, discrétionnaires, s'ancrent dans l'idée selon laquelle les ministres étant responsables de leur administration, ils doivent pouvoir choisir tous leurs employés. Cette transition de l'élection à la nomination a lieu, petit à petit, sous le Directoire^[1]. La conséquence de ce système est un recrutement de hauts fonctionnaires basé sur la cooptation et les alliances matrimoniales, au sein de l'aristocratie et de la haute bourgeoisie^[1]. Ce biais sociologique était renforcé par la rémunération très faible des hauts fonctionnaires, discriminant mécaniquement les candidats les moins aisés, et l'obligation faite dans certains cas d'un niveau de revenu minimal élevé^[1].

Les révolutionnaires s'intéressent également aux hauts fonctionnaires locaux. La Constitution française de 1791 dispose qu'ils « n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple, pour exercer, sous la surveillance et l'autorité du Roi, les fonctions administratives ». La Constitution du 6 messidor an I (1793) dispose que « les administrateurs et corps municipaux n'ont aucun caractère de représentation; ils ne peuvent, en aucun cas, modifier les actes du corps législatif ni en suspendre l'exécution »^[2].

Le concours n'est pas alors un mode de recrutement répandu. L'École polytechnique, créée en 1794 afin de former des futurs ingénieurs et cadres supérieurs de l’État, voit toutefois son entrée être conditionnée par un concours. Le concours d'entrée est sélectif et anonyme au moment des épreuves écrites ; sur la base du classement de fin d'études, les élèves peuvent étudier dans une école d'application et travailler ensuite pour la puissance publique^[1].

Le Consulat et l'Empire sont une période pivot dans l'histoire de la haute fonction publique française. Le terme de « fonctionnaire » se développe dans la langue française à cette époque et apparaît pour la première fois dans le Dictionnaire de l'Académie française en 1802^[2]. Marie-Christine Kessler soutient que c'est à cette époque, « parfois en innovant totalement, parfois en s'inspirant du passé », que la haute fonction publique civile a été légalement fondée par Napoléon Ier^[1].

Les Grand corps de l'État émergent à cette époque. La Constitution du 22 frimaire an VIII crée le Conseil d'État. La Cour des comptes est créée par la loi du 16 septembre 1807. L'Inspection générale des finances est basée sur l'Inspection du Trésor, créée par l'arrêté du 19 fructidor an X. Les préfets et sous-préfets sont aussi créés à cette période, par la loi du 28 pluviôse an VIII^[1].

Sans compter les inspecteurs du Trésor, il y a environ 2 000 hauts fonctionnaires dans l'Empire^[2]. Toutefois, comme le souligne Chagnollaud, « la distinction inégale des composantes de l'Administration et du corps politique sous l'Empire, comme l'illustre en particulier le cas du Conseil d'État, l'indifférenciation relative entre filières politique et administrative ne permettent pas de dessiner les traits d'un groupe nettement particularisé »^[2].

Napoléon nomme de manière croissante des fonctionnaires de carrière comme directeurs d'administration centrale, témoignant d'une professionnalisation de la fonction publique^[2]. Environ un tiers des postes de préfet de l'Empire est occupé par des hauts fonctionnaires de carrière, le reste l'étant par des anciens militaires ou des hommes politiques^[2]. De plus, des hauts fonctionnaires sont anoblis, bien que les militaires le soient plus souvent^[2].

Le prestige des hauts fonctionnaires se traduit alors par un éventail de rémunération très large, le rapport entre les fonctionnaires les moins et les plus payés étant d'1 à 70. Ce phénomène se modérera à travers le siècle, atteignant 1 à 21 en 1914^[3].

L'arrêté du 19 germinal an XI crée l'auditorat du Conseil d’État. Ses auditeurs sont des fonctionnaires, qui doivent étudier le droit au sein de l'institution avant d'occuper d'autres fonctions au sein de l’État ou de continuer leur carrière au sein du Conseil^[1]. Toutefois, comme le note Kessler, « les auditeurs qui avaient moins de relations que les autres pouvaient après un auditorat de six années être écartés discrétionnairement du service public »^[1]. En 1810, le Conseil d’État crée un examen d'entrée, puis en 1813, une exigence de diplôme (licence en droit ou ès sciences)^[1]. Selon Marie-Christine Kessler, « le fait que la sélection ait été instaurée dans ces corps [le Conseil d’État et l'Inspection générale des finances] plus rapidement qu'ailleurs a-t-il joué dans la position dominante qui a toujours été la leur en France »^[1]. L'auditorat est ainsi une pépinière de la haute fonction publique qui essaime dans la haute administration^[4]. Napoléon déclare ainsi au Conseil d'État que « le but de l'institution est de mettre sous la main de l'Empereur des hommes d'élite [...] qui se formeront, pour ainsi dire, à son école [...]. C'est de là que sortiront de vrais magistrats, de vrais administrateurs »^[5].

Par ailleurs, l'Empire voit la création du concours de l'École spéciale militaire de Saint-Cyr^[3].

La haute fonction publique civile fait l'objet d'une épuration après les deux chutes de Napoléon, la monarchie restaurée souhaitant s'assurer du soutien de ses administrateurs^[2]. Les membres du Conseil d'État voient leur comportement durant les Cent-Jours être examiné, et 6 exclusions sont prononcées en 1819, suivies de 5 en 1820, et 8 enfin en 1828^[2]. Toutefois, comme le souligne Dominique Chagnollaud, « les épurations témoignent déjà, paradoxalement, d'une certaine impuissance des politiques à briser totalement l'autonomie croissante de l'ordre administratif »^[2].

La Restauration voit l'émergence du terme de « haut fonctionnaire », qui fait son apparition dans la sixième édition du Dictionnaire de l'Académique française^[2]. Une porosité existe entre la haute fonction publique et le milieu politique. Des hauts fonctionnaires sont ainsi couramment élus au sein des assemblées parlementaires^[1]. La réussite du modèle de l’École polytechnique dans un recrutement anonyme et sans cooptation pousse à la recréation de l'École de guerre, qui avait été dissoute en 1815, et dont le mode de recrutement est le concours^[1].

Ce renforcement se traduit par l'abandon des projets de suppression du Conseil d’État^[2].

Sous la monarchie de Juillet se développe un système de cooptation tel que le départ à la retraite d'un haut fonctionnaire conduisait généralement au recrutement d'un jeune haut fonctionnaire issu de sa famille^[1]. Les dernières heures de la monarchie de Juillet permettent toutefois la mise en place, à l'Inspection générale des finances, d'un système de concours, « considérant [...] qu'il importe d'admettre dans la carrière si difficile de l'inspection ceux d'entre eux qui offrent le plus de garanties d'aptitude »^[1]. Rompant avec une pratique de l'Empire, les directeurs d'administration centrale sont de moins en moins souvent des fonctionnaires de carrière. Dominique Chagnollaud note que « en 1847, sur 34 directeurs, 11 sont députés et 2 pairs de France »^[2]. Jean-François Kesler souligne également la prépondérance des liens familiaux dans le recrutement, et qu'ainsi, « [e]n 1840, 8 ambassadeurs (sur 9), 19 ministres plénipotentiaires (sur 21), 27 secrétaires d'ambassade (sur 31) étaient nobles »^[3].

Cette situation provoque des débats parlementaires, certains députés étant favorables à la mise en place de systèmes de concours afin de briser la cooptation et le népotisme. Le député Saint-Marc Girardin dépose ainsi une proposition de loi le 30 mars 1844 qui prévoit que « nul ne pourra être admis au grade le moins élevé dans l'un des services rétribués par l'État, si son aptitude n'a pas été constatée par un des moyens suivants : le résultat d'un concours, un examen subi à la sortie d'une école spéciale, un diplôme obtenu dans une des facultés, un surnumérariat précédé et suivi d'examens, un certificat d'aptitude délivré avec un examen spécial, etc. »^[2],[6].

La monarchie de Juillet est marquée par un nombre important de parlementaires issus de la haute fonction publique, civile comme judiciaire ou encore militaire. Les trois quarts des députés appartiennent à ces catégories^[7].

La haute administration devient de plus en plus connue et abordée dans les débats et par les journaux, sous l'effet du développement du parlementarisme. Les traitements des hauts fonctionnaires font ainsi l'objet de gels ou de baisses^[2].

Dominique Chagnollaud souligne que les débuts de la Deuxième République ont été marqués par une opposition entre les forces politiques favorables à la généralisation du concours anonyme dans le recrutement des hauts fonctionnaires, et celles favorables à l'examen. Les républicains préféraient la première solution à la première dans la mesure où elle réduisait considérablement les risques de cooptation et de népotisme. La droite monarchiste, en revanche, préférait l'examen, qui laissait la haute main à l'administration pour choisir les candidats admis. Si l'Assemblée nationale constituante de 1848 est dominée par les républicains et consacre le principe du concours en novembre 1848, le retournement conservateur en 1849 a pour conséquence de faire de l'examen la règle et le concours l'exception. Eugène Rouher, favorable à l'examen, met en avant les « inconvénients graves » du concours, « qui toujours contribue à une indépendance assez fâcheuse pour le principe d'autorité »^[2].

La Deuxième République voit l'émergence de débats au sujet de la formation des hauts fonctionnaires. L'idée de créer une école d'administration, qui forme les futurs cadres supérieurs de l’État, est débattue. Hippolyte Carnot écrit dans son journal dès le 26 février 1848 : « école d'administration notre première pensée »^[8]. L'École d'administration est ainsi créée, recrutant des enseignants tels que Alphonse de Lamartine. Elle est toutefois décriée par la haute administration, qui voit ainsi son monopole de la formation des hauts fonctionnaires (formation alors ad hoc) compromis, ainsi que sa capacité à coopter ses futurs membres^[8]. La droite obtient ainsi la fermeture de l'école dès 1849, par une décision d'Alfred de Falloux^[8].

La loi du 5 juillet 1850 formalise des règles coutumières organisant le corps des Mines et le corps des Ponts. Le décret du 13 octobre 1851, qui met en œuvre la loi, « définit, moins d'un siècle avant le statut général de 1946, les positions du fonctionnaire moderne. Il distingue en particulier l'activité, la disponibilité, le congé illimité et le retrait d'emploi »^[2].

Le Second Empire est marqué par l'accroissement de la puissance des hauts fonctionnaires dans l'appareil d’État. René Rémond écrit que « c'est le règne des hauts fonctionnaires promus aux responsabilités ministérielles », où « personnel dirigeant est composé majoritairement d'administrateurs, d'experts »^[2]. Le préfet voit ses prérogatives être accrues grâce au décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative^[2]. De plus, le décret du 18 août 1858 réforme les carrières des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères^[2].

Reprenant une pratique de l'Empire, le Second Empire s'attache à nommer des hauts fonctionnaires à la tête des directions d'administration centrale, et non plus des parlementaires ou des pairs de France comme sous la monarchie de Juillet. Sur les 190 directeurs d'administration centrale nommés par Napoléon III, 178 sont des hauts fonctionnaires de carrière^[2]. Comme cela s'était développé dans les décennies précédentes, le Second Empire puise dans les Grands corps pour sélectionner ses directeurs d'administration^[2].

Le Second Empire interdit à un fonctionnaire d'être détenteur d'un mandat parlementaire. Le nombre de hauts fonctionnaires parlementaires tombe immédiatement à 0, tandis que la part des députés ayant été fonctionnaires par le passé passe d'environ 25 % en 1852 à 10 % en 1869^[2].

En 1856, une loi crée un système de pension pour les ministres et les « grands fonctionnaires », leur assurant une retraite^[2].

Cette époque est celle du développement du concours anonyme comme mode de recrutement. Jusqu'à la Deuxième République, l'Inspection générale des finances recrutait discrétionnairement, sur la base d'entretiens réalisés par ses membres avec les candidats. Cela facilitait la cooptation et la discrimination^[1]. L'Inspection met toutefois en place un concours, réduisant ainsi l'influence du pouvoir politique dans les nominations^[1]. La Cour des comptes met elle aussi en place un examen qui, en 1854, devient de fait un concours, qui en prend officiellement le nom en 1886^[2].

La fondation de la Troisième République est le moment de la « naissance et fixation d'un système de formation et de recrutement des hauts fonctionnaires » (Kessler). Le concours anonyme se généralise comme voie d'accès à la haute fonction publique au même moment où l'École libre des sciences politiques (Sciences Po) émerge^[1].

La loi du 24 mars 1872, adoptée quelques mois après la création de Sciences Po, crée un nouveau concours d'accès à l'auditorat du Conseil d’État. L'Inspection des finances renouvelle ses voies d'accès avec un nouveau concours à partir du décret du 25 janvier 1879. La création des concours est concomitante de la généralisation du classement et de l'ordre de mérite, qui permet, à la Cour des comptes par exemple, de rendre objectif le recrutement des candidats en fonction de leur rang^[1]. Le ministère des Affaires étrangères crée son concours avec l'arrêté du 13 juillet 1868. Au ministère des Affaires étrangères, le décret du 22 septembre 1913 interdit la nomination à un poste diplomatique à un individu n'ayant pas réussi le concours du ministère, à l'exception des postes d'ambassadeur^[2]. Le corps préfectoral, considéré comme le plus politique, organise un concours seulement en 1928^[1]. La loi de finances du 11 juillet 1911 conditionne une nomination dans la haute fonction publique par le tour extérieur à dix années de service public^[2]. « Désormais », écrit Kessler, « il n'y a plus d'accès direct aux diverses fonctions par des procédures variables cachant souvent l'arbitraire du pouvoir »^[1]. La part de hauts fonctionnaires issus de la classe moyenne s'accroît^[9].

La conséquence de cette fixation est la création de véritables filières avec des parcours de carrière réglés. C'est le cas du corps préfectoral. Alors que sous la présidence d'Adolphe Thiers, 29 % des préfets ont été sous-préfets par le passé, la proportion passe à 65 % sous la présidence de Patrice de Mac Mahon, puis à 91 % entre 1876 et 1918^[10].

Le nouveau régime met en place une épuration de la fonction publique, qui commence dès 1871, avant d'entrer dans une période de pic entre 1877 à 1883. La Troisième République s'assure ainsi de la fidélité aux idéaux républicains de ses serviteurs, dont certains sont encore fortement affiliés au Second Empire ou attendent le retour de la monarchie^[2].

La Troisième République voit l'accroissement de la mobilité des hauts fonctionnaires, au sein de l'appareil d’État, et à l'extérieur. Certains corps de hauts fonctionnaires mettent en place des règles de mise en disponibilité sur le modèle de celles du corps des Ponts. Ainsi, l'Inspection générale des finances permet la mise en disponibilité de l'Inspection par arrêté du 24 septembre 1909, puis la Cour des comptes en 1930^[2]. Cela facilite l'intégration des hauts fonctionnaires au sein des cabinets ministériels : à la fin du XIXe et au début du XXe siècles, ils représentent plus de 60 % du personnel des cabinets^[2].

Le pantouflage (départ de hauts fonctionnaires vers le secteur privé) est pratiqué par environ 33 % des hauts fonctionnaires dans les décennies avant 1914^[11]. 37 % des polytechniciens de la promotion sortie en 1899 quittent le service de l’État un an au moins après la diplomation. Le chiffre aurait atteint 78 % pendant la Seconde Guerre mondiale. Entre 1910 et 1918, la proportion serait de 36 % pour les inspecteurs des finances, puis 31 % entre 1931 et 1939. En 1930, c'est 29 % des membres du Conseil d’État^[11].

Le Front populaire, sous l'impulsion de Jean Zay, propose la mise en place d'une école nationale d'administration afin de former les hauts fonctionnaires et démocratiser leur recrutement en retirant aux administrations et Grands corps leur capacité de recrutement direct^[2]. Gustave Doussain déclame : « instituons donc une école d'administration [...]. Brisons la chaîne d'or qui interdit au plus grand nombre l'accès [aux] postes de commandement où l'on a besoin d'hommes bien doués plus que d'hommes bien nés »^[2]. Le projet échoue, le Sénat enterrant le texte^[1].

Toutefois, comme le remarque Jean-François Kesler, une évolution a lieu au seuil de la Seconde Guerre mondiale : les jurys de concours ne sont plus uniquement composés de membres du corps recruteur, et les sujets proposés sont recalibrés afin de moins favoriser les insiders^[3]. De 1937 à 1945, le concours de l'Inspection générale des finances est ouvert non seulement aux élèves titulaires d'une licence ou ancien de l'X, mais aussi à des fonctionnaires du ministère, par voie interne ; c'est alors une exception^[3].

Le régime de Vichy adopte un acte (loi du 17 juillet 1940), qui facilite la révocation ad nutum des fonctionnaires et des magistrats. Il est utilisé pour relever de leurs fonctions des hauts fonctionnaires trop marqués par le républicanisme, en plus du statut des Juifs qui entraîne la révocation de hauts fonctionnaires juifs. L'acte dispose que « pendant une période qui prendra fin le 31 octobre 1940, les magistrats, fonctionnaires et agents civils ou militaires de l'État pourront être relevés de leurs fonctions par décret sur le seul rapport du ministre compétent et sans autre formalité »^[2].

Paradoxalement, la haute fonction publique sert largement de manière fidèle le régime en place, considérant nécessaire d'assurer la stabilité de l’État, au prix de la compromission. Un nombre très faible de hauts fonctionnaires quitte le service de l’État. Au contraire, le régime leur est attractif car il se place d'emblée dans une logique technocratique^[2]. Toutefois, Vichy favorise l'ascension de la frange la plus conservatrice de la haute fonction publique^[2].

Le régime de Vichy cherche à rénover la haute fonction publique afin qu'elle soit assez forte pour servir le projet de révolution nationale. L'École des cadres d'Uriage est ainsi créée afin de former des hauts fonctionnaires^[2]. L'objectif est que les hauts fonctionnaires soient recrutés non pas en fonction d'un concours, mais de stages, et que l'avancement se fasse à la performance plutôt qu'à l'ancienneté^[2].

Un projet de création d'un véritable corps préfectoral, préparé en novembre 1940, échoue à être mis en place. En revanche, un concours est créé pour recruter les chefs de cabinet des préfets^[2]. Le régime adopte un premier statut des fonctionnaires par la loi du 14 septembre 1941^[1].

Si Vichy pose à nouveau la possibilité de la création d'une voie de recrutement unique dans la haute fonction publique, les administrations se mobilisent contre ce projet lors des réunions interministérielles afin de garder la main sur leur recrutement^[2].

Dès la Libération de la France, Charles de Gaulle charge Michel Debré de réformer la haute fonction publique. Il s'entoure de Roger Grégoire, Philippe Rivain et René Tomasini, ainsi que de Jean Trouve, tous hauts fonctionnaires^[3]. L'École nationale d'administration est créée en 1945, en même temps que le corps des administrateurs civils, qui a vocation à unifier la plupart des corps de l’État^[1]. L'École est toutefois initialement rejetée par les Grand corps de l'État, qui voient l'ENA comme un empêchement à leur mode de recrutement traditionnel libre et discrétionnaire^[12]. Ce rejet a pour conséquence des pressions de la part des ministères devant verser une subvention pour charge de service public à l'ENA, qui la réduisent autant que possible^[12].

L'épuration à la Libération touche au premier chef la haute fonction publique, avec un degré d'épuration différencié selon les ministères. Le ministère de la Justice est particulièrement touché, avec une mise à la retraite d'office ou une révocation sans pension de l'intégralité des directeurs d'administration centrale, du fait de leur rôle dans le régime de Vichy^[13].

La Quatrième République est marquée par une instabilité politique forte. La haute fonction publique se retrouve ainsi garante de la continuité de l'action publique^[9]. Par exemple, Louis Franck demeure Directeur des prix au ministère des Finances de 1947 à 1962^[14]. François Bloch-Lainé écrit ainsi a posteriori : « On a dit que les choses avaient tenu sous la IVe République grâce [aux hauts fonctionnaires], malgré l'instabilité politique. C'est vrai »^[2]. Elle joue un rôle important de modernisation économique lors des Trente Glorieuses.

Toutefois, l'objectif de mobilité des hauts fonctionnaires poursuivi par la création d'un corps interministériel d'administrateurs civils est un échec relatif, dans la mesure où les ministères préfèrent conserver leurs hauts fonctionnaires^[15].

Les énarques font irruption dans les cabinets ministériels à partir de 1954, dans les cabinets du gouvernement Mendès France. Ainsi, sous la IVe République, « 22 directeurs de cabinet sont énarques et 15 sont X »^[16].

Le concept de technocratie, qui a émergé dans les années 1930, est utilisé de manière croissante pour faire référence à la haute fonction publique française et aux énarques dans les années 1950^[2]. Ces derniers accroissent leur empreinte dans la haute administration française, malgré un accueil marqué par le soupçon les premières années dans certains ministères. Au sein du ministère de l'Agriculture, par exemple, l'arrivée d'énarques au sein de services dominés par des membres des grands corps techniques est très mal perçue et conduit à une absence d'affectation d'énarques en sortie d'école jusqu'à 1955^[3]. La situation s'améliore à partir du milieu des années 1950^[3].