恒久的通常貿易関係

1948年、アメリカ合衆国は関税および貿易に関する一般協定（GATT）に加盟した。GATTは世界貿易機関（WTO）の前身にあたる国際機関である。GATTの規定に従い、アメリカ合衆国は、当時「最恵国待遇」（Most Favored-Nation、MFN）と呼ばれていた地位を、すべてのGATT加盟国に付与することに同意した。この地位は、GATT非加盟国の一部にも適用された。ただし、加盟国は、政治的理由により新たに加盟する国に対してGATT/WTOの原則を適用できないと判断した場合、不適用条項（WTO第XIII条またはGATT第XXXV条）を援用することで、その義務を免除されることができる^[3]。

1951年、アメリカ合衆国議会は、ハリー・トルーマン大統領に対し、ソビエト連邦およびその他の共産主義諸国に対する最恵国待遇を撤回するよう指示した。ただし、ユーゴスラビアは例外とされた^[3]:2。冷戦期においては、多くの共産主義国が、一定の条件を満たさない限り、最恵国待遇を付与されなかった^[1]。

1960年12月、ポーランドはアイゼンハワー大統領によって最恵国待遇を付与された^[1]。1962年には、議会がポーランドおよびユーゴスラビアの最恵国待遇を危うくする指令を制定したが、その後、大統領がアメリカ合衆国の国益にかなうと判断すれば、最恵国待遇を維持できるとする新たな指令が可決されるまで、この措置は延期された^[1]。

1974年通商法第IV編は、これらの規定に取って代わった。同編第401条は、1975年1月3日の同法施行時点までに最恵国待遇を取得していなかった国に対し、大統領がその地位を留保することを義務づけた。事実上、これはポーランドとユーゴスラビアを除くすべての共産主義国を意味した。同編第402条、いわゆるジャクソン＝バニク修正条項は、出国の自由に厳しい制限を課している国に対して最恵国待遇を付与しないことを定めている^[3]。PNTRを取得するためには、各国は次の2つの基本要件を満たす必要がある^[要出典]。(1) 1974年通商法におけるジャクソン＝ヴァニク条項を遵守し、国民の出国の権利または機会を否定または妨害していないとアメリカ合衆国大統領が判断すること、(2) アメリカ合衆国と二国間通商協定を締結することである。ジャクソン＝ヴァニク条項は、大統領が年次免除を発行することでPNTRの付与を可能としている。

長年にわたり、この年次免除を必要とする国の中で最も重要だったのが中華人民共和国（PRC）である。PRCに対する免除措置は1980年以降継続していた。1989年から1999年までの間、毎年、議会には大統領による免除を否認する法案が提出された。これらの法案は、出国の自由を超える人権条件を満たすことを中国との自由貿易の条件とすることを目的としていたが、いずれも成立しなかった。年次免除の要件は世界貿易機関の規則と整合的ではなかったため、PRCがWTOに加盟するには、議会がPNTRを付与する必要があった。この措置は1999年末に実現し、PRCは翌年にWTOへ加盟した^[4]。

アメリカ合衆国は、共産主義政権崩壊後、議会法によりチェコスロバキア（後のチェコ共和国およびスロバキア）、ハンガリー、ルーマニアにPNTRを付与した。また、アルバニア、ブルガリア、カンボジア、エストニア、ラトビア、リトアニアには、WTO加盟前にPNTRを付与した^[3]。一方、モンゴルについては、1997年1月29日のWTO加盟後2年以上にわたり不適用条項が援用された。また、アルメニアは2003年2月5日のWTO加盟から2005年1月7日にPNTRを付与されるまで、キルギスは1998年12月20日の加盟から2000年6月29日のPNTR付与まで、それぞれ不適用条項の対象となった^[3]。

2005年の議会調査局の報告書によれば、同年時点で通常貿易関係（NTR）を明示的に否定されていた国は、キューバ（アメリカ合衆国の対キューバ禁輸措置参照）と北朝鮮（米朝関係参照）のみであった^[5]。同報告書はまた、ジャクソン＝バニク修正条項に基づき、ベラルーシおよびトルクメニスタンが大統領免除により暫定的にNTRを付与され、アゼルバイジャン、カザフスタン、タジキスタン、ウズベキスタンが大統領の適合認定により暫定的にNTRを付与されていたと述べている^[5]。

2006年12月、アメリカ合衆国はベトナムにPNTRを付与した^[3]:3[6]。ベトナムは2001年以降、WTO加盟の前提条件として、年次免除による暫定的な自由貿易地位を付与されていた^[6]。

同年、ウクライナにもPNTRが付与された。2012年12月には、バラク・オバマ大統領が「ロシアおよびモルドバ・ジャクソン＝ヴァニク撤廃およびセルゲイ・マグニツキー法の支配責任法」（マグニツキー法）に署名し、ロシアおよびモルドバにPNTRを付与した^[3]。

2022年4月、ジョー・バイデン大統領は、ロシアおよびベラルーシに対するPNTRを撤回する法律に署名した^[7]。これは、欧州連合およびG7諸国と協調し、2022年ロシアのウクライナ侵攻に対応してロシアに対する最恵国待遇を撤回する一連の措置の一環として行われた^[8]。

1974年通商法は、中華人民共和国の通商地位について年次審査を義務づけていた。2000年5月15日、テキサス州選出の共和党下院議員ウィリアム・レイノルズ・アーチャー（英語版）は、中国との通商地位を恒久化するための法案H.R.4444を提出した。同議員は、この法案がその年の最重要課題の一つであり、世界人口の5分の1を占める市場へのアクセスはアメリカ農業にとって不可欠であると述べた^[9][10]。

議会は、中華人民共和国が世界貿易機関に加盟した後、同国が国内労働者に対する犯罪行為を行った場合に制裁を課すことができるよう、また一部の市場を両国間で相互に排他的なものとすることができるよう、法案にいくつかの重要な条項を追加した。中華人民共和国は、国際的に認められた労働者の権利に関する基準に基づき、労働者の人権を遵守する必要があるとされた。これらの労働者の権利を監視するため、議会は「米中経済・安全保障審査委員会」（Congressional–Executive Commission on the People's Republic of China）を設置した。同委員会は、中国の行為が法令遵守または違反に該当するかを監視し、人権追求を理由として投獄、拘束、または拷問を受けていると考えられる人物の一覧を作成し、中国における法の支配の発展を監視するとともに、人と思想の交流を促進することを目的としたアメリカ政府および民間団体のプログラムや活動を奨励する役割を担った。この委員会は、アメリカ合衆国通商代表部（USTR）およびアメリカ国際貿易委員会（ITC）とともに、大統領に対して年次報告書を提出することとされた^[9]。

議会は、当時の経済成長率を維持、あるいはそれ以上に高めるために、この法案を可決する必要があると考えていた^[11]。経済成長を維持するための最も生産的で摩擦の少ない方法は、中国へのアウトソーシングを進め、同国との貿易を拡大することであると考えられていた。中国は、工業、農業、技術分野において、アメリカに優れた市場を提供すると期待されていた。議会全体としては、これらが欠ければ、アメリカは経済的および技術的に、いくつかの敵対国に後れを取ることになると考えられていた^[要出典]。仮にアメリカが中国を支持しなければ、中国は人権面でより厳しくない別の国に接近し、その国を通じてWTOへのアクセスを得る可能性があった。その欠点は、アメリカ市場ほど中国製品を受け入れ、また中国にとって魅力的な市場は他に存在しなかったことである^[10]。

国際貿易委員会の報告書は、中国がアメリカ市場に与える影響を評価し、それによって生じる特定の混乱がどのように是正または拡大され得るかを判断するものであった。ITCは、貿易によって打撃を受ける国内産業を特定し、それらに対する救済措置のあり方を提示する役割を担った。この点は、国内の多くの関係者にとって本法案の中で最も重要な部分であった。法案の趣旨は、アメリカ経済の各市場の状況に応じて、中国市場を必要に応じた安定化の触媒として活用できるようにする点にあった^[要説明]。

本法案は提出当初、議会およびアメリカ国民の間で大きな論争を引き起こした。その理由の一つは、アメリカが中国における労働者の扱いを実際に規制できるとは信じられていなかったためである^[12]。人権活動家とは別に、多くの実業家は、産業の各分野を発展させるためにこの法案を支持していた。法案は2000年5月24日に下院を、同年9月19日に上院をそれぞれ通過した。上院議員の中には、労働者の待遇を従来の法令よりもさらに改善させる修正案や、違反に対する制裁をより厳しくする修正案を追加しようとする者もいたが、同年は議会選挙の年であったため、時間的制約により24件すべての修正案は否決された。大統領は2000年10月10日に署名し、同日、この法律はPub.L. 106–286として成立した^[9]。

2000年から2015年にかけて、アメリカの対中輸入は4倍以上に増加し、アメリカの製造業雇用の減少をさらに加速させた^[13]。同法成立以降、中国とのPNTRを撤回しようとする試みは3度行われている。最も大きな動きは2005年で、下院議員バーニー・サンダースと61名の共同提出者が、中国との恒久的通常貿易関係を撤回する法案を提出した。サンダース議員は下院で、「中国との通商政策を客観的に見れば、それが完全な失敗であり、根本的な見直しが必要であることは明らかだ」と述べた。同議員は、貿易赤字の拡大や、海外競争相手に奪われたアメリカの雇用数などの統計を引用した。一方で、審議時間の制約および法案成立の迅速さのため、中国における労働者の待遇が実質的に改善されていない点については言及しなかった^[14]。

2024年11月、ジョン・ムーレナー（英語版）は、アメリカ合衆国下院中国共産党戦略的競争特別委員会（英語版）の委員長として、中華人民共和国に対するPNTRを撤回する法案を提出した^[15][16]。同月、米中経済・安全保障審査委員会（英語版）は、中国に対するPNTRの撤回を全会一致で勧告した^[17]。